關(guān)于失信懲戒工作創(chuàng)新的思考

●謝全發(fā) 李彥迪 戴唐浩

中共中央第十八屆三中全會(huì)要建立健全我國社會(huì)征信體系，嚴(yán)格懲戒失信，充分褒揚(yáng)誠信?！渡鐣?huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020 年）》（2014 年）、《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》（2015 年）這兩份文件，一再強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)社會(huì)信用體系。但在實(shí)踐中，各地依然存在路徑不清晰、執(zhí)行不到位、改革不深入等突出問題，致使失信懲戒機(jī)制目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)。認(rèn)真貫徹落實(shí)關(guān)于失信懲戒機(jī)制問題的政策和法律，構(gòu)建分類分級(jí)懲戒、科學(xué)評(píng)估、高效處置、切實(shí)監(jiān)督的失信懲戒機(jī)制，是擺在執(zhí)法機(jī)關(guān)和理論研究者面前亟待解決的重要課題，也是人們強(qiáng)烈希望得到解決的難題。

一、失信懲戒機(jī)制的“腸梗阻”

由于多種因素的影響，目前失信懲戒機(jī)制工作已經(jīng)成為誠信中國建設(shè)的“痛點(diǎn)”“難點(diǎn)”和“焦點(diǎn)”，“小問題”折射出“大話題”，需要引起我們高度重視。

（一）失信懲戒缺乏必要的法律支持

目前，雖然中共中央、國務(wù)院、最高人民法院等單位制定了一系列的關(guān)于失信懲戒機(jī)制建設(shè)的政策法規(guī)、司法解釋，例如南京還制定了《南京市社會(huì)信用條例》。從目前的情況來看，失信懲戒還缺乏必要的法律支持。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是立法層次不高。政策具有政治方向性文件，畢竟不是具體的法律規(guī)范，目前為止，我國還沒有制定《社會(huì)信用法》這一層次的法律法規(guī)，《征信業(yè)管理?xiàng)l例》還停留在行政法規(guī)層次上。二是相關(guān)法律法規(guī)及司法解釋沒有系統(tǒng)化。最高人民法院發(fā)布的一系列司法解釋雖然對(duì)于懲戒失信行為，構(gòu)建誠信社會(huì)起到了不可忽視的作用，但是相關(guān)規(guī)定多為針對(duì)特定問題而發(fā)布，因而缺乏系統(tǒng)性。

（二）全國數(shù)據(jù)共建共享機(jī)制尚不完善

全國性失信行為的數(shù)據(jù)匯集、共建、共享是建設(shè)懲戒機(jī)制的核心與前提。截止目前，許多省、市諸如信用信息不透明、各執(zhí)法部門間信用信息共享程度不足、信息修改及更新不夠及時(shí)、地方和部門數(shù)據(jù)共享交換機(jī)制落實(shí)不到位、地區(qū)發(fā)展不均衡等問題依然存在，這些問題嚴(yán)重限制了信用信息的共享應(yīng)用。

（三）失信行為認(rèn)定具體標(biāo)準(zhǔn)不明確

失信懲戒機(jī)制建設(shè)，雖然早就列為誠信社會(huì)建設(shè)的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)和建設(shè)重點(diǎn)，但是對(duì)于一些基本問題，理論研究不足，實(shí)踐操作困難重重，例如如何認(rèn)定失信行為，還缺乏權(quán)威的標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)踐中缺少準(zhǔn)確認(rèn)定的具體標(biāo)準(zhǔn)。一些省、市、縣雖然分別以政府紅頭文件方式出臺(tái)了一些規(guī)定，然而并沒有上位法的支持，作為行政管理中的法律依據(jù)尚有些勉強(qiáng)。失信行為人的實(shí)際財(cái)產(chǎn)狀況，是判斷能否將失信行為人是否就有實(shí)際履行能力的關(guān)鍵，也是可否納入失信名單的依據(jù)。而如何判斷行為人是否“有履行能力”，由于文件規(guī)定高度概括，司法者、執(zhí)法者都擁有一定的自由裁量權(quán)。因而同一種情形，不同法院、不同執(zhí)法機(jī)關(guān)認(rèn)定的結(jié)果不一，存在地區(qū)、部門之間差異性。有時(shí)擴(kuò)大了失信行為人的范圍，有時(shí)縮小了失信行為人的范圍。同時(shí)，由于對(duì)失信人財(cái)產(chǎn)狀況的調(diào)查，還要受到調(diào)查手段的局限，因種種原因無法取得是否“有履行能力”的證據(jù)。

