國家治理中的實事求是

李海青，趙玉潔

(中共中央黨校[國家行政學(xué)院]馬克思主義學(xué)院，北京 100091；北京中醫(yī)藥大學(xué)馬克思主義學(xué)院，北京 100029)

形式主義是很多國家的國家治理中都存在的普遍性問題，也是我國國家治理中一直存在的一個頑疾。2020年4月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會提供堅強作風(fēng)保證的通知》，要求全面檢視、靶向治療，加強源頭治理和制度建設(shè)，進(jìn)一步把廣大基層干部干事創(chuàng)業(yè)的手腳從形式主義的束縛中解脫出來；強調(diào)要教育引導(dǎo)黨員干部自覺加強黨性修養(yǎng)，堅持實事求是的思想路線，牢固樹立正確政績觀，始終牢記人民利益高于一切，切實把對上負(fù)責(zé)與對下負(fù)責(zé)統(tǒng)一起來，決不做自以為領(lǐng)導(dǎo)滿意卻讓群眾失望的蠢事。文件的出發(fā)點是破除實際工作中的形式主義，使廣大黨員干部放下包袱、輕裝上陣，激發(fā)他們的積極性與干事創(chuàng)業(yè)的熱情，更好推進(jìn)改革的深化。但應(yīng)看到，要有效解決國家治理中長期存在的形式主義問題，不是僅靠一紙文件就能夠?qū)崿F(xiàn)的，新中國成立后乃至黨的十八大以來，對形式主義的批評實際上一直存在，且態(tài)度都極為嚴(yán)厲，為什么形式主義問題長期得不到有效解決？其根源到底在哪里？有哪些因素導(dǎo)致形式主義成為實際工作中的頑癥？國家治理中的實事求是到底難在何處？這些問題都需要結(jié)合歷史與現(xiàn)實、理論與實踐、經(jīng)驗與教訓(xùn)來系統(tǒng)地梳理思考。

一、國家治理的頂層設(shè)計維度

中國的國家治理具有一個非常突出的特征，即政黨驅(qū)動。中國共產(chǎn)黨作為最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量和執(zhí)政黨，居于核心地位，統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方，整合各種信息，研判各種情況，總結(jié)過去、立足現(xiàn)在、展望未來，在分析成就、挑戰(zhàn)與機遇的基礎(chǔ)上，對建設(shè)、改革與發(fā)展的路線圖和時間表進(jìn)行頂層設(shè)計，并強力推動落實。這種國家治理的頂層設(shè)計在新中國成立之后表現(xiàn)得一直非常明顯。無論是新中國建立之初的社會主義改造，還是發(fā)動“大躍進(jìn)”與人民公社化運動，無論是改革開放后鄧小平同志提出的“老三步走”戰(zhàn)略，還是江澤民同志提出的“新三步走”戰(zhàn)略，皆是如此。這種頂層設(shè)計符合后發(fā)國家現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，也充分體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨對于中國現(xiàn)代化的使命意識和擔(dān)當(dāng)精神，并且在不斷探索、試錯與總結(jié)的過程中確實極大地促進(jìn)了中國現(xiàn)代化的進(jìn)程，成為創(chuàng)造中國奇跡的根本性因素。但是必須看到，這種頂層設(shè)計對于設(shè)計者具有很高的德性與能力要求。

理想意義上的頂層設(shè)計對應(yīng)的是“上帝”視角。上帝作為全知全能的神高高在上，洞悉一切、規(guī)劃一切，一念發(fā)處即是行，任何發(fā)展變化皆把握于上帝意念之中，沒有任何事情能夠違逆上帝的意志與設(shè)計，上帝的設(shè)計本身就是絕對命令。這種絕對超越性的“上帝”視角當(dāng)然只存在于宗教學(xué)說之中，現(xiàn)實中不可能存在。相比這種“上帝”視角，頂層設(shè)計在邏輯上的次優(yōu)可能是柏拉圖的“哲學(xué)王”視角?！罢軐W(xué)王”智慧超群、德性高尚，尤其是能夠超越現(xiàn)象深刻認(rèn)知事物的本質(zhì)，超越表面深刻認(rèn)知事物的理念，超越雜多深刻認(rèn)知事物的規(guī)律，超越虛幻深刻認(rèn)知事物的真實。“哲學(xué)王”當(dāng)然不是上帝，也無法比擬上帝，在頂層設(shè)計上也做不到完美無缺，但其作為人類智慧的最佳代表與集中體現(xiàn)，在事關(guān)共同體福祉的頂層設(shè)計上能夠盡可能減少失誤，以天才的大腦和絕頂?shù)睦硇员ＷC頂層設(shè)計微乎其微的紕漏，最大程度地實現(xiàn)共同體的利益。這種“哲學(xué)王”式的頂層設(shè)計在現(xiàn)實中其實也不大可能存在，因為天才式的人物畢竟難覓，歷史之詭譎、現(xiàn)實之復(fù)雜，即使是偉人之理性往往也難以把握，頂多可以說某些探索思路與規(guī)劃設(shè)計確實不錯，較大程度上具有“哲學(xué)王”式頂層設(shè)計的風(fēng)采。

