全球疫情蔓延下的糧食安全及應(yīng)對策略

鐘 鈺，陳萌山

(中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所，北京 100081；中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院，北京 100081)

進(jìn)入21世紀(jì)以來，全球經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程加快，農(nóng)業(yè)合作程度日益加深。同歷史相比，最近10年是國際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易增長最快的時期之一，2002—2018年世界農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易額增長了3.14倍，年均增速7.4%[注]根據(jù)WTO報告《World Trade Statistical Review 2019》計算。，農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易已經(jīng)成為各國資源互補(bǔ)、調(diào)劑余缺、彌補(bǔ)豐歉的重要途徑。從我國2019年農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口情況看，農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口額比10年前增長近3倍，進(jìn)口了1.45億噸農(nóng)產(chǎn)品(不含水產(chǎn)品)，如果按大豆的畝產(chǎn)150公斤折算，相當(dāng)于10億畝耕地?？梢?，我國農(nóng)業(yè)已經(jīng)深度融入全球價值鏈體系當(dāng)中，國際經(jīng)濟(jì)變化通過貿(mào)易介質(zhì)迅即向國內(nèi)傳導(dǎo)延伸。2020年，新冠疫情突然爆發(fā)，引發(fā)了國際社會的普遍擔(dān)憂甚至恐慌，出于對疫情發(fā)展前景預(yù)期不明的考慮，一些國家立即出臺了控制糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品貨源的求安求穩(wěn)國家策略。從今年3月以來，先后有越南、俄羅斯、柬埔寨等多個國家緊急宣布實(shí)施農(nóng)產(chǎn)品出口限制措施。當(dāng)然，在出口限制的農(nóng)產(chǎn)品中，糧食產(chǎn)品占據(jù)主要地位。綜合判斷分析，這些國家實(shí)施糧食出口限制，當(dāng)下不會危及我國糧食安全，但對我國糧食品種結(jié)構(gòu)調(diào)劑，尤其是國際糧食貿(mào)易鏈運(yùn)行受阻可能帶來的影響值得高度關(guān)注。糧食和農(nóng)業(yè)連續(xù)16年豐收，是我們有效應(yīng)對疫情的壓艙石，為保障社會穩(wěn)定、人心穩(wěn)定和贏得抗疫全勝發(fā)揮了定海神針的作用。因此，我們要進(jìn)一步加大政策支持力度，千方百計實(shí)現(xiàn)今年中央提出的糧食產(chǎn)量穩(wěn)定在1.3萬億斤以上的目標(biāo)。同時，密切監(jiān)測國際糧食市場變化、有效調(diào)度穩(wěn)定國內(nèi)糧食市場，著眼重大疫情過后國際關(guān)系深度調(diào)整的挑戰(zhàn)，透視糧食貿(mào)易主要限制政策的本質(zhì)，立足國家戰(zhàn)略發(fā)展需要，認(rèn)清當(dāng)前我國糧食生產(chǎn)面臨的主要隱患與問題，研究完善根本性措施，堅決打牢國家糧食安全的基礎(chǔ)，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展長治久安提供堅強(qiáng)保障。

一、疫情對全球糧食市場的影響不斷加大

在20世紀(jì)，出于政治形態(tài)或貿(mào)易爭端，西方國家常以制裁禁運(yùn)為手段，約束或震懾他國，這也成為影響國際糧食市場異動的主要方式。進(jìn)入21世紀(jì)，經(jīng)濟(jì)危機(jī)及公共事件多發(fā)頻發(fā)，自愿出口限制在世界糧食市場異動中顯現(xiàn)出強(qiáng)大的推手作用：一國實(shí)施后很容易引起示范，進(jìn)而產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，其影響更大更深。目前疫情在全球愈演愈烈，截至4月下旬，全球已有200多個國家和地區(qū)存在新冠肺炎疫情確診病例。多國采取糧食出口限制的方式以求自保，正如我們所預(yù)判的，此次疫情的負(fù)面影響如多米諾骨牌般迅速波及到農(nóng)業(yè)貿(mào)易領(lǐng)域。僅3月24日至31日，俄羅斯、越南、印度、哈薩克斯坦、烏克蘭等國相繼宣布或啟動了糧食出口限制禁令，國際糧食市場價格應(yīng)聲上漲，國際組織和許多國家迅速作出反應(yīng)，充分顯現(xiàn)了糧食出口限制的高度敏感性以及帶來嚴(yán)重后果的不可控性，對全球糧食安全影響深遠(yuǎn)，需要我們深刻分析、準(zhǔn)確把握疫情突發(fā)事件引發(fā)糧食市場異動的特點(diǎn)。

