中西部民族地區(qū)的文旅融合發(fā)展：現(xiàn)狀、 問題與對(duì)策分析

李宇軍

（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 生態(tài)文明研究所，北京 100028）

一、研究背景

完善文化和旅游融合發(fā)展的體制機(jī)制是黨的十九屆四中全會(huì)提出的重要國(guó)家戰(zhàn)略部署。當(dāng)前，文化發(fā)展體制機(jī)制改革和研究、旅游發(fā)展體制機(jī)制改革和研究取得了很大進(jìn)展，但是，有關(guān)政府部門和學(xué)者對(duì)文化和旅游融合發(fā)展的探討，目前主要集中在機(jī)構(gòu)改革后文旅融合的重點(diǎn)、內(nèi)容、路徑等幾個(gè)方面，缺乏深入研究如何完善“文旅融合”體制機(jī)制的標(biāo)志性成果，文化和旅游之間的邏輯關(guān)系、規(guī)律特點(diǎn)、融合發(fā)展的體制機(jī)制體系等基礎(chǔ)性問題還有待在理論性研究層面形成廣泛共識(shí)。相對(duì)于東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)來說，我國(guó)中西部民族地區(qū)雖然經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不太高，但卻擁有豐富的自然風(fēng)光、獨(dú)特的民族特色文化資源，在進(jìn)行文化和旅游開發(fā)時(shí)往往具有更好的基礎(chǔ)和發(fā)展前景。

二、國(guó)內(nèi)外研究綜述和本文的分析框架

（一） 國(guó)內(nèi)外研究綜述

第二次世界大戰(zhàn)后，歐洲已經(jīng)率先展開了文化旅游的交融實(shí)踐，主要目的是加深人們的文化認(rèn)識(shí)，也是為了激活戰(zhàn)后破敗的國(guó)民經(jīng)濟(jì)。但是，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)文化旅游的理論探討，直到上個(gè)世紀(jì)70—80年代才出現(xiàn)了一些學(xué)術(shù)成果。比如，美國(guó)一位學(xué)者于1977年創(chuàng)用了文化旅游的概念，并對(duì)其內(nèi)涵進(jìn)行了闡釋[1]。10年之后，英國(guó)一位學(xué)者對(duì)文化遺產(chǎn)對(duì)旅游產(chǎn)業(yè)的影響進(jìn)行了深刻的分析[2]。英國(guó)政府相繼頒布相關(guān)政策法規(guī)，社會(huì)各界踴躍參與，將文化遺產(chǎn)、文化創(chuàng)意與旅游業(yè)有機(jī)融合在一起[3]。韓國(guó)政府制定了“文化立國(guó)”的大政方針，積極推進(jìn)文化與旅游的融合發(fā)展[4]。中國(guó)有的學(xué)者比較分析了國(guó)內(nèi)外四個(gè)古城的文旅融合發(fā)展問題[5]。

在中國(guó)，20世紀(jì)80年代之前，旅游業(yè)往往被看作是與文化相分離的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，從中央到地方各級(jí)政府比較關(guān)注的是旅游業(yè)所帶來的國(guó)民經(jīng)濟(jì)收益。2000年前后，政府有關(guān)部門、學(xué)術(shù)界和企業(yè)界等對(duì)“旅游文化”與“文化旅游”兩個(gè)概念及其范疇，都給予了廣泛的關(guān)注與熱烈的探討，但是，由于各種原因，人們雖然試圖對(duì)二者進(jìn)行區(qū)分，卻都無果而返。

進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國(guó)社會(huì)各界逐漸加深了對(duì)文化和旅游之間的關(guān)系的認(rèn)識(shí)。在中國(guó)，有的學(xué)者對(duì)“文化旅游”和“旅游文化”兩個(gè)概念進(jìn)行了區(qū)別[6]；有的學(xué)者通過個(gè)案分析，從傳統(tǒng)文化保護(hù)的視角對(duì)文化與旅游發(fā)展進(jìn)行分析[7]；有的學(xué)者探討了區(qū)域旅游與非物質(zhì)文化遺產(chǎn)之間的關(guān)系[8]。