相比于這種作為人類理性頂峰代表的“哲學(xué)王”，更次優(yōu)的頂層設(shè)計就是高度民主與高度集中相結(jié)合的設(shè)計模式：高度民主充分匯集群智，高度集中整合提升，廣泛民主基礎(chǔ)之上的有效集中得以形成切合實際的、具有高度合理性與可行性的規(guī)劃設(shè)計。這也是以民主集中制為根本組織原則的中國共產(chǎn)黨一直追求的政策制定模式。但是，這種頂層設(shè)計模式盡管相對于“上帝”視角與“哲學(xué)王”視角只是更次優(yōu)的選擇，但仍有非常嚴(yán)苛的實現(xiàn)條件需要滿足，那就是民主的高質(zhì)量與集中的高質(zhì)量，而這兩個條件中的任何一個在現(xiàn)實中都不易實現(xiàn)。即使排除掉德性因素，僅就智力因素而言，人的感知能力、認(rèn)識能力、分析能力、歸納能力、預(yù)判能力，人的辯證思維、歷史思維、系統(tǒng)思維、戰(zhàn)略思維、底線思維都需要歷練到一定程度，才能保證通過民主集中制作出的頂層設(shè)計有效可行。而如果雜以個人、群體的情感因素特別是利益因素，加之制度不健全的因素，就更難保證頂層設(shè)計的高質(zhì)量。如果頂層設(shè)計本身存在程度不同的問題，在某些方面脫離實際、缺乏可執(zhí)行性，基于強大的官僚體制壓力下級又不得不執(zhí)行，形式主義就會大量產(chǎn)生。這種不得不搞形式的情況是因為設(shè)計的路線圖與時間表已經(jīng)超出了實際能落實的限度：理想是好的，但缺乏完全實現(xiàn)的條件，時間又規(guī)定得太緊，欲速則不達(dá)。

這種規(guī)劃建構(gòu)上的理想主義是不少落后國家尤其是社會主義國家在發(fā)展與趕超過程中的共同問題，在當(dāng)代中國的歷史進(jìn)程中體現(xiàn)得也非常明顯?！按筌S進(jìn)”時期高產(chǎn)衛(wèi)星之所以放得那么多，并不是地方與基層多么想搞形式，而是基于當(dāng)時的形勢與自上而下的強大壓力不得不為。就此而言，形式主義是激進(jìn)的發(fā)展主義與浪漫的建設(shè)思維的必然產(chǎn)物，這種最終讓老百姓失望的形式主義之所以普遍發(fā)生，與頂層設(shè)計上的巨大失誤內(nèi)在相關(guān)。改革開放以來，隨著浪漫思潮的退潮以及“實事求是”思想路線的重新確立與發(fā)揚，我們黨基于社會主義初級階段與最大發(fā)展中國家的國情定位，制定發(fā)展戰(zhàn)略更為理性、頂層設(shè)計更為實際。然而，設(shè)計畢竟不同于現(xiàn)實，現(xiàn)實中問題解決的難度有時仍會超過我們的預(yù)期，發(fā)展本身也有諸多不可測因素，這就使得某些時候有些頂層設(shè)計亦然可能具有較大的理想色彩，某些方面在執(zhí)行中難以真正落地。這種情況下，如果再高壓落實，就很容易導(dǎo)致下級的形式主義應(yīng)對：表面上轟轟烈烈，按計劃甚至超計劃完成，文件齊全、表格齊備、數(shù)字靚麗，其實都是表面文章。對于這種發(fā)展阻力超出設(shè)計預(yù)期的情況，在對黨的十九屆四中全會決定所作的說明中，習(xí)近平總書記有過語重心長的論述，他指出：“黨的十八屆三中全會推出336項重大改革舉措。經(jīng)過5年多的努力，重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革成效顯著，主要領(lǐng)域基礎(chǔ)性制度體系基本形成，為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化打下了堅實基礎(chǔ)。同時，也要看到，這些改革舉措有的尚未完成，有的甚至需要相當(dāng)長的時間去落實，我們已經(jīng)啃下了不少硬骨頭但還有許多硬骨頭要啃，我們攻克了不少難關(guān)但還有許多難關(guān)要攻克，我們決不能停下腳步，決不能有松口氣、歇歇腳的想法?！盵注]《〈中共中央關(guān)于堅持與完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定〉輔導(dǎo)讀本》，北京：人民出版社，2019年版，第51頁。2013年，黨的十八屆三中全會審議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，當(dāng)時推出336項重大改革舉措，并按照鄧小平同志南方談話時的戰(zhàn)略設(shè)計，提出到2020年完成《決定》確定的改革任務(wù)，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。但在后來的實踐中我們認(rèn)識到，有些改革舉措落地的難度超過預(yù)期，想7年時間全部完成并不太現(xiàn)實。