(一)糧食出口限制政策的實(shí)施具有不可控性

由于WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》對糧食出口限制內(nèi)容欠缺詳細(xì)措施，只是要求“設(shè)立出口禁止或限制的成員應(yīng)適當(dāng)考慮此類出口禁止或限制對進(jìn)口成員糧食安全的影響”，許多關(guān)鍵條款是含糊性、原則性要求，甚至是道義性規(guī)勸。《農(nóng)業(yè)協(xié)定》操作性弱的缺陷導(dǎo)致不能有效規(guī)范和約束糧食主產(chǎn)國的政策與行為，WTO爭端解決機(jī)制也不能提供好的法律救濟(jì)方式。正是由于WTO沒有形成一套嚴(yán)格管制和約束成員國出口限制的規(guī)則、機(jī)制，成員國實(shí)施出口限制的成本幾乎為零，所以不少國家可以隨意、隨時采取糧食出口限制措施，這種限制甚至“順理成章”地成為一個國家的主權(quán)行動。多哈回合中達(dá)成廣泛共識的《農(nóng)業(yè)模式草案》(2008年12月6日第4版)對出口限制措施的實(shí)施規(guī)定依然語焉不詳[注]WTO，Revised draft modalities for agriculture(TN/AG/W/4/Rev.4)，6 December 2008.，只是要求“生效后90天內(nèi)通知農(nóng)業(yè)委員會”、“實(shí)施時限一般不超過12個月”的內(nèi)容比較具體和可操作，其他如“應(yīng)與進(jìn)口者就有關(guān)措施進(jìn)行磋商”、“向有實(shí)質(zhì)利益的成員提供必要的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)”、“報告政策實(shí)施進(jìn)展”、“不適用于最不發(fā)達(dá)國家和糧食凈進(jìn)口發(fā)展中國家”等要求同《農(nóng)業(yè)協(xié)定》類似，沒有實(shí)質(zhì)性改進(jìn)，對約束糧食主產(chǎn)國實(shí)施出口限制政策的效果仍然不具備可操作性。根據(jù)Ramesh Sharma(2011)的統(tǒng)計顯示，從2007年到2011年3月，在其統(tǒng)計的105個非洲、亞洲和拉丁美洲國家中，有33個國家采取了出口限制政策[注]Ramesh Sharma，Grain Export Restrictions：Review of the 2007-2010 Experience and Considerations for Disciplining Restrictive Measures，F(xiàn)AO Commodity and Trade Research Working Paper，2011.。目前的貿(mào)易協(xié)定對實(shí)施糧食出口禁止和限制的國家難以有效約束，此次疫情爆發(fā)后，小麥和稻谷主產(chǎn)國就實(shí)施了出口限制政策。

(二)糧食出口限制政策的實(shí)施具有突發(fā)性

不同于傳統(tǒng)的自然、軍事、政治威脅，金融危機(jī)、公共事件誘發(fā)的全球糧食危機(jī)問題令人猝不及防。在各類事件引發(fā)經(jīng)濟(jì)社會不穩(wěn)時，通常從控制糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品貨源開始，疫情爆發(fā)不太嚴(yán)重的越南最早實(shí)施糧食出口限制，該國總理阮春福3月18日在《至2020年國家糧食安全》提案的有關(guān)會議上，突然釋放出糧食出口限制的信號，不啻平地一聲驚雷，迅速大面積占領(lǐng)國際媒體頭條[注]考慮到國際大米價格上漲，此時出口更有利于國內(nèi)經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，越南工貿(mào)部3月31日提議恢復(fù)出口，并將4—5月的月度配額定為40萬噸；4月10日宣布取消大米出口禁令，恢復(fù)大米儲備，4月出口40萬噸大米。。之后，柬埔寨于3月30日下令，暫時禁止出口大米和稻谷。俄羅斯在3月31日宣布對商品采取干預(yù)性措施，4月1日開始對小麥和混合麥、黑麥、大麥、玉米(不含種子)實(shí)行出口配額管理。WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》第12條第1款規(guī)定，糧食出口國在實(shí)施糧食出口禁止和限制措施前，應(yīng)盡可能提前書面通知農(nóng)業(yè)委員會，并應(yīng)與進(jìn)口者或具有實(shí)質(zhì)利益的任何其他成員進(jìn)行磋商[注]唐鋒、孫林：《WTO關(guān)于糧食出口限制措施的約束機(jī)制：局限和發(fā)展》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2013年第7期。。盡管這些對于糧食出口國來說很容易做到并符合這些要求，但這次許多國家實(shí)施糧食出口禁止措施可以說基本沒有給貿(mào)易關(guān)系密切伙伴國任何通知。柬埔寨從3月30日下令，到4月5日暫停大米和稻谷出口，緩沖期僅有6天時間；而俄羅斯在3月31日宣布采取干預(yù)性措施，第二天即4月1日就對糧食實(shí)行出口限制措施；印度、烏克蘭、埃及等國家都是宣布立即實(shí)施。

(三)糧食出口限制政策實(shí)施的頻率頻次加快

“二戰(zhàn)”后首次全球糧食危機(jī)發(fā)生在1973—1974年的世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)期間。進(jìn)入21世紀(jì)以來，第一次大規(guī)模的全球糧食出口限制行動發(fā)生在2008年金融危機(jī)期間，導(dǎo)致國際糧價上漲幅度超過400%[注]Carmen Estrades, Manuel Flores y Guillermo Lezama Documento，The Role of Export Restrictions in Agricultural Trade, IATRC Commissioned Paper, prepared for 2016 GTAP Conference.，成為中東、北非很多國家“顏色革命”的導(dǎo)火索。2008年的糧食危機(jī)與上一次的時間間隔長達(dá)34年，但僅僅3年后，2011年全球自然災(zāi)害和投機(jī)的負(fù)面影響再次引發(fā)了新一輪糧食危機(jī)，造成全球有8.7億人處于饑餓或營養(yǎng)不良狀態(tài)。2020年，疫情影響下的全球糧食危機(jī)已初見端倪，雖然聯(lián)合國糧食與農(nóng)業(yè)組織(FAO)堅持認(rèn)為當(dāng)前的糧食儲備不足以構(gòu)成全球糧食危機(jī)，但根據(jù)對全球和各個國家國內(nèi)生產(chǎn)總值下降的預(yù)測，糧食凈進(jìn)口國中的營養(yǎng)不良現(xiàn)象可能增加8%至10%，而目前已有1.21億人被認(rèn)為屬于營養(yǎng)不良，糧食出口限制政策的實(shí)施已經(jīng)成為一些國家應(yīng)對突發(fā)事件的慣用手段。