自2017年我國(guó)推行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之后，廣布各地的鄉(xiāng)村旅游更加成為我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展新的增長(zhǎng)點(diǎn)。有的學(xué)者通過梳理近年來人們關(guān)于鄉(xiāng)村振興與文化遺產(chǎn)之間關(guān)系有關(guān)的探討指出，文化遺產(chǎn)是推動(dòng)鄉(xiāng)村旅游實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)源性動(dòng)力，由此促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展[9]。與此同時(shí)，“全域旅游”之風(fēng)也在悄然興起。有的學(xué)者認(rèn)為，因地制宜、機(jī)制體制創(chuàng)新，方可推進(jìn)全域旅游的高速發(fā)展[10]。

目前，我國(guó)各地存在著各種各樣的文化旅游，如美食游、節(jié)日游、研學(xué)游、采風(fēng)游、創(chuàng)意游等，不勝枚舉。

（二） 分析框架

本質(zhì)上，“文旅融合”發(fā)展的體制機(jī)制問題包括國(guó)家治理體系建設(shè)和治理能力建設(shè)的兩個(gè)方面；前者屬于結(jié)構(gòu)性問題，后者則是功能性問題。人們經(jīng)常將兩者混為一談、不加區(qū)分，實(shí)際上也就是把結(jié)構(gòu)和功能相混淆，進(jìn)而難以深層次地解決當(dāng)今存在文旅不融合問題。比如，在相應(yīng)的國(guó)家制度與政策保障的前提下，國(guó)家是如何通過各種制度創(chuàng)新和改進(jìn)不斷完善政策實(shí)踐、提升國(guó)家治理能力的呢？民族地區(qū)又是在怎么樣的政策推行中挖掘本地文化資源，實(shí)現(xiàn)上下政策貫通的呢？政府和市場(chǎng)又可以從何處發(fā)力，不斷地提高文旅融合治理能力、完善文旅融合機(jī)制呢？與其他國(guó)家體制機(jī)制一樣，文旅融合發(fā)展的體制機(jī)制，也是在中央政府自上而下的國(guó)家制度體系與自下而上的民族地區(qū)政府實(shí)踐雙向互動(dòng)的基礎(chǔ)上得以不斷完善發(fā)展的[11]。因而，本文將對(duì)當(dāng)今文旅不融合中存在各種問題的不同性質(zhì)和特點(diǎn)，進(jìn)行分別的分析。

三、民族地區(qū)文旅融合發(fā)展的總體狀況、存在的問題和對(duì)策分析

（一） 民族地區(qū)文旅融合的總體狀況

我國(guó)中西部很多民族地區(qū)在注重保護(hù)民族文化資源的同時(shí)，發(fā)展少數(shù)民族文化旅游產(chǎn)業(yè)，禁而促進(jìn)文旅融合發(fā)展。比如，在西南地區(qū)，貴州有17 個(gè)世居少數(shù)民族，云南有25個(gè)世居少數(shù)民族，廣西有12個(gè)世居少數(shù)民族。中西部民族地區(qū)各種民族文化豐富多彩，我國(guó)不同民族之間在交往、交流和交融過程中，通過文旅融合發(fā)展，進(jìn)而弘揚(yáng)中華各民族優(yōu)秀文化，有利于各民族共同鑄牢中華民族共同體意識(shí)。

