事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理的問(wèn)題及對(duì)策

■張生錫

（江蘇省蠶種所）

1 預(yù)算績(jī)效管理的作用及意義

第一，改進(jìn)預(yù)算管理。預(yù)算績(jī)效管理工作的開(kāi)展是單位績(jī)效管理的依據(jù)，其促使預(yù)算管理中所涉及的部門(mén)、人員各司其職，并以績(jī)效為依據(jù)，分析單位預(yù)算管理中存在的問(wèn)題，不斷對(duì)其進(jìn)行完善和革新，提高了單位預(yù)算管理能力。

第二，優(yōu)化財(cái)政資源配置。完善的績(jī)效管理覆蓋了公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算等多項(xiàng)資金或支出項(xiàng)目，深入貫徹預(yù)算編制、執(zhí)行以及評(píng)價(jià)全過(guò)程，按照需求、效益以及重要性的原則，將財(cái)政資金進(jìn)行合理配置，做到“花正確的錢(qián)做正確的事”、“花最少的錢(qián)將事做到最好”[1]。

2 事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理中存在的問(wèn)題

從當(dāng)前江蘇省事業(yè)單位的實(shí)際操作來(lái)看，預(yù)算績(jī)效管理的作用還未得到充分發(fā)揮，其在應(yīng)用中還存在以下問(wèn)題：

2.1 預(yù)算資金與事業(yè)單位職能履行不匹配

目前江蘇省事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)預(yù)算主要由人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)兩部分組成，其中公用經(jīng)費(fèi)不足預(yù)算經(jīng)費(fèi)的10%。事業(yè)單位的公用經(jīng)費(fèi)是按人員定額編制（按事業(yè)單位不同類(lèi)別，行政人員、技術(shù)人員人均為1.3～2.3萬(wàn)元/年，生產(chǎn)工人和后勤人員人均為0.2萬(wàn)元/年），不是按事業(yè)單位履行職能實(shí)際需求編制。從實(shí)際情況看，事業(yè)單位公用經(jīng)費(fèi)往往不足，單位履職經(jīng)費(fèi)沒(méi)有保障。在這種情況下，對(duì)事業(yè)單位履職進(jìn)行績(jī)效管理就成了一句空話(huà)。

2.2 預(yù)算績(jī)效管理剛起步，形式重于實(shí)質(zhì)

就江蘇目前的狀況而言，預(yù)算績(jī)效管理工作才剛剛起步，以往數(shù)年主要是針對(duì)事業(yè)單位項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)行績(jī)效管理，對(duì)事業(yè)單位的整體預(yù)算績(jī)效管理工作從2020年才開(kāi)始實(shí)施。一方面，由于相關(guān)主管部門(mén)對(duì)事業(yè)單位履職缺乏目標(biāo)要求，以致事業(yè)單位將預(yù)算編制和分配情況作為管理重點(diǎn)，只考慮預(yù)算支出是否合法，不會(huì)關(guān)心是否履職及履職結(jié)果，缺乏績(jī)效管理意識(shí)[2]。另一方面，即使事業(yè)單位實(shí)施了多年的項(xiàng)目績(jī)效管理，在實(shí)操中，由于主要績(jī)效指標(biāo)由單位自己確定，所以并不擔(dān)心項(xiàng)目實(shí)施效果，認(rèn)為只要財(cái)政資金使用合法合規(guī)、各項(xiàng)任務(wù)按計(jì)劃完成就可以，從而制約預(yù)算績(jī)效管理作用的發(fā)揮。

2.3 預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)不完善

從2019年編制的2020年單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)來(lái)看，首先，單位的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)較為粗放，沒(méi)有根據(jù)不同類(lèi)型事業(yè)單位特點(diǎn)及履職要求不同，來(lái)科學(xué)設(shè)計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系；其次，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重及定性指標(biāo)的計(jì)分缺乏科學(xué)方法；再者，當(dāng)前單位所制定的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)及指標(biāo)值基本都由預(yù)算單位自行確定，而單位為能夠使得指標(biāo)容易達(dá)成，常會(huì)放松指標(biāo)制定標(biāo)準(zhǔn)，盡量選擇有利于完成的定性指標(biāo)，定量指標(biāo)少或標(biāo)準(zhǔn)低，很難反映真實(shí)的績(jī)效情況，勢(shì)必造成績(jī)效評(píng)價(jià)形同虛設(shè)。