古往今來，糧安天下，各國如此。國際糧食市場波動除了自然災(zāi)害等傳統(tǒng)因素影響之外，突發(fā)公共事件帶來的異動，使得糧食作為特殊商品的戰(zhàn)略屬性越來越強(qiáng)化。在全球疫情充滿不確定性的情況下，一些國家甚至不乏有影響力的大國往往以鄰為壑、轉(zhuǎn)嫁危機(jī)。各國政府不可控的主觀行動，為通過國際貿(mào)易確保糧食安全帶來了新的挑戰(zhàn)。

二、疫情當(dāng)下審視我國糧食安全

疫情防控是面鏡子，折射出一個國家的治理體系和治理能力。新冠疫情是新中國成立以來傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件。習(xí)近平總書記親自部署、親自指揮、親自領(lǐng)導(dǎo)這場斗爭，目前國內(nèi)疫情得到有效遏制，彰顯了中國特色社會主義的制度優(yōu)勢，映射出我國強(qiáng)大的治理體系和治理能力。疫情發(fā)生后，為阻斷病毒傳播，各地雖然封城封村，但我們充足的糧食供應(yīng)確保了百姓有飯吃，穩(wěn)住了民心，沒有出現(xiàn)搶購糧食和哄抬糧價的現(xiàn)象，這是極其了不起的壯舉和成就，糧食安全壓艙石沉穩(wěn)有力。當(dāng)前，疫情仍在全球擴(kuò)散蔓延，針對許多國家緊急自保宣布糧食出口禁令，F(xiàn)AO警告全球?qū)⒃庥鲂乱惠喖Z食危機(jī)。不少專家研究指出，隨著疫情的發(fā)展，還可能有國家加入禁止糧食出口國的行列，國際糧食貿(mào)易供應(yīng)鏈面臨斷裂，年底前難以全面恢復(fù)。面對目前嚴(yán)峻的形勢，我們認(rèn)為，中國農(nóng)業(yè)堅實(shí)的基礎(chǔ)、糧食充足的儲備和穩(wěn)定的產(chǎn)能，完全可以保障國內(nèi)基本需求，確保14億人有飯吃。疫情下，我們要進(jìn)一步增強(qiáng)憂患意識，充分看到我們是人口大國，土地水資源嚴(yán)重緊缺，保障14億人吃飯的壓力始終存在，就糧食生產(chǎn)而言，實(shí)現(xiàn)今年糧食豐收面臨著種植面積下降、氣象年景差、病蟲害多發(fā)的威脅，因而對目前存在的問題需要高度重視。奪取今年糧食豐收，既要重視疫情給春耕備耕帶來的不利影響，還要重視糧食生產(chǎn)本身面臨的不利因素，特別是糧食已經(jīng)連續(xù)16年豐收，不少地方領(lǐng)導(dǎo)松懈麻痹的意識在抬頭，對“抓糧”的重要性和艱巨性認(rèn)識不足，我們要堅決防范多重不利因素碰頭，警惕糧食生產(chǎn)陷入被動局面。

(一)全國糧食面積“三連降”

自2014年以來，我國糧食生產(chǎn)連續(xù)16年豐收，尤其是近5年都超過了1.3萬億斤，小麥稻谷等口糧品種庫存處于歷史最高水平，儲備充足，充分實(shí)現(xiàn)了口糧絕對安全、谷物基本自給的戰(zhàn)略目標(biāo)。2019年全國糧食產(chǎn)量1.33萬億斤，其中稻谷4192億斤、小麥2672億斤，人均占有量490斤，完全實(shí)現(xiàn)了口糧自給。2019年我國人均占有糧食470公斤，超過了聯(lián)合國糧食與農(nóng)業(yè)組織規(guī)定的400公斤安全線。進(jìn)口方面，2019年大米、小麥進(jìn)口量分別是250萬噸、350萬噸，不足消費(fèi)總量的2%。從庫存看，去年以來我們在基層調(diào)查了解，地方糧食儲備規(guī)模完全達(dá)到國家要求，即產(chǎn)區(qū)儲備水平滿足3個月消費(fèi)，銷區(qū)6個月，產(chǎn)銷平衡區(qū)4個半月。從全國看，稻谷小麥庫存2.5億噸，可滿足全國14億人口12個月以上的口糧消費(fèi)。但2017—2019年糧食面積連續(xù)3年下降，累計減少4750萬畝?？v觀7個糧食主銷區(qū)，其糧食自給水平均不同程度下滑。本世紀(jì)初7個主銷區(qū)的平均自給率為51.2%，到2018年僅有17.8%，其中，下降幅度最大的為浙江省，從2000年的71.4%下降到2018年的18.9%，福建從68.8%下降到22.9%，廣東從55.9%下降到19.1%。相比之下，稻谷自給率下降略緩，廣東從102.8%下降到63.6%，福建從115.9%下降到70.7%。11個產(chǎn)銷平衡省份平均自給率2003年為90.4%，到2018年，除新疆和寧夏繼續(xù)保持高水平自給外，剩下的9個省份平均已下降到57.7%，下降32.7個百分點(diǎn)，其中，青海糧食自給程度(30.2%)已經(jīng)接近主銷區(qū)的海南(26.3%)和天津(24%)，重慶糧食自給率下降幅度非常大，由106.6%下降到61.8%，下降44.8個百分點(diǎn)。13個糧食主產(chǎn)省，種糧面積也有不同程度減少，能夠凈調(diào)出糧食的省份只有5個，需引起警惕。