雖然當(dāng)下文旅融合發(fā)展已成為我國(guó)一種體制機(jī)制，但是，文旅融合發(fā)展的起源并非來自中央，而是來自我國(guó)各地的一些實(shí)踐。今日，我國(guó)很多少數(shù)民族地區(qū)正在逐步探索適應(yīng)當(dāng)?shù)氐奈穆萌诤习l(fā)展之舉。有的學(xué)者指出：開發(fā)民族特色文化資源，有助于突顯當(dāng)?shù)匚幕厣鰪?qiáng)當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)的吸引力[12]。有的學(xué)者指出貴州省幾種典型特色小鎮(zhèn)的建設(shè)，推動(dòng)了文化與旅游產(chǎn)業(yè)化的融合發(fā)展[13]。比如，貴州省黔東南州西江千戶苗寨景區(qū)依托當(dāng)?shù)孛缱逦幕惋L(fēng)俗特色，通過旅游開發(fā)，創(chuàng)造了文旅開發(fā)的“西江模式”[14]。

相對(duì)于東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，我國(guó)中西部一些民族地區(qū)雖然文化資源較為豐富，但是經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于欠發(fā)達(dá)狀況，很多地方基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，同時(shí)也存在著民族文化資源保存不完善、很分散、不系統(tǒng)等問題。因此，中西部民族地區(qū)做好文旅融合最為基本的應(yīng)該是，系統(tǒng)地梳理當(dāng)?shù)匚幕糜钨Y源，特別是文化遺產(chǎn)保護(hù)，將文化旅游資源開發(fā)與扶貧攻堅(jiān)乃至脫貧致富相融合。比如，有的學(xué)者基于對(duì)廣西一些自治縣的數(shù)據(jù)分析，說明了少數(shù)民族特色文化旅游產(chǎn)業(yè)方式扶貧的可行性[15]。在一些民族地區(qū)，如何通過文旅產(chǎn)業(yè)激發(fā)當(dāng)?shù)孛褡逦幕Y源與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，依然是值得我們繼續(xù)深入研究的課題。

旅游帶動(dòng)民族地區(qū)文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，文化產(chǎn)業(yè)反過來促進(jìn)了民族文化多元內(nèi)涵的釋放，由此推動(dòng)了民族地區(qū)的文旅融合發(fā)展。我國(guó)一些民族地區(qū)在不同歷史文化的基礎(chǔ)上，創(chuàng)造出獨(dú)特的民族文化旅游產(chǎn)業(yè)，比如，黎族的三月三、彝族的火把節(jié)、壯族的對(duì)唱山歌等。這些不同民族的文化旅游產(chǎn)業(yè)富于當(dāng)?shù)靥厥獾拿褡屣L(fēng)情與風(fēng)俗習(xí)慣，是當(dāng)?shù)孛褡逦幕诼糜螛I(yè)發(fā)展的過程中所帶來的無形資產(chǎn)。這種無形資產(chǎn)因地域特殊性而難以在其他地區(qū)復(fù)制，有著較強(qiáng)的可持續(xù)性與獨(dú)一無二性，已經(jīng)成為一些民族地區(qū)獨(dú)特的文化優(yōu)勢(shì)和旅游市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)利器。有的學(xué)者指出：“文旅互動(dòng)融合”帶動(dòng)了民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、社會(huì)變遷和文化重構(gòu)[16]。有的學(xué)者認(rèn)為，民族地區(qū)文化價(jià)值的凸顯，在旅游發(fā)展中是可以憑借的資源[17]。雖說某個(gè)民族文化內(nèi)涵難以完全復(fù)制，但是，一個(gè)民族深入挖掘本民族文化的方式、激發(fā)民族文化優(yōu)勢(shì)的方法、創(chuàng)造民族文化旅游產(chǎn)業(yè)的經(jīng)驗(yàn)，是可以借鑒并得到推廣的。

（二） 民族地區(qū)文旅融合中存在的問題

很多學(xué)者對(duì)民族地區(qū)文旅融合的研究，多是針對(duì)某個(gè)地方的碎片化研究，沒有大規(guī)模地對(duì)全國(guó)各地的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)進(jìn)行總結(jié)；雖然從這些個(gè)案性的局部研究中得到了一些觀念和認(rèn)識(shí)，但是，這些研究沒有樹立文旅融合研究的系統(tǒng)觀和整體觀，沒有著眼于全國(guó)視野對(duì)這些問題進(jìn)行全面的研究。