2.4 績(jī)效評(píng)價(jià)不完善

一方面，事業(yè)單位對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)缺乏全面的認(rèn)知，側(cè)重于財(cái)務(wù)收支活動(dòng)的事中以及事后監(jiān)管評(píng)價(jià)，但在單位其他活動(dòng)中，多為事后評(píng)價(jià)，缺乏事前評(píng)估以及事中對(duì)事業(yè)單位預(yù)算管理活動(dòng)進(jìn)行追蹤的意識(shí)。另一方面，單位雖然針對(duì)財(cái)政收支、其他收支進(jìn)行了績(jī)效評(píng)價(jià)，但缺乏對(duì)單位各項(xiàng)目活動(dòng)合規(guī)性、合理性和必要性的分析，評(píng)價(jià)內(nèi)容不完善。此外，多數(shù)單位所采用的預(yù)算評(píng)價(jià)方法、指標(biāo)也不夠科學(xué)，受評(píng)價(jià)人員主觀(guān)意識(shí)的影響較重，導(dǎo)致預(yù)算評(píng)價(jià)結(jié)果失去客觀(guān)性，難以指導(dǎo)單位預(yù)算管理活動(dòng)的優(yōu)化。

3 事業(yè)單位提升預(yù)算績(jī)效管理的策略

通過(guò)對(duì)上述問(wèn)題的進(jìn)一步分析，結(jié)合問(wèn)題產(chǎn)生原因，針對(duì)事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理水平的提升提出以下對(duì)策建議：

3.1 提高預(yù)算編制科學(xué)性

不同類(lèi)型的事業(yè)單位履職內(nèi)容不同、同類(lèi)事業(yè)單位履職要求不同，所需預(yù)算經(jīng)費(fèi)也就不同，不能簡(jiǎn)單地按定員配額方式確定，而應(yīng)根據(jù)每個(gè)事業(yè)單位不同履職內(nèi)容和目標(biāo)要求確定。首先，行政主管部門(mén)應(yīng)根據(jù)行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，對(duì)所屬事業(yè)單位履職提出明確的目標(biāo)要求；其次，事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)目標(biāo)要求制定年度工作計(jì)劃，由財(cái)務(wù)、審計(jì)、業(yè)務(wù)等部門(mén)共同參與，以年度工作計(jì)劃為基礎(chǔ)，以目標(biāo)要求為依據(jù)，編制年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算；第三，經(jīng)費(fèi)預(yù)算經(jīng)行政主管、財(cái)政部門(mén)審核、批準(zhǔn)，既確保事業(yè)單位履職資金需求，為預(yù)算績(jī)效管理全面開(kāi)展奠定基礎(chǔ)。

3.2 完善以目標(biāo)（結(jié)果）為導(dǎo)向的績(jī)效管理體系

行政主管部門(mén)對(duì)事業(yè)單位履職提出目標(biāo)要求（即希望其通過(guò)履職達(dá)到的結(jié)果），它既是事業(yè)單位編制經(jīng)費(fèi)預(yù)算的基礎(chǔ)，也是事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理的依據(jù)。

（1）預(yù)算編制階段：事業(yè)單位編報(bào)預(yù)算時(shí)，應(yīng)按行政主管部門(mén)提出的目標(biāo)要求，根據(jù)單位年度工作計(jì)劃，來(lái)編制單位整體預(yù)算績(jī)效指標(biāo)，預(yù)算績(jī)效指標(biāo)經(jīng)行政主管、財(cái)政部門(mén)審核、批準(zhǔn)，成為單位年度預(yù)算績(jī)效管理指標(biāo)。

（2）預(yù)算執(zhí)行階段，建立績(jī)效監(jiān)督管理的動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制，進(jìn)行事中控制，防患于未然。行政主管部門(mén)（或委托第三方）定期采集績(jī)效運(yùn)行信息和數(shù)據(jù)并進(jìn)行分類(lèi)、匯總、整理分析，并對(duì)單位整體績(jī)效運(yùn)行情況進(jìn)行跟蹤管理和督促檢查，強(qiáng)化對(duì)項(xiàng)目落實(shí)情況、項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度和資金使用安排的動(dòng)態(tài)監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，及時(shí)糾正。

（3）預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)和結(jié)果應(yīng)用階段，在年度終了或項(xiàng)目結(jié)束，事業(yè)單位要對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況及項(xiàng)目實(shí)施效果開(kāi)展績(jī)效自評(píng)，行政主管部門(mén)要在單位自評(píng)的基礎(chǔ)上組織專(zhuān)家或委托第三方對(duì)事業(yè)單位開(kāi)展全面績(jī)效評(píng)價(jià)。對(duì)照事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與績(jī)效指標(biāo)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并找出產(chǎn)生問(wèn)題的原因。但重點(diǎn)應(yīng)放在項(xiàng)目的合理性與必要性評(píng)價(jià)上，否則，無(wú)異于舍本逐末。同時(shí)，行政主管部門(mén)應(yīng)充分應(yīng)用預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，通過(guò)督促整改、獎(jiǎng)懲、及追究責(zé)任等一系列手段，進(jìn)一步完善、改進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作。