習(xí)近平總書記的論述實際上深刻指明了頂層設(shè)計應(yīng)然邏輯與實然邏輯的差別。所謂應(yīng)然邏輯是指改革的設(shè)計者認(rèn)為改革進(jìn)程應(yīng)該會如何推進(jìn)，所謂實然邏輯是指改革進(jìn)程實際如何。一個是主體設(shè)計，一個是客觀實際，兩者總會有所差別。在存在這種差別的情況下，如果不顧條件、強行要求按部就班地落實主體設(shè)計，就有可能導(dǎo)致形式主義的應(yīng)對。既如此，基于這種頂層設(shè)計應(yīng)然邏輯與實然邏輯的差別，現(xiàn)實實踐中的形式主義如何盡可能避免呢？一方面，在頂層設(shè)計的時間表與路線圖出臺之前，必須要認(rèn)真研究頂層設(shè)計應(yīng)用于其中的社會條件與發(fā)展環(huán)境，分析落實必然會遇到以及可能會遇到的各種困難障礙，明確一旦出現(xiàn)影響改革舉措實施的不可測因素應(yīng)如何處置，一旦出現(xiàn)不可控的風(fēng)險又當(dāng)如何對待。換言之，以一種底線思維、憂患意識和危機意識考慮問題，把困難考慮足，盡可能做到未雨綢繆，而決不能掉以輕心、大意自滿、過急過快地推進(jìn)落實。頂層設(shè)計的踏實、穩(wěn)健、科學(xué)、合理是避免落實中形式主義的根本之策，頂層設(shè)計的實事求是才有可能保證執(zhí)行落實的實事求是。另一方面，在頂層設(shè)計的實施過程中，要建立健全實施后果的有效反饋機制。事先的考慮再周延，也不可能預(yù)測一切，因而實施過程中的反饋機制極為重要。這種反饋不僅有助于頂層設(shè)計本身的優(yōu)化調(diào)適，也有助于實施機制與相關(guān)評價機制的合理調(diào)適。而實施機制與評價機制及時有效地調(diào)適也有利于解決因頂層設(shè)計難以落地而導(dǎo)致的形式主義難題?！蛾P(guān)于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會提供堅強作風(fēng)保證的通知》也指出：“中央和國家機關(guān)制定政策要全面深入了解實際情況，加強對調(diào)查情況的分析研究，增強針對性和可操作性，避免不接地氣的‘空中政策’和相互打架的‘本位政策’。政策執(zhí)行中要注意聽取基層干部群眾反映，了解具體落實情況，適時調(diào)整完善?！盵注]《關(guān)于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會提供堅強作風(fēng)保證的通知》，北京：人民出版社，2020年版，第7頁。必須要看到，不論是事前分析還是事后反饋，要想做到對信息的盡可能全面把握，就需要領(lǐng)導(dǎo)干部自上而下積極主動地調(diào)查研究，更需要民主機制，包括黨內(nèi)民主與社會民主的健全完善，現(xiàn)代社會尤其如此。民主機制的健全完善不僅可以形成對權(quán)力的有效約束，使其不能任意而為，努力避免主觀化決策的出臺，而且可以充分反映各方面信息，包括正反兩方面的信息，從而增強頂層設(shè)計的科學(xué)性。