1. 對(duì)文旅融合中出現(xiàn)問題的性質(zhì)和類型認(rèn)識(shí)不清

在對(duì)國(guó)家政策進(jìn)行解讀之后，需要和民族地區(qū)實(shí)踐相結(jié)合。如何將這兩者結(jié)合起來進(jìn)行研究，并實(shí)現(xiàn)“自上而下”的國(guó)家制度建設(shè)與“自下而上”的民族地區(qū)實(shí)踐視角的相結(jié)合，值得我們深入思考。在我國(guó)中西部民族地區(qū)某些地方，雖然機(jī)構(gòu)改革中基本掃清了文化旅游融合發(fā)展的根本體制機(jī)制障礙，但仍然受到傳統(tǒng)上文化和旅游兩個(gè)部分各自獨(dú)立運(yùn)行的舊體制影響，在項(xiàng)目招投標(biāo)以及運(yùn)行、資金分配、人員安排等依然各行其是，對(duì)當(dāng)?shù)孛褡逦幕Y源保護(hù)與開發(fā)等問題仍然缺乏可操作性。

2. 文旅融合中存在重規(guī)劃、輕實(shí)效現(xiàn)象

當(dāng)今，一些民族地區(qū)政府在文旅融合發(fā)展過程中，往往“顧頭不顧尾”。一些民族地區(qū)政府文旅融合項(xiàng)目的規(guī)劃的確做得很好，但是，其實(shí)際成效如何卻無人過問，如此導(dǎo)致耗資巨大卻沒有考慮到實(shí)際的回報(bào)。就算有些地方進(jìn)行了效益評(píng)價(jià)，但是那些分析成效的指標(biāo)卻不是很具體明確，缺乏一套行之有效的指標(biāo)體系。因此，我們有必要選擇一些文旅融合度高的地域，總結(jié)和設(shè)計(jì)出一套比較好的指標(biāo)體系。

在全國(guó)范圍內(nèi)，針對(duì)各個(gè)地方政府的各類考核指標(biāo)，是大同小異的。然而，中西部民族地區(qū)文化旅游資源多樣性特征明顯，也就意味著差異性、特殊性、地域性、民族性、獨(dú)有性等廣泛存在。一方面，就全國(guó)一盤棋的文旅融合發(fā)展體制機(jī)制，在對(duì)民族地區(qū)進(jìn)行政績(jī)考核時(shí)，很難做到既不失公允，又能具體情況具體分析，其執(zhí)行難度很大。另一方面，公益性文化事業(yè)與效益型的文化產(chǎn)業(yè)之間表面看并不矛盾，而在實(shí)際經(jīng)營(yíng)管理中經(jīng)常遭遇噓聲，各類地方主義、狹隘民族主義、個(gè)人英雄主義、利己主義、復(fù)古主義等形成了各種角力，并左右著民族地區(qū)文旅產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的方向。

文化旅游融合發(fā)展最核心的目標(biāo)是解決欠發(fā)達(dá)民族地區(qū)固有的“拉后腿”問題，以滿足文旅融合發(fā)展的效益優(yōu)先目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)“以文促旅，以旅帶文”的互惠式良性循環(huán)機(jī)制。而在各個(gè)民族地區(qū)的文化旅游消費(fèi)中，中西部民族地區(qū)獨(dú)特文化資源優(yōu)勢(shì)尚未發(fā)揮出應(yīng)有的影響力。有的學(xué)者認(rèn)為，與東部地區(qū)相比，地處中西部的民族八省區(qū)擁有秀美的自然風(fēng)光、豐富多彩的民族文化及風(fēng)土人情，形成了各種各樣的特色小鎮(zhèn)，是我國(guó)推進(jìn)文旅融合發(fā)展的重要地方實(shí)踐[18]。未來，我國(guó)民族地區(qū)的文化產(chǎn)業(yè)、非遺文化產(chǎn)業(yè)、民族村鎮(zhèn)旅游等，應(yīng)該也可以發(fā)揮文化經(jīng)濟(jì)的更大潛力。