3.3 完善和改進(jìn)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系及方法

首先，事業(yè)單位需要根據(jù)不同地區(qū)、不同部門(mén)的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)，并統(tǒng)一規(guī)范管理制度，同時(shí)按照共性指標(biāo)和個(gè)性指標(biāo)相結(jié)合的原則，依據(jù)各單位職能、各項(xiàng)目活動(dòng)科學(xué)地編制預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)庫(kù)，為事業(yè)單位建立一套立體的、多維度的指標(biāo)體系。其次，及時(shí)革新單位的績(jī)效評(píng)價(jià)方法。單位可以選擇定量指標(biāo)和定性指標(biāo)相結(jié)合、財(cái)務(wù)指標(biāo)和非財(cái)務(wù)指標(biāo)相結(jié)合的評(píng)價(jià)方式，同時(shí)借助外部力量，根據(jù)專(zhuān)家、專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)來(lái)對(duì)單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系提出的專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)來(lái)進(jìn)一步完善。最后，加大對(duì)信息化技術(shù)的應(yīng)用，根據(jù)單位管理組織結(jié)構(gòu)、項(xiàng)目開(kāi)展流程等來(lái)開(kāi)發(fā)適宜的預(yù)算評(píng)價(jià)系統(tǒng)，并將其納入財(cái)務(wù)信息化建設(shè)中，以實(shí)現(xiàn)和其他系統(tǒng)的互聯(lián)互通，從而更好地支持預(yù)算績(jī)效管理工作的開(kāi)展。

3.4 落實(shí)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，并充分利用評(píng)價(jià)結(jié)果

（1）建立反饋與整改機(jī)制。績(jī)效評(píng)價(jià)工作結(jié)束后，行政主管部門(mén)要以文件形式，將單位整體績(jī)效情況或項(xiàng)目績(jī)效情況、存在的問(wèn)題及相關(guān)建議反饋給被評(píng)價(jià)單位，并督促其按制度文件和績(jī)效目標(biāo)要求及時(shí)落實(shí)整改。整改結(jié)束后，被評(píng)價(jià)單位將整改落實(shí)情況以書(shū)面形式反饋給行政主管部門(mén)。

（2）建立激勵(lì)和約束機(jī)制。首先，對(duì)單位整體預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)優(yōu)秀的事業(yè)單位給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)不理想的單位給予批評(píng)和削減其預(yù)算經(jīng)費(fèi)中績(jī)效工資部分；其次，行政主管部門(mén)在批準(zhǔn)立項(xiàng)過(guò)程中，應(yīng)結(jié)合上年度項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，對(duì)申請(qǐng)單位的項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行審查，對(duì)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)優(yōu)秀的單位，優(yōu)先保障項(xiàng)目資金落實(shí)。對(duì)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)不理想的單位，除限期整改外，根據(jù)整改情況，決定對(duì)申請(qǐng)項(xiàng)目是否立項(xiàng)；第三，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果可應(yīng)用于干部人事管理中。單位整體績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果可作為單位負(fù)責(zé)人的考核依據(jù)，為干部任免提供客觀(guān)依據(jù)；項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果可作為項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的考核依據(jù)，為專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員職稱(chēng)評(píng)定提供客觀(guān)依據(jù)。

（3）建立結(jié)果問(wèn)責(zé)機(jī)制。在預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)中，行政主管部門(mén)如果發(fā)現(xiàn)事業(yè)單位有通過(guò)自主調(diào)高工作量、提高單位各活動(dòng)費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)等不法手段來(lái)提升單位財(cái)政資金額度，或截留、挪用財(cái)政資金，或由于管理不善、決策失誤，使得財(cái)政資金被浪費(fèi)的行為，應(yīng)及時(shí)追回虛報(bào)項(xiàng)目或截留的財(cái)政資金。

4 結(jié) 語(yǔ)

綜上所述，事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理中存在的問(wèn)題和單位的管理理念、管理力度是離不開(kāi)的，面對(duì)當(dāng)前存在的問(wèn)題，事業(yè)單位還需從提高預(yù)算編制科學(xué)性、完善以目標(biāo)（結(jié)果）為導(dǎo)向的績(jī)效管理體系、完善和改進(jìn)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系及方法、落實(shí)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)并充分利用評(píng)價(jià)結(jié)果等角度出發(fā)，積極完善預(yù)算績(jī)效管理體系建設(shè)。