二、國家治理的決策執(zhí)行維度

如果說頂層設(shè)計維度主要著眼于設(shè)計本身是否合理科學(xué)的話，國家治理的決策執(zhí)行維度則主要關(guān)注頂層設(shè)計在執(zhí)行過程中存在的問題。當(dāng)然，頂層設(shè)計如果存在問題肯定也會影響執(zhí)行，兩者實際上無法截然分開，但在此我們是以假設(shè)設(shè)計本身符合實際作為前提的。這種假設(shè)在邏輯上是成立的，也是理論分析經(jīng)常采用的。那么在此假設(shè)前提下，頂層設(shè)計的執(zhí)行會存在什么問題呢？最大的問題就是由于上下級信息不對稱導(dǎo)致的機會主義、形式主義問題。上級黨政部門是政策制定者與設(shè)計規(guī)劃者，但其制定的政策與設(shè)計的規(guī)劃卻需要下級來完成，這種規(guī)劃者與執(zhí)行者的不同一，本身就包含著信息不對稱與策略性行為的可能。治理的層級越多，這種信息傳遞失真的可能性就越大，信息不對稱的可能性就越大，相應(yīng)策略性行為的可能性也就越大。當(dāng)前，中國國家治理是中央、省、地級市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級架構(gòu)，雖說減少權(quán)力層級與扁平化治理是大勢所趨，但這方面大力度的改革卻也并非易事，就此而言，過多的治理層級在信息的通達(dá)方面毫無疑問將會產(chǎn)生較大的負(fù)面效應(yīng)。當(dāng)然，現(xiàn)代科技的發(fā)展特別是信息技術(shù)的發(fā)展有助于打通上下級之間的信息阻滯，緩解信息不對稱問題，但是科技并不是萬能的，下級畢竟直接處在設(shè)計執(zhí)行與政策落實的具體情境中，所能掌握的真正信息量大大超過上級的設(shè)計者與決策者，即使是考慮到信息技術(shù)的運用，其在選取哪些技術(shù)留存的信息傳遞給上級時仍具有很大的自主性和能動性，有時甚至?xí)l(fā)生利用信息的形式主義。從這個意義上講，形式主義可以依托于任何載體，現(xiàn)代信息技術(shù)也不例外。另外，單純信息技術(shù)還談不上有效覆蓋下級政策執(zhí)行的整個過程與具體細(xì)節(jié)，而很多的機會主義行為恰恰是發(fā)生在技術(shù)留存的信息之外，這是因為，下級機構(gòu)、下級執(zhí)行者很多情況下并不是單純被動地接受信息技術(shù)的約束，而總是會想方設(shè)法保持這種信息的不對稱。技術(shù)是死的，人是活的，不能低估面對現(xiàn)代信息技術(shù)時，一些地方、基層、部門以及具體執(zhí)行者所具有的強大應(yīng)對能力。

特別是，在實際工作中，下級并不是上級任務(wù)決策的單純執(zhí)行者這一重身份，下級部門、下級單位都有自己的作為獨立機構(gòu)的特定利益，下級領(lǐng)導(dǎo)者也是具有自身利益與自身想法的獨立主體。部門利益、地方利益、個人利益與上級政策制定者的利益是無法完全合一的，這種情況下，基于部門利益、地方利益與領(lǐng)導(dǎo)者個人利益的考量，基于自己的想法與盤算，就往往會產(chǎn)生對上級決策設(shè)計的形式主義應(yīng)對現(xiàn)象。就此而言，規(guī)劃者與執(zhí)行者的不同一不僅包含著信息不對稱的可能，而且也包含著利益與觀念不一致的可能。在中國縱向的強大壓力型體制與橫向的政績錦標(biāo)賽模式下，這種信息的不對稱與利益、觀念的不一致在很多情況下就從邏輯的可能轉(zhuǎn)變?yōu)楸厝坏默F(xiàn)實，決策執(zhí)行中的形式主義等策略性應(yīng)對行為遂得以產(chǎn)生。這種執(zhí)行中的形式主義表現(xiàn)形式頗為多樣，比如空泛表態(tài)、敷衍塞責(zé)、浮于表面、弄虛作假、嘩眾取寵、陽奉陰違、欺上瞞下、搞政績工程與形象工程等。還有一種形式主義容易為人們所忽視但在地方治理中卻也大量存在，那就是對于上級任務(wù)要求的選擇性執(zhí)行：凡是顯示度高的、上級特別重視的、考核作為硬性指標(biāo)的以及關(guān)乎自身切身利益的，就會不顧代價、不計成本去完成；而凡是可見度不高的、上級未予特別強調(diào)的，即使現(xiàn)實治理特別需要，與民眾利益又高度相關(guān)，也缺乏動力與愿望去推進(jìn)落實。這種選擇性執(zhí)行在上級眼里顯示的是下級的積極作為，在民眾眼中顯示的卻是執(zhí)行者的懶政怠政。這種“有所為有所不為”的選擇性執(zhí)行作為一種典型的形式主義，既反映了治理體制的漏洞，也表明了部分官員思想的蛻化與政績觀的異化，既不是真正的對上負(fù)責(zé)，也談不上真正的對下負(fù)責(zé)，更談不上把對上負(fù)責(zé)與對下負(fù)責(zé)有機統(tǒng)一起來，說白了只是對自己負(fù)責(zé)。進(jìn)而言之，政策執(zhí)行中的機會主義還表現(xiàn)在下級政府聯(lián)合共謀以應(yīng)對上級。一級權(quán)力機構(gòu)在面對下級機構(gòu)時是上級，需要防范、解決下級利用信息不對稱而導(dǎo)致的執(zhí)行問題，但在面對上級機構(gòu)時，其又成了下級，同樣存在一個利用信息不對稱而機會主義地執(zhí)行上級決策問題。在這種情況下，基于對治理潛規(guī)則的共同認(rèn)知，權(quán)力機構(gòu)很有可能會與下級機構(gòu)在利益交換的基礎(chǔ)上達(dá)成共識與默契，共同應(yīng)對上級，而下級機構(gòu)對此也會高度配合支持。這種利益交換包括財政或政策的支持，對下級考核時指標(biāo)的彈性、要求的降低等等。這樣，本來是在決策執(zhí)行方面存在矛盾與張力的上下級，在面對更高上級機構(gòu)的考核監(jiān)督時，卻成為了利益相關(guān)的命運共同體。這種上下級之間既“對立”又“統(tǒng)一”的關(guān)系實際上體現(xiàn)了治理體系內(nèi)部的復(fù)雜博弈，當(dāng)然是以潛規(guī)則形式存在的復(fù)雜博弈。