圖1 2000—2018年三區(qū)域糧食自給率變化趨勢

數(shù)據(jù)來源：作者根據(jù)消費(fèi)量與產(chǎn)量數(shù)據(jù)測算

(二)農(nóng)民種糧收益持續(xù)下降

近年來，糧食生產(chǎn)成本持續(xù)上升而比較效益不斷下降。據(jù)《全國農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編2019》數(shù)據(jù)顯示，2013年我國三種主糧(稻谷、玉米和小麥)凈利潤為72.94元/畝，到2018年下降為-85.59元/畝，減幅為158.53元/畝。種糧凈利潤已經(jīng)連續(xù)3年為負(fù)，收益持續(xù)走低，嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民種糧積極性。導(dǎo)致種糧利潤下降的原因主要有兩個：一是糧食生產(chǎn)的總成本增加，擠壓糧食種植效益。三種主糧總成本從2013年的1026.19元/畝增加到2018年的1093.77元/畝，可解釋凈利潤減幅的42.63%。2019年4月，我們在河南永城市劉新全農(nóng)機(jī)專業(yè)合作社調(diào)研，其負(fù)責(zé)人向我們介紹，2018年旋耕、播種、農(nóng)藥、化肥、人工和種子購買成本比2014年分別上漲了50%、12.5%、25%、20%、50%以及30%。二是糧食價格逐年下降，導(dǎo)致糧食生產(chǎn)出現(xiàn)增產(chǎn)不增收的現(xiàn)象，降低了糧食種植效益。三種主糧主產(chǎn)品產(chǎn)量從2013年的444.67公斤/畝增加到2018年的449.30公斤/畝，但產(chǎn)值卻從1099.13元/畝下降到1008.18元/畝，2018年永城普通小麥價格為1.1元/斤，較上年下降0.1元。這意味著價格在下降，引起的產(chǎn)值減少可解釋凈利潤減幅的57.37%。從年初我們團(tuán)隊線上調(diào)查的1501個全國農(nóng)戶樣本數(shù)據(jù)看，17.5%的農(nóng)戶表示因收益太低，將減少種糧面積，只有不足7%的農(nóng)戶表示會增加種植面積?？梢姡€(wěn)定今年糧食面積和產(chǎn)量仍有很大壓力。

表1 2013—2018年我國糧食成本收益情況

數(shù)據(jù)來源：2013—2019年期間的全國農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編

(三)氣象年景差、病蟲害多發(fā)威脅增大

據(jù)中國氣象局預(yù)測，2020年我國氣象水文年景總體偏差，極端事件偏多，區(qū)域性階段性旱澇災(zāi)害并存，以及高溫?zé)崂说葘Z食生產(chǎn)帶來不利影響。赤霉病是小麥生產(chǎn)面臨的最嚴(yán)重病害之一，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，近年來小麥赤霉病出現(xiàn)明顯的北移趨勢，已從長江流域擴(kuò)展到黃河流域，華北平原正面臨著全面發(fā)生的威脅，成為我國小麥主產(chǎn)區(qū)小麥種植和食品安全的最大問題。今年，病蟲害風(fēng)險進(jìn)一步加大，給穩(wěn)定糧食產(chǎn)量帶來諸多不確定因素。外來生物入侵，瞬息萬變難以預(yù)料，非洲沙漠蝗蟲已從東非蔓延至印度和巴基斯坦等國，聯(lián)合國糧食與農(nóng)業(yè)組織就蝗災(zāi)向全球發(fā)出預(yù)警。沙漠蝗蟲有可能從西藏、云南、新疆三條路線入侵我國，尤其是巴基斯坦和印度等國的沙漠蝗蟲得不到有效控制，入侵我國云南和西藏風(fēng)險增大。去年入侵的草地貪夜蛾已在我國定殖，蟲口密度明顯增加，預(yù)計今年爆發(fā)災(zāi)害的幾率較大。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部預(yù)計，今年病蟲害呈現(xiàn)多發(fā)重發(fā)，草地貪夜蛾將呈重發(fā)態(tài)勢，預(yù)計全年發(fā)生1億畝。氣候、病蟲害等因素對糧食生產(chǎn)的危害需進(jìn)一步防范。