（四）失信懲戒組織機(jī)構(gòu)不健全

例如我國失信懲戒機(jī)制的中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)是部級(jí)聯(lián)席會(huì)議，但畢竟不是常設(shè)機(jī)構(gòu)，一般由發(fā)改委和人民銀行召集各成員單位開會(huì)，或者根據(jù)聯(lián)席會(huì)議某一成員單位提議召開，以期協(xié)調(diào)并解決信用建設(shè)中的突出問題。日常執(zhí)法活動(dòng)中某一具體問題，沒有常設(shè)機(jī)構(gòu)來組織或者協(xié)調(diào)處理，各地區(qū)、各部門具體信用執(zhí)法、司法單位自行認(rèn)定和處理。特別是在法律、法規(guī)沒有對(duì)各行政單位相應(yīng)授權(quán)的情況下，有些單位會(huì)認(rèn)為本單位沒有解決失信懲戒中遇到問題的職責(zé)和權(quán)利。甚至個(gè)別政府部門領(lǐng)導(dǎo)和工作人員甚至認(rèn)為，失信懲戒工作是一種出力不討好的事情。面對(duì)日常工作中遇到的失信問題，不少行政執(zhí)法機(jī)關(guān)主動(dòng)解決問題的內(nèi)在動(dòng)力不足，幾個(gè)執(zhí)法部門之間互相推諉的現(xiàn)象并不鮮見。

二、失信懲戒工作創(chuàng)新的“助推器”

在社會(huì)管理體制改革大潮中，從發(fā)現(xiàn)問題出發(fā)，向現(xiàn)存問題下刀，一直是我們政府管理體制改革的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)。失信懲戒工作創(chuàng)新是新的歷史條件下的必由之路，也面臨著重大機(jī)遇。

（一）法律新規(guī)定

最高人民法院頒布并實(shí)施了《關(guān)于公布失信被執(zhí)行人名單信息的若干規(guī)定》，對(duì)失信名單如何確定、信息錄入和發(fā)布，以及變更或刪除等措施進(jìn)行規(guī)范。最高人民法院還會(huì)同銀監(jiān)局、市場監(jiān)督管理局等部門共同簽署合作備忘錄，中共中央、國務(wù)院也聯(lián)合發(fā)布政策文件，如《關(guān)于加快推進(jìn)失信被執(zhí)行人信用監(jiān)督、警示和懲戒機(jī)制建設(shè)的意見》，推動(dòng)聯(lián)合懲戒制度建設(shè)。法律法規(guī)的這些規(guī)定表明失信懲戒制度建設(shè)的法律框架，明確了失信懲戒工作的改革方向和工作權(quán)限，政府相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)克服畏難情緒，主動(dòng)擔(dān)當(dāng)作為，加快推進(jìn)失信懲戒制度革新工作。