那么，在國家治理實踐中如何才能有效解決決策執(zhí)行中的形式主義，盡可能做到實事求是呢？正確政績觀的確立當(dāng)然是極為重要的，為民情懷與理想信念的教育也是我們國家治理中的鮮明特色。絕對不能低估這種內(nèi)心世界改造與思想政治教育的作用，但是僅僅靠這種靈魂深處鬧革命的解決方式又是不充分的，關(guān)鍵還需要解決問題的力量與機制。就力量而言，要通過各種渠道更為充分地發(fā)揮人民群眾在國家治理中的主體性作用。對于上級與中央政策，廣大民眾現(xiàn)在通過各種信息渠道可以迅速了解；對于自己所在地方或部門對于相關(guān)政策的執(zhí)行情況、對于自身利益是否得到有效保障與實現(xiàn)，民眾能夠掌握最及時、最真實的信息，感受最強烈，也最有發(fā)言權(quán)；對于治理難題如何破解，民眾也往往能夠進(jìn)行有益的實踐探索與思考，智慧不可小覷，需要認(rèn)真的汲取總結(jié)。就機制而言，必須要進(jìn)一步健全完善公開機制、參與機制、監(jiān)督機制、責(zé)任機制。公開機制是讓權(quán)力在陽光下運行，通過盡可能消除治理中的“潛規(guī)則”“暗箱操作”“信息黑箱”來解決執(zhí)行中的形式主義問題。參與機制是指通過公民、社會組織、相關(guān)利益群體等對治理實踐依法依規(guī)的有效參與，形成對設(shè)計落實與決策執(zhí)行的積極推動。監(jiān)督機制則是要努力發(fā)揮各種監(jiān)督的合力，拉起整個治理體系反對形式主義的“天羅地網(wǎng)”。黨的十九屆四中全會指出：“推進(jìn)紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視監(jiān)督統(tǒng)籌銜接，加強紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督檢查部門、派駐紀(jì)檢監(jiān)察組、巡視巡察機構(gòu)之間的信息互通、監(jiān)督互動，匯聚監(jiān)督合力?！盵注]《〈中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定〉輔導(dǎo)讀本》，北京：人民出版社，2019年版，第6頁?？傊?，要強化自上而下的組織監(jiān)督，改進(jìn)自下而上的民主監(jiān)督，發(fā)揮同級相互監(jiān)督作用，加強對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的日常管理監(jiān)督。責(zé)任機制強調(diào)的一方面是公共權(quán)力部門與領(lǐng)導(dǎo)干部強化執(zhí)行意識、落實執(zhí)行任務(wù)的責(zé)任；另一方面強調(diào)的則是對執(zhí)行效果的責(zé)任承擔(dān)，即如果執(zhí)行不利將要承擔(dān)何種責(zé)任。有權(quán)必有責(zé)，明確、規(guī)范、嚴(yán)格的責(zé)任規(guī)定有助于推動設(shè)計的落實與決策的執(zhí)行。當(dāng)然，我們必須看到，無論是更好發(fā)揮民眾在治理中的主體性作用也好，還是健全完善公開機制、參與機制、監(jiān)督機制和責(zé)任機制也好，都離不開中央高層的積極推動，這也典型地反映出中國治理現(xiàn)代化之政黨(作為最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量和唯一執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨)驅(qū)動的特征。