(四)確保糧食安全的長效機(jī)制不健全

糧食主產(chǎn)區(qū)財政普遍緊張，由于糧食生產(chǎn)專項補(bǔ)償不足，“糧食大縣、經(jīng)濟(jì)小縣、財政窮縣”的窘境還沒有緩解，嚴(yán)重影響了主產(chǎn)區(qū)地方政府抓糧積極性。各級政府一直試圖通過多樣化惠農(nóng)金融服務(wù)糧食產(chǎn)業(yè)主體，但金融“脫農(nóng)”現(xiàn)象依然存在，合作社缺乏銀行認(rèn)可的抵押物，面臨貸款難度大、還貸緊等問題?，F(xiàn)行農(nóng)業(yè)保險主要保障物化成本，完全成本保險和收入保險正在試點(diǎn)，保險減震兜底作用還沒有很好地發(fā)揮出來。調(diào)動地方政府抓糧、農(nóng)民種糧積極性的財政、金融、保險配套體系還需進(jìn)一步完善。在推動構(gòu)建人類命運(yùn)共同體進(jìn)程中，農(nóng)業(yè)主動融入全球價值鏈分工體系，積極推動優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品出口，主動擴(kuò)大緊缺農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口，但前提是不能危及我們糧食安全這個底線，做到“手中有糧，心中不慌”。十八大以來，習(xí)近平總書記高度重視糧食問題，高屋建瓴地指出：“中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上，我們的飯碗應(yīng)該主要裝中國糧?！泵鎸σ咔榇罂?，彰顯了“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”糧食安全戰(zhàn)略觀的遠(yuǎn)見，驗(yàn)證了堅持“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”戰(zhàn)略方針的正確性。

(五)國內(nèi)外物流供應(yīng)鏈尚待鞏固

我們通過國際市場進(jìn)口的主要是大豆。2019年國內(nèi)大豆產(chǎn)量1810萬噸，進(jìn)口8851萬噸，對外依存度高達(dá)83%，是全球最大的大豆進(jìn)口國。如果大豆被主產(chǎn)國納入出口禁令，或疫情影響大豆供應(yīng)鏈，將造成國內(nèi)大豆、豆粕等供給不足，順勢波及下游的畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)及畜產(chǎn)品供應(yīng)。3—9月是南美大豆集中出口時間，2020年3月份巴西大豆出口1332萬噸，同比增長1/3，其中向中國出口990萬噸，同比增長近一半，尚未對大豆收獲、裝運(yùn)帶來實(shí)質(zhì)性影響。不過巴西確診病例還在上升，仍需密切關(guān)注疫情對運(yùn)輸、港口物流的潛在威脅。據(jù)國際港口協(xié)會(IAPH)的一份報告顯示，2020年4月已有30%的集裝箱貨船受到輕度延誤[注]Theo Notteboom，Thanos Pallis，IAPH-WPSP Port Economic Impact Barometer，International Association of Ports and Harbors Report，24 April 2020.。建議有關(guān)部門要專門研究、提早謀劃，防范大豆進(jìn)口中斷或遲滯帶來的沖擊。在充分利用“兩個資源、兩種市場”的同時，亟待加強(qiáng)物流倉儲供應(yīng)鏈建設(shè)。

三、保障我國糧食安全的主要建議

從歷史經(jīng)驗(yàn)看，疫情過后饑荒或糧食短缺往往如影隨形，隨之會有越來越多的國家對糧食等農(nóng)產(chǎn)品出口實(shí)行限制或管制，甚至一些有影響力的大國也以鄰為壑、轉(zhuǎn)嫁危機(jī)。聯(lián)合國糧食與農(nóng)業(yè)組織多次警告，如果不盡快采取措施，全球糧食供應(yīng)鏈可能中斷，發(fā)展中國家尤其是撒哈拉以南的非洲國家面臨的風(fēng)險最甚。若國際糧食一旦斷供，靠誰都是靠不住的，唯獨(dú)依靠我們國內(nèi)生產(chǎn)，糧食安全問題仍然是戰(zhàn)略問題。習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)，“保障糧食安全是永恒課題”。農(nóng)業(yè)是壓艙石，“三農(nóng)”是戰(zhàn)略后院。國內(nèi)外曾發(fā)生的多次事件警示我們，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、糧食生產(chǎn)一旦出現(xiàn)滑坡，短時期內(nèi)很難恢復(fù)，我們將不得不付出成倍的代價才能回歸到正常水平，甚至影響到國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展進(jìn)程。充足的糧食產(chǎn)量與儲備為應(yīng)對今年的新冠疫情、保障我國社會穩(wěn)定再次發(fā)揮了定海神針的作用。因此，只有堅決穩(wěn)住農(nóng)業(yè)這個基本盤，才能有更大的底氣應(yīng)對各種風(fēng)險挑戰(zhàn)。我們要堅決貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記對2020年全國春季農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所作的重要指示精神，主產(chǎn)區(qū)務(wù)必要努力發(fā)揮優(yōu)勢，產(chǎn)銷平衡區(qū)和主銷區(qū)也要保持應(yīng)有的自給率，共同承擔(dān)起維護(hù)國家糧食安全的責(zé)任。平衡區(qū)、主銷區(qū)保持應(yīng)有自給水平是順應(yīng)三個“需要”的必然要求。

保持應(yīng)有自給水平是降低自身購銷風(fēng)險的需要。面對非洲蝗蟲、草地貪夜蛾等病蟲害侵襲，以及社會公共衛(wèi)生等不確定事件，我們必須穩(wěn)定糧食面積與產(chǎn)量，贏得糧食豐收主動權(quán)。平衡區(qū)、主銷區(qū)的有關(guān)部門和相關(guān)企業(yè)都表示，不把自己的地種好，到關(guān)鍵時候有錢也買不到糧。1996年臺海危機(jī)、1998年特大洪水、2008年冰凍災(zāi)害等事件都表明，社會穩(wěn)定和產(chǎn)業(yè)發(fā)展離不開糧食。所以任何時候，尤其是在當(dāng)前國內(nèi)外復(fù)雜多變的新形勢下，平衡區(qū)、主銷區(qū)都要提高保障區(qū)域糧食安全的警覺性。