（二）實(shí)踐新探索

一是信用信息共享平臺(tái)建設(shè)。國務(wù)院要求發(fā)改委牽頭開展“全國信用信息共享平臺(tái)”建設(shè)，力求盡快解決我國信用體系建設(shè)中信用信息互聯(lián)共享這一突出問題。國家信息中心具體負(fù)責(zé)建設(shè)這一平臺(tái)，并于2015 年底完成一期建設(shè)任務(wù)，現(xiàn)已并網(wǎng)運(yùn)行，初步實(shí)現(xiàn)了各地方和各部門信用信息的共建、歸集、共享、運(yùn)用，為失信懲戒機(jī)制有效運(yùn)行奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，提升了跨部門、跨地區(qū)信用執(zhí)法、監(jiān)督與服務(wù)水平。二是開展聯(lián)合懲戒制度建設(shè)。從2014 年開始，《關(guān)于對(duì)失信被執(zhí)行人實(shí)施聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》《關(guān)于印發(fā)〈“構(gòu)建誠信、懲戒失信”合作備忘錄〉的通知》《關(guān)于做好〈關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒對(duì)象名單管理工作的指導(dǎo)意見〉貫徹落實(shí)工作的通知》《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒對(duì)象名單管理工作的指導(dǎo)意見》等規(guī)范性文件，對(duì)懲戒對(duì)象的認(rèn)定、信息共享、失信修復(fù)、黑清單及其退出和保護(hù)等，陸續(xù)做出了詳細(xì)規(guī)定，為聯(lián)合懲戒的有效開展提供了執(zhí)法依據(jù)。上述實(shí)踐的成功做法，契合了當(dāng)前經(jīng)濟(jì)管理體制專業(yè)化發(fā)展的趨勢要求，在信用信息共建共享、聯(lián)合懲戒等方面作有益的探索，極大提升了失信懲戒制度科學(xué)化水平。

（三）技術(shù)新支持

現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展，尤其是大數(shù)據(jù)、云計(jì)算，失信懲戒機(jī)制建設(shè)有了充分的技術(shù)支撐。記錄信用信息，并且合法公示和數(shù)據(jù)共享是基礎(chǔ)。目前，記錄和儲(chǔ)存企業(yè)和個(gè)人更多的行為技術(shù)已經(jīng)成熟，可以對(duì)信用新數(shù)據(jù)信息進(jìn)行匯集、檢索和分析。機(jī)器自主學(xué)習(xí)、人工智能的發(fā)展、數(shù)據(jù)挖掘等算法技術(shù)的出現(xiàn)，快速提升了信用信息記錄、匯集、深加工的效率，可以做到共享和應(yīng)用。

（四）社會(huì)新期待

人民群眾對(duì)美好幸福生活追求越來越高，在懲處失信行為同時(shí)，還期待誠信社會(huì)的建立。通過從實(shí)體法和程序法兩方面同時(shí)構(gòu)建新型失信懲戒制度，確保社會(huì)公眾的合法權(quán)益、知情權(quán)與程序參與權(quán)，有利于誠信社會(huì)建設(shè)，保護(hù)相關(guān)人員的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益，從而滿足人們對(duì)國家提升社會(huì)治理能力和水平的新期待。

三、失信懲戒工作創(chuàng)新的“新路徑”

目前，在失信懲戒工作改革創(chuàng)新的進(jìn)程中，政策法律有明確依據(jù)、基層執(zhí)法人員有急切期盼、社會(huì)各界有一定呼聲，但存在打破傳統(tǒng)思維定勢、改變現(xiàn)行工作模式、消除不愿擔(dān)當(dāng)心態(tài)等難題，需要我們探索創(chuàng)新的“新路徑”。

（一）強(qiáng)化失信懲戒頂層立法

徒善不足以為政，建立誠信社會(huì)，健全失信懲戒機(jī)制，首先必須做到有法可依。應(yīng)強(qiáng)化頂層立法，盡快制定并實(shí)施針對(duì)性強(qiáng)，而且操作性強(qiáng)的法律法規(guī)及其配套性規(guī)范性文件、制度，把失信懲戒工作納入法制化軌道上來。針對(duì)不同環(huán)節(jié)中存在的容易引發(fā)法律爭議的問題，各?。▍^(qū)、市）也可以借鑒國外完善的信用管理法律保障機(jī)制，用地方立法或制定政府規(guī)章的方式，通過具體的政策措施，進(jìn)一步明確懲戒行為的實(shí)施主體，規(guī)范失信行為和守信行為認(rèn)定，同時(shí)還需要規(guī)范失信相關(guān)數(shù)據(jù)的采集程序、使用權(quán)限、保存年限和披露方式等，為健全我國失信懲戒機(jī)制提供充足的法律依據(jù)。