三、國家治理的權(quán)責(zé)配置維度

國家治理中的形式主義還有一個極為重要的原因，就是公共權(quán)力層級之間的權(quán)責(zé)配置問題。盡管形式上地方或基層的黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部是由地方的黨組織與人民代表大會選出，但在中國實際的政治運作中，他們的權(quán)力來源是上級機關(guān)。換言之，在治理實踐中，下級機關(guān)與領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力是由上級賦予的，受到上級的領(lǐng)導(dǎo)與委托來進(jìn)行地方與基層治理。上級機關(guān)是下級機關(guān)的委托方，下級機關(guān)則是上級機關(guān)的代理方，這種政治體制上的委托代理關(guān)系決定了上級在面對下級時所具有的更大主動性、下級面對上級時的相對被動性。在這種委托代理關(guān)系中，盡管下級在一定程度上可以同上級在某些問題上進(jìn)行博弈，甚至進(jìn)行策略性應(yīng)對，但根本而言，其權(quán)力范圍是由上級決定的，其治理任務(wù)是由上級部署的，其治理效果是由上級考核的，其獎懲提拔是由上級實施的，在這種情況下，其最為重要的是對上級負(fù)責(zé)，并由之逐級上升，最后是對作為權(quán)力最終來源的中央負(fù)責(zé)。這種層層對上負(fù)責(zé)的情況說明中國公共權(quán)力的集中程度是比較高的，作為中國政治運行最基本規(guī)則的民主集中制在實踐中集中的一面更為突出。這種權(quán)力層層集中與層層對上負(fù)責(zé)的架構(gòu)很容易導(dǎo)致唯上的問題發(fā)生，從而引發(fā)形式主義：為了部門利益、地方利益乃至個人私利，為了獲得上級認(rèn)可，唯上級命令是從，不敢提出與上級不同的意見主張，特別是對于顯示度高的硬性考核內(nèi)容的完成有可能不顧代價、不計成本，不考慮地方實際與民眾利益，乃至刻意追求表面效果與轟動效應(yīng)以引起上級關(guān)注，更有甚者揣摩上級意圖然后以形式主義討好之。