保持應(yīng)有自給水平是分擔(dān)主產(chǎn)區(qū)壓力的需要。主產(chǎn)區(qū)扛穩(wěn)糧食安全重任已經(jīng)付出很大的財政代價、生態(tài)代價和資源代價，如果平衡區(qū)、主銷區(qū)輕視糧食自給，就是把更多的發(fā)展機(jī)會留給自己，將發(fā)展成本轉(zhuǎn)嫁給主產(chǎn)區(qū)，對主產(chǎn)區(qū)欠失公平。確保應(yīng)有自給水平是全國糧食一盤棋戰(zhàn)略布局的必然要求，是夯實(shí)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)在基礎(chǔ)，也是實(shí)現(xiàn)主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)長久可持續(xù)發(fā)展的外在條件。

保持應(yīng)有自給水平是緩解生態(tài)環(huán)境壓力的需要。糧食種植具有很強(qiáng)的生態(tài)外溢價值，稻田有調(diào)節(jié)洪峰、保持水土、涵養(yǎng)水源、消納廢物的功能。一畝稻田的降溫效果相當(dāng)于100臺5匹的空調(diào)，有助于改善區(qū)域小氣候，還能減緩因地下水開采引發(fā)的地面沉降問題。

(一)“六穩(wěn)”之前先“穩(wěn)農(nóng)業(yè)”

在挑戰(zhàn)日益加大的國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢下，今年中央進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要做到“六穩(wěn)”，這就是要穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)金融、穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)外資、穩(wěn)投資、穩(wěn)預(yù)期。面對突發(fā)嚴(yán)峻疫情的考驗(yàn)，我們要進(jìn)一步推動經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展，在貫徹繼續(xù)“六穩(wěn)”之前，還應(yīng)該強(qiáng)調(diào)“穩(wěn)農(nóng)業(yè)”。疫情沖擊對農(nóng)業(yè)帶來嚴(yán)重的負(fù)面影響，農(nóng)業(yè)在抗擊疫情中發(fā)揮了基礎(chǔ)性、壓艙石的作用，疫后又迅速實(shí)現(xiàn)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，需要更大的舉措、更堅定的決心。各部門、地方政府要從全局和戰(zhàn)略高度把重視農(nóng)業(yè)落地落細(xì)。在落實(shí)好黨中央國務(wù)院各項強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策措施的基礎(chǔ)上，按照遠(yuǎn)近結(jié)合、內(nèi)外統(tǒng)籌的原則，采取更加有針對性、更有系統(tǒng)性的支持舉措，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)優(yōu)結(jié)構(gòu)、上臺階、增后勁，調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性。要全面實(shí)施糧食省長負(fù)責(zé)制，強(qiáng)化各級政府抓糧的主動性，堅決防止對糧食生產(chǎn)輕視松懈的情緒。要使各級政府和全社會充分認(rèn)識到，我國糧食連年豐收，儲存有壓力，這是一個具體的技術(shù)性問題，是一種“甜蜜的煩惱”，而有效保障我國糧食安全，則是一個戰(zhàn)略性全局問題。當(dāng)前還要充分利用主流媒體，通過各種有效形式，宣傳我國糧食發(fā)展取得的巨大成就，宣講市場供給充足有保障，完全可以滿足老百姓吃飯所需，避免居民囤積糧食造成局部地區(qū)市場波動，更好地穩(wěn)定人心、穩(wěn)定社會。還要大力宣傳中央重視農(nóng)業(yè)、重視糧食的各項方針政策，調(diào)動各個方面支農(nóng)支糧的積極性，進(jìn)一步為糧食生產(chǎn)營造有利的氛圍。