這就要求在涉及民族地區(qū)文旅融合發(fā)展時(shí)，不能只重規(guī)劃，更要看重實(shí)效。規(guī)劃和實(shí)效，是兩個(gè)性質(zhì)和作用完全不同的方面。規(guī)劃解決的是游客來不來的問題，實(shí)效解決的是游客來了后體驗(yàn)到什么實(shí)情的問題。因而，必須要將規(guī)劃與實(shí)效相結(jié)合，既重視該地方能發(fā)展什么，也要重視怎么發(fā)展、發(fā)展得怎么樣，及時(shí)總結(jié)文化和旅游融合發(fā)展的階段性經(jīng)驗(yàn)和成果，制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)或評(píng)估體系，既要顧頭也要顧尾。

（三） 解決民族地區(qū)文旅融合中問題的思路

完善文化和旅游融合發(fā)展體制機(jī)制是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要進(jìn)行系統(tǒng)全面的研究和構(gòu)建，迫切需要就文化和旅游融合的行政管理體制、融合的規(guī)劃建設(shè)機(jī)制、文化資源保護(hù)和融合利用機(jī)制、文化和旅游公共服務(wù)融合轉(zhuǎn)化機(jī)制、文化和旅游人才培養(yǎng)激勵(lì)機(jī)制等進(jìn)行研究。

1.“文旅融合”中的系統(tǒng)性和整體性

當(dāng)今，我國(guó)文旅全面融合的實(shí)踐才剛起步。各個(gè)民族地方需要積極探索文旅融合發(fā)展新途徑，建立文旅融合發(fā)展新格局，實(shí)現(xiàn)中央政府與民族地區(qū)的互動(dòng)。我們應(yīng)該將文旅融合作為一個(gè)系統(tǒng)工程進(jìn)行研究，并且明確主要任務(wù)，突出工作重點(diǎn)，深入系統(tǒng)研究文旅融合發(fā)展的體制機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)“文化”與“旅游”的彼此互動(dòng)融合，在中央政府和民族地區(qū)層間構(gòu)建交流平臺(tái)。與此同時(shí)，要對(duì)一些熱點(diǎn)問題，比如如何完善經(jīng)濟(jì)效益優(yōu)先的旅游和社會(huì)效益優(yōu)先的文化相融合發(fā)展體制機(jī)制、如何完善民族文化旅游和紅色旅游發(fā)展體制機(jī)制、如何完善國(guó)家文化公園文化和旅游融合發(fā)展體制機(jī)制等，進(jìn)行專題研究，增強(qiáng)系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，并提出對(duì)策建議。

2. 文旅融合發(fā)展涉及的三個(gè)主要關(guān)系

第一，要處理好中央政府與民族地區(qū)之間的關(guān)系。要分析目前存在的文旅不融合，是中央政府出了問題，還是民族地區(qū)出了問題？到2019年底為止，從中央政府到各個(gè)民族地區(qū)的文化和旅游機(jī)構(gòu)改革已基本完成。國(guó)家文化和旅游部為加快文旅融合體制機(jī)制建設(shè)，相繼出臺(tái)了一系列政策文件和具體舉措，推動(dòng)落實(shí)民族地區(qū)文旅融合發(fā)展的各項(xiàng)工作；各個(gè)民族地區(qū)積極配合，大力推動(dòng)當(dāng)?shù)匚穆萌诤习l(fā)展。然而，文旅融合不是一個(gè)一蹴而就的問題，其間需要中央政府和民族地區(qū)的互相磨合，在貫徹中央頂層設(shè)計(jì)的同時(shí)，也需要民族地區(qū)創(chuàng)新實(shí)踐。各個(gè)民族地區(qū)有關(guān)政府部門和相關(guān)研究人員，還需要通過對(duì)相關(guān)政府政策進(jìn)行分析性解釋，并結(jié)合各個(gè)民族地區(qū)的特點(diǎn)進(jìn)行典型實(shí)例分析，針對(duì)文旅融合中出現(xiàn)的一些問題，分析出究竟是中央政府頂層設(shè)計(jì)有遺漏，還是民族地區(qū)文旅實(shí)踐不配套，并將此二者作為整體進(jìn)行上下貫通研究。