這種權(quán)力集中導(dǎo)致的形式主義問題在社會主義國家的歷史上有過非常明顯的表現(xiàn)。權(quán)力過分集中形成缺乏制約的絕對權(quán)力，自上而下層層任免干部又強化了已形成的絕對權(quán)力，領(lǐng)導(dǎo)干部以主要領(lǐng)導(dǎo)特別是一把手的喜怒為風(fēng)向、以一把手的好惡為準(zhǔn)繩，阿諛逢迎之風(fēng)難禁，套話、空話、廢話、假話流行，形式主義滋生蔓延。前蘇聯(lián)是如此，而我國改革開放之前的一段時間這一問題也較為嚴(yán)重。比如“大躍進(jìn)”與人民公社化運動中，在黨內(nèi)諍言者被打擊以后，領(lǐng)導(dǎo)干部中不敢如實向上級反映情況和提出不同意見的現(xiàn)象越來越普遍，迎合上級心理、投其所好、大搞形式主義則成為人們的心照不宣。正因如此，主要領(lǐng)導(dǎo)干部很難聽到不同聲音，主要是唱“獨角戲”，越來越脫離實際、脫離群眾。當(dāng)時，很多中央領(lǐng)導(dǎo)同志對此并非沒有感覺，劉少奇同志就指出：“看領(lǐng)導(dǎo)上的意圖講話，你要求什么，喜歡什么，他就把那方面的情況反映給你，這種情況恐怕相當(dāng)普遍。”[注]《劉少奇選集》(下卷)，北京：人民出版社，1985年版，第485頁。陳云同志也說得很尖銳：“這幾年我們黨內(nèi)生活不正常?！耆酥徽f三分話，未可全拋一片心’，這種現(xiàn)象是非常危險的。一個人說話有時免不了說錯，一點錯話不說那是不可能的。在黨內(nèi)不怕有人說錯話，就怕大家不說話?！盵注]《陳云文選》第3卷，北京：人民出版社，1986年版，第187頁。但是權(quán)力高度集中的體制不變，即使有這種反思意識，問題也不會得到實質(zhì)性的解決。經(jīng)驗教訓(xùn)也充分表明，僅僅在作風(fēng)層面來理解和解決問題并非治本之策。改革開放之后，在1980年所作的《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的講話中，鄧小平同志特別講到權(quán)力過分集中的問題：“權(quán)力過分集中于個人或少數(shù)人手里，多數(shù)辦事的人無權(quán)決定，少數(shù)有權(quán)的人負(fù)擔(dān)過重，必然造成官僚主義，必然要犯各種錯誤，必然要損害各級黨和政府的民主生活、集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中制、個人分工負(fù)責(zé)制等等?！覀儦v史上多次過分強調(diào)黨的集中統(tǒng)一，過分強調(diào)反對分散主義、鬧獨立性，很少強調(diào)必要的分權(quán)和自主權(quán)，很少反對個人過分集權(quán)。過去在中央和地方之間，分過幾次權(quán)，但每次都沒有涉及到黨同政府、經(jīng)濟組織、群眾團(tuán)體等等之間如何劃分職權(quán)范圍的問題?！盵注]《鄧小平文選》第2卷，北京：人民出版社，1994年版，第329、333頁?！拔覀冞^去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗！I(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。這種制度問題，關(guān)系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視。如果不堅決改革現(xiàn)行制度中的弊端，過去出現(xiàn)過的一些嚴(yán)重問題今后就有可能重新出現(xiàn)?！盵注]《鄧小平文選》第2卷，北京：人民出版社，1994年版，第329、333頁。鄧小平同志的這兩段話內(nèi)涵非常豐富，不僅談到了橫向上權(quán)力向少數(shù)人乃至向一個人集中的問題，還談到了縱向上中央和地方的分權(quán)問題；不僅談到了黨內(nèi)的分權(quán)和自主性問題，還談到了黨同政府、經(jīng)濟組織與群體團(tuán)體的職權(quán)劃分問題；不僅指明了形式主義等各種問題源于官僚主義與權(quán)力過分集中的總病根，而且從制度的高度來選擇解決之道。在改革之初就認(rèn)識到治理現(xiàn)代化的多重內(nèi)涵，說明鄧小平同志反思之深刻、思想之敏銳。

改革開放以來，我們黨和國家對于這種權(quán)力過分集中的體制進(jìn)行了力度頗大的改革，治理現(xiàn)代化不斷推進(jìn)。當(dāng)然也要看到，權(quán)力較高程度的選擇性集中長時期內(nèi)仍然是必要的，這是因為權(quán)力較高程度的集中是當(dāng)代中國推進(jìn)發(fā)展、成功實現(xiàn)現(xiàn)代化的必要條件，特別是黨的十八大以來，黨中央權(quán)威、統(tǒng)一、集中前提下頂層設(shè)計的高壓落實已然成為新時代改革的一個明顯特點。既然權(quán)力較高程度的選擇性集中會較長時期存在，自上而下的高壓落實也為當(dāng)前改革所需，由此改革決策落實中形式主義、機會主義的產(chǎn)生與存在恐怕也就在所難免?！蛾P(guān)于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會提供堅強作風(fēng)保證的通知》很大程度上也是針對于此而印發(fā)。在這種情況下，如何做到實事求是，在集中與民主、選擇性集權(quán)與選擇性分權(quán)之間努力實現(xiàn)有效平衡，就顯得極為重要，如果不能從實際出發(fā)，實現(xiàn)好這種平衡，由權(quán)力集中帶來的官僚主義與形式主義，勢必很難得到切實解決。