（二）完善閉環(huán)式信用綜合管理機(jī)構(gòu)

針對(duì)信用管理組織不健全的現(xiàn)狀，我國應(yīng)當(dāng)建立閉環(huán)式綜合信用管理機(jī)構(gòu)。新組建的綜合信用管理機(jī)構(gòu)全面負(fù)責(zé)我國社會(huì)信用日常管理工作，通過法律法規(guī)明確該機(jī)構(gòu)具體職責(zé)和權(quán)限，并與相關(guān)政府部門聯(lián)合簽署工作備忘錄。在日常具體的信用管執(zhí)法過程中，綜合信用管理機(jī)構(gòu)與具體處理失信行為的行政管理部門聯(lián)合開展工作，從信用信息收集、失信行為認(rèn)定、信用信息錄入、失信信息發(fā)布、聯(lián)合懲戒、反饋全程、日常監(jiān)督等協(xié)同工作，實(shí)現(xiàn)整個(gè)流程閉環(huán)式管理。但是負(fù)責(zé)處理失信行為的行政管理部門，負(fù)責(zé)其部門職權(quán)范圍內(nèi)的具體執(zhí)法工作，而僅僅將日常信用信息管理工作交由綜合信用管理機(jī)構(gòu)，兩者之間既有協(xié)同作戰(zhàn)，又有各自明確分工，分工配合，互相配合，互相制約，互相監(jiān)督。

（三）完善信用信息綜合管理系統(tǒng)

完善信用信息綜合管理系統(tǒng)，各行政執(zhí)法部門和有關(guān)單位負(fù)責(zé)信息錄入，并可以遠(yuǎn)程適時(shí)監(jiān)控、網(wǎng)絡(luò)審批與監(jiān)督管理。開發(fā)信用信息綜合管理系統(tǒng)要注意解決以下幾個(gè)方面問題：一是實(shí)現(xiàn)與各執(zhí)法辦案信息系統(tǒng)對(duì)接，實(shí)現(xiàn)嚴(yán)重失信行為信息一次性實(shí)時(shí)采集錄入、分級(jí)分類運(yùn)行管理。二是要保障系統(tǒng)的對(duì)外公開和查詢功能。對(duì)于需要運(yùn)營管理及處置并且不涉及個(gè)人隱私和國家秘密信息，在經(jīng)過嚴(yán)格程序后，登錄失信懲戒機(jī)制系統(tǒng)，數(shù)據(jù)對(duì)外公開，不僅辦案單位可以檢索和查詢，利害關(guān)系人也可以檢索和查詢，有參與市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的單位和個(gè)人，同樣也可以查詢交易對(duì)方的信息。

（四）建立失信懲戒的社會(huì)支持體系

一是運(yùn)用微信公眾號(hào)、官方微博、廣播電視等媒體曝光失信者信用“污點(diǎn)”，指出此類行為社會(huì)危害性，鄙視、痛恨嚴(yán)重失信行為；二是積極依靠社區(qū)、村委會(huì)等基層民主自治組織，發(fā)動(dòng)社會(huì)層基層組織力量，多層次、廣角度、全方位地采集信用記錄，打造全天候的信用信息采集的“天羅地網(wǎng)”；三是提升公民信用意識(shí)，正面輿論引導(dǎo)，宣傳教育社會(huì)公眾樹立誠信觀念，在全社會(huì)開展關(guān)于信用的法制教育，并組織信用公開承諾活動(dòng)，可以先從公開政府公務(wù)員、企業(yè)法人開展試點(diǎn)，逐步推廣至所有社會(huì)成員。