第二，要處理好文化與旅游之間的關(guān)系。要分析目前存在的文旅不融合，是文化產(chǎn)業(yè)出了問題，還是旅游行業(yè)出了問題？民族地區(qū)文化產(chǎn)業(yè)與旅游產(chǎn)業(yè)分別是兩個(gè)龐大的系統(tǒng)，兩者在各自的發(fā)展軌道上又具有常年積累下來的發(fā)展邏輯和思維慣性，兩者之間的融合涉及到觀念、制度、機(jī)制、市場(chǎng)等多個(gè)方面。我國(guó)民族地區(qū)本身民族歷史和文化底蘊(yùn)豐厚，民族文化遺產(chǎn)的保護(hù)和利用，以社會(huì)效益為主，逐漸形成民族文化產(chǎn)業(yè)；相應(yīng)地，食、住、行、游、購(gòu)、娛等各個(gè)方面，不但是旅游產(chǎn)業(yè)的要素，而且已形成了以經(jīng)濟(jì)效益為主相互交織的旅游產(chǎn)業(yè)鏈。注重社會(huì)效益的民族文化產(chǎn)業(yè)與注重經(jīng)濟(jì)效益的民族旅游產(chǎn)業(yè)，在融合重組成為文化旅游產(chǎn)業(yè)之際，出現(xiàn)了何種性質(zhì)的問題，需要我們進(jìn)行分門別類的研究。

第三，要處理好政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系，因?yàn)樗鼈兪莾煞N不同的資源配置方式。要分析目前存在的文旅不融合，是政府出了問題，還是市場(chǎng)出了問題？比如，有的學(xué)者指出，民族文化在資源化過程中出現(xiàn)了一些陷阱和癥結(jié)[19]。針對(duì)目前所存在的文旅不融合問題，究竟是政府部門的主動(dòng)參與引導(dǎo)出現(xiàn)了問題，還是自下而上的市場(chǎng)主體有了紕漏，應(yīng)將兩者納入一個(gè)整體中進(jìn)行分析，并指明問題所在。民族地區(qū)不但要實(shí)現(xiàn)文旅融合發(fā)展，而且要做到社會(huì)穩(wěn)定、各民族團(tuán)結(jié)和共同繁榮。

四、結(jié)語(yǔ)

現(xiàn)在，我國(guó)民族地區(qū)已經(jīng)進(jìn)入文旅融合發(fā)展的新時(shí)代，隨著黨中央和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的深入開展，也將民族地區(qū)文旅融合推進(jìn)到了快速發(fā)展的新軌道。我們有必要將文旅融合發(fā)展，放到一個(gè)更寬廣的視野、更全面的視角當(dāng)中來看，這其中涉及到中央政府和民族地區(qū)之間的關(guān)系、文化產(chǎn)業(yè)與旅游產(chǎn)業(yè)之間的關(guān)系、政府作用與市場(chǎng)功能之間的關(guān)系等，以便妥善處理“文旅融合”中的系統(tǒng)性和整體性問題。我國(guó)地域遼闊，廣大民族地區(qū)的各種傳統(tǒng)文化豐富多彩，通過文旅融合發(fā)展，可以增進(jìn)不同民族之間的交往、交流和交融，可以弘揚(yáng)中華各民族的優(yōu)秀文化，有助于全國(guó)各民族人民共同鑄牢中華民族共同體意識(shí)，有利于我國(guó)人民與世界人民共同構(gòu)建人類命運(yùn)共同體意識(shí)。