這種有效平衡要求在中央必要的選擇性集權(quán)基礎(chǔ)上給予地方與基層更多的自主權(quán)。沒有相應(yīng)的、足夠的自主權(quán)，地方與基層就不可能很好地依據(jù)自身實際去開展工作，而會把過多精力用在完成或應(yīng)對上級的指示任務(wù)要求上，進(jìn)而言之，在缺乏相應(yīng)權(quán)能的條件下，即使是完成上級任務(wù)在有些情況下也只能是搞形式。這種由于自主權(quán)力不夠而導(dǎo)致的形式主義在基層體現(xiàn)得尤其明顯。近些年來，縣鄉(xiāng)基層很多權(quán)力上收，收歸條條管理，但任務(wù)加重，并且很多任務(wù)考核都是一票否決，這種情況下，基層政權(quán)只能是使用包括形式主義等在內(nèi)的手段窮于應(yīng)付。對于這一點，宏觀決策與頂層設(shè)計者也不是沒有清醒的認(rèn)識。黨的十九屆四中全會提出，要賦予地方更多自主權(quán)，支持地方創(chuàng)造性地開展工作，特別是要優(yōu)化政府間事權(quán)和財權(quán)劃分，建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系，形成穩(wěn)定的各級政府事權(quán)、支出責(zé)任和財力相適應(yīng)的制度。《關(guān)于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會提供堅強作風(fēng)保證的通知》也提出，要總結(jié)一些地方的新鮮經(jīng)驗，進(jìn)一步向基層放權(quán)賦能，加快制定賦權(quán)清單，推動更多社會資源、管理權(quán)限和民生服務(wù)下放到基層，人力物力財力投放到基層。厘清不同層級、部門、崗位之間的職責(zé)邊界，按照權(quán)責(zé)一致要求，建立健全責(zé)任清單，科學(xué)規(guī)范“屬地管理”，防止層層向基層轉(zhuǎn)嫁責(zé)任。

這種有效平衡要求在對領(lǐng)導(dǎo)干部嚴(yán)格規(guī)范的基礎(chǔ)上建立健全激勵機制與容錯糾錯機制，形成寬嚴(yán)相濟、硬性管理與柔性管理相統(tǒng)一的干部管理模式。黨的十八大以來，在不斷強化的壓力型體制下，對各級領(lǐng)導(dǎo)干部的約束趨緊，壓力加大。由于外在的約束、限制越來越多，領(lǐng)導(dǎo)干部中多一事不如少一事的心態(tài)開始大量滋生，這就導(dǎo)致普遍的不作為與形式主義的應(yīng)付現(xiàn)象。針對于此，要充分調(diào)動領(lǐng)導(dǎo)干部的工作積極性，一方面要明確責(zé)任的范圍與邊界，避免責(zé)任規(guī)定的泛化與問責(zé)的濫用，另一方面要加大賦權(quán)，建立健全激勵機制和容錯糾錯機制。只有把領(lǐng)導(dǎo)干部的積極性、主動性調(diào)動起來，使他們想干事、能干事，他們才不會搞形式主義的被動應(yīng)付?！蛾P(guān)于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會提供堅強作風(fēng)保證的通知》也提出：“面對決戰(zhàn)決勝的艱巨任務(wù)，必須大力激發(fā)廣大干部銳意進(jìn)取、奮發(fā)有為的精氣神。既要把‘嚴(yán)’的主基調(diào)長期堅持下去，又要善于做到‘三個區(qū)分開來’，加大正向激勵力度，持續(xù)抓好激勵干部擔(dān)當(dāng)作為有關(guān)具體措施落實。精準(zhǔn)審慎實施談話函詢和問責(zé)，規(guī)范實施問責(zé)的工作程序，及時糾正濫用問責(zé)、不當(dāng)問責(zé)及以問責(zé)代替整改等問題。研究制定為受到誣告錯告干部澄清正名的意見。對近年來被問責(zé)和受處分干部情況進(jìn)行全面了解梳理，積極穩(wěn)妥使用影響期滿、表現(xiàn)突出的干部。進(jìn)一步完善干部考核評價機制，以正確的用人導(dǎo)向引領(lǐng)干事創(chuàng)業(yè)導(dǎo)向，真正把政治上過得硬、善于貫徹新發(fā)展理念、制度執(zhí)行力和治理能力強、‘愿作為、能作為、善作為’的干部選拔出來?！盵注]《關(guān)于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會提供堅強作風(fēng)保證的通知》，北京：人民出版社，2020年版，第8頁。

此外，這種有效平衡要求在實踐中進(jìn)一步厘清黨委、政府、市場、社會相互之間的關(guān)系，特別是市場力量與社會力量的成長對于抑制治理實踐中的形式主義具有積極作用。在一個市場力量充分發(fā)揮、社會力量日益強大的共同體中，官僚主義與形式主義可以得到較為有效的外部監(jiān)督制約。這種有效平衡還要求加大民眾在地方和基層治理實踐中的民主參與，包括對官員選任、監(jiān)督、考核的參與，這樣有利于發(fā)揮人民主體對領(lǐng)導(dǎo)干部的切實規(guī)范作用，使得領(lǐng)導(dǎo)干部直面群眾的訴求、壓力與監(jiān)督，切實消解形式主義現(xiàn)象的發(fā)生。