(二)把糧食區(qū)域保障上升為國家糧食安全戰(zhàn)略

糧食消費(fèi)具有廣域性、公共性和不可間斷性，保障糧食安全不僅是中央的責(zé)任，也是地方的責(zé)任。扛穩(wěn)糧食安全重任，就要強(qiáng)化糧食安全省長責(zé)任制考核，以省級行政區(qū)域?yàn)榛締卧?，提升區(qū)域的糧食自我發(fā)展保障能力。2020年政府工作報告中提到的一個重要內(nèi)容就是“米袋子”，即“壓實(shí)‘米袋子’省長負(fù)責(zé)制”，也是糧食安全的內(nèi)容?！皟蓵逼陂g，習(xí)近平總書記看望政協(xié)經(jīng)濟(jì)界委員時指出，要強(qiáng)化“米袋子”省長負(fù)責(zé)制考核?？梢?，中央對糧食區(qū)域自給的高度重視，對于強(qiáng)化“米袋子”省長負(fù)責(zé)制考核，非常及時、非常必要。當(dāng)前一些產(chǎn)銷平衡區(qū)糧食自給程度大幅下降，不可逆轉(zhuǎn)地從產(chǎn)銷平衡區(qū)滑向銷區(qū)，糧食保障機(jī)制亟待強(qiáng)化。近幾年來，中央對糧食區(qū)域的要求和政策沒有得到很好的落實(shí)，對各地糧食保障水平的變化沒有嚴(yán)格考核，一些不利于糧食區(qū)域平衡的苗頭和問題也沒有及時消除，為此，建議把糧食區(qū)域保障要求上升到國家戰(zhàn)略上來，分區(qū)研究加強(qiáng)糧食生產(chǎn)能力建設(shè)，明確各自在糧食安全保障方面的責(zé)權(quán)利。具體說來，主產(chǎn)區(qū)要多產(chǎn)糧、多貢獻(xiàn)商品糧，為國家糧食安全挑重?fù)?dān)；銷區(qū)要確保一定的糧食自給水平，通過糧食安全省長責(zé)任制予以考核落實(shí)；對于主銷區(qū)，以2006—2008年自給率為基數(shù)，實(shí)現(xiàn)一個“全部自給”，即常住人口的一日三餐最直接消費(fèi)糧食自給；對于平衡區(qū)，實(shí)現(xiàn)兩個“基本自給”，即全口徑稻麥消費(fèi)基本自給、飼料用糧基本自給，這樣才能確保多產(chǎn)量，保障未來糧食剛性增長需求。只有堅決貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記的重要指示精神，各區(qū)域保持應(yīng)有的自給率，才能在高水平上維護(hù)國家糧食安全。

(三)千方百計實(shí)現(xiàn)糧食1.3萬億斤以上戰(zhàn)略目標(biāo)

堅決穩(wěn)住今年糧食種植面積，遏止連續(xù)三年下滑的勢頭，堅持全國一盤棋的戰(zhàn)略全局觀，落實(shí)好各省糧食種植面積指標(biāo)任務(wù)。要進(jìn)一步完善糧食生產(chǎn)支持政策，加大種糧補(bǔ)貼力度，與種糧面積緊密掛鉤。盡早發(fā)布補(bǔ)貼內(nèi)容，釋放強(qiáng)烈的重糧惠糧政策信號。提高“一噴三防”補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，對當(dāng)前糧食生產(chǎn)中面臨的關(guān)鍵重大科學(xué)難題，實(shí)施技術(shù)攻關(guān)、技術(shù)集成、轉(zhuǎn)化推廣等“綠色化”專項補(bǔ)貼。加大對主產(chǎn)區(qū)支持力度，大力推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、全程托管、環(huán)節(jié)托管等適度規(guī)模經(jīng)營模式，加快提升糧食生產(chǎn)機(jī)械化、規(guī)?；?。對平衡區(qū)、主銷區(qū)的產(chǎn)糧大縣也要給予同等支持。主銷區(qū)和平衡區(qū)中低產(chǎn)田比例高、單產(chǎn)水平低，糧食增產(chǎn)潛力大，在強(qiáng)化兩區(qū)自身生產(chǎn)責(zé)任的同時，要調(diào)動兩區(qū)糧食生產(chǎn)積極性。主銷區(qū)和平衡區(qū)產(chǎn)糧大縣的認(rèn)定和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)要充分考慮當(dāng)?shù)赝恋丶?xì)碎化程度高、規(guī)模化程度低的特殊性，因地制宜，適當(dāng)放寬兩區(qū)中產(chǎn)糧大縣認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和糧食主產(chǎn)區(qū)建設(shè)要求。抓好糧田機(jī)耕道建設(shè)、糧食作物統(tǒng)防統(tǒng)治以及高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等短板，著力提升兩區(qū)糧食生產(chǎn)的規(guī)?；C(jī)械化以及農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)水平。平衡區(qū)要處理好脫貧攻堅與糧食安全的關(guān)系，避免把兩者相對立。以優(yōu)質(zhì)品種及其配套技術(shù)、農(nóng)機(jī)轉(zhuǎn)型升級為兩翼推進(jìn)“藏糧于技”發(fā)展，加快機(jī)制創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)技術(shù)到村、技術(shù)到戶、技術(shù)到田。當(dāng)前，要加強(qiáng)秋季田間管理，做好草地貪夜蛾等病蟲害防控，為全年糧食豐收奠定基礎(chǔ)。

(四)構(gòu)筑糧食穩(wěn)定發(fā)展的長效機(jī)制

通過這次疫情應(yīng)對，我們對糧食作為國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的重要意義有更切身的體會。保持糧食長期穩(wěn)定發(fā)展，是保障國家長治久安的基石。作為一個負(fù)責(zé)任的大國，讓14億人吃飽飯是不可動搖的戰(zhàn)略問題，因此，要加快建立糧食穩(wěn)定發(fā)展的長效機(jī)制。在新的發(fā)展階段，中國糧食政策體系亟需重新理順各方關(guān)系，進(jìn)行總體設(shè)計和系統(tǒng)重塑。我國糧食政策體系急需深化改革，理順關(guān)系，重構(gòu)體制機(jī)制和政策體系。建議有關(guān)部委盡快組織研究，提出系統(tǒng)性糧食安全保障方案，報送中央深改委審議。要以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想和國家糧食安全戰(zhàn)略為指導(dǎo)，深化改革，破除資源流動的體制機(jī)制障礙，以市場確定資源流動方向，倒逼國內(nèi)糧食生產(chǎn)轉(zhuǎn)型和技術(shù)優(yōu)化，增強(qiáng)國內(nèi)糧食競爭力。以更為市場化的補(bǔ)貼、信貸、保險等措施支持農(nóng)業(yè)發(fā)展，使政策保護(hù)退居幕后，真正發(fā)揮政府調(diào)控和市場引導(dǎo)作用。當(dāng)前，有兩件事情應(yīng)抓緊推進(jìn)：一個是研究糧食保障戰(zhàn)略，一個是抓緊制定并頒布《糧食法》。中央深改委已通過《關(guān)于實(shí)施重要農(nóng)產(chǎn)品保障戰(zhàn)略的指導(dǎo)意見》，抓緊研究糧食保障戰(zhàn)略和方案，通過實(shí)施一系列系統(tǒng)性機(jī)制、針對性政策、集成性手段穩(wěn)定糧食面積。從人、財、物等方面完善支持糧食生產(chǎn)的舉措，發(fā)揮政策“組合拳”效能，充分挖掘品種、技術(shù)、減災(zāi)等穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)潛力。在制定全面建成小康社會補(bǔ)短板的政策過程中，重點(diǎn)補(bǔ)齊糧田機(jī)耕道建設(shè)、糧食作物統(tǒng)防統(tǒng)治兩個短板，給予重點(diǎn)支持，穩(wěn)定糧食產(chǎn)量。加快制定并出臺《糧食安全保障法》《國家糧食安全風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警體系建設(shè)條例》，從根本上穩(wěn)糧食面積、穩(wěn)惠糧政策、穩(wěn)種糧預(yù)期，避免糧食與經(jīng)濟(jì)作物交相頻繁替代，面積產(chǎn)量起伏波幅過大。探索第三方評估機(jī)制，加大對糧食安全省長責(zé)任制考核、監(jiān)督與問責(zé)，尤其是在主銷區(qū)穩(wěn)定增加糧食生產(chǎn)面積、穩(wěn)定增加糧食產(chǎn)量、穩(wěn)定增加高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田數(shù)量。設(shè)置專門執(zhí)法隊伍，依據(jù)《糧食安全保障法》及有關(guān)條例，對不遵守不落實(shí)糧食法律法規(guī)的情況監(jiān)督檢查，并對違反糧食安全法律法規(guī)的行為及時制止和查處。從法律的高度，將國家糧食安全風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警體系固定下來，把作用發(fā)揮出來。

(五)提升糧食流通供應(yīng)保障能力

對于國內(nèi)糧食流通來說，現(xiàn)有糧食儲備主要壓在產(chǎn)區(qū)，從2003、2008年的糧食搶購事件和此次應(yīng)對疫情來看，這樣的布局不利于保障國家安全。流通保障能力涵蓋通暢高效的運(yùn)輸體系、完善可靠的倉儲體系、經(jīng)銷商主導(dǎo)與政府有效調(diào)控相結(jié)合的運(yùn)營體系。中央財政設(shè)立專項資金，建立國家糧食安全監(jiān)測預(yù)警重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，持續(xù)支持、穩(wěn)定預(yù)警隊伍與專家團(tuán)隊。主管部門要將糧食安全監(jiān)測預(yù)警工作擺在重要位置，制定相關(guān)配套保障和支持政策，確保承擔(dān)糧食安全監(jiān)測預(yù)警的單位設(shè)有專職人員。要加大投入，建立起產(chǎn)區(qū)與銷區(qū)、平衡區(qū)之間高效的運(yùn)輸倉儲系統(tǒng)。一方面多渠道開發(fā)倉儲設(shè)施，為經(jīng)銷商提供租賃服務(wù)，建立共享式倉儲，解決其夏季無法存糧、冬季調(diào)糧困難的問題；另一方面完善糧食購銷網(wǎng)點(diǎn)體系，依據(jù)主銷區(qū)的交通條件、服務(wù)輻射半徑等，構(gòu)建不同級別的糧食分銷網(wǎng)點(diǎn)，促進(jìn)糧食流通便捷、高效。要實(shí)現(xiàn)國內(nèi)糧食供需有效匹配，優(yōu)化糧食物流關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)布局，強(qiáng)化從種植、采購、加工、倉儲、銷售和消費(fèi)各環(huán)節(jié)的橫向聯(lián)動和全流程的縱向整合，完善糧食安全監(jiān)測預(yù)警體系，構(gòu)建高效協(xié)同、精準(zhǔn)敏捷、安全有彈性、綠色可持續(xù)的糧食供應(yīng)鏈，有效防范和應(yīng)對各類風(fēng)險。對于國際層面糧食進(jìn)口來說，在外部供給環(huán)境惡化的條件下，要重點(diǎn)解決國內(nèi)糧食調(diào)轉(zhuǎn)、流通、貿(mào)易的梗阻和效率問題。加強(qiáng)對主要糧食生產(chǎn)國生產(chǎn)變化、貿(mào)易政策等要素的實(shí)時動態(tài)監(jiān)控。2020年全球新冠疫情爆發(fā)情況下，要密切關(guān)注國際糧食貿(mào)易流量流向以及航運(yùn)狀況等變化，謹(jǐn)防一些國家采取糧食出口禁令對我國糧食安全尤其是飼料糧安全造成沖擊。同時，密切與糧食生產(chǎn)潛力與貿(mào)易潛力較大國家的經(jīng)貿(mào)關(guān)系，為糧食企業(yè)有序走出去、培植自己的國際大糧商提供精準(zhǔn)信息。