單位國內生產總值建設用地使用面積下降目標的實現途徑

趙亮

（遼寧省自然資源事務服務中心，遼寧沈陽 110032）

單位國內生產總值建設用地使用面積反映土地利用強度差異，是綜合考量地區(qū)經濟社會發(fā)展對土地資源依賴程度的重要指標。通過嚴格實施不同時期下降目標任務，并開展年度通報、中期評估、期末考核，能夠增強各級政府保護資源和節(jié)約集約利用土地意識，促進有效遏制土地粗放管理利用態(tài)勢，加快實現區(qū)域高質量發(fā)展。本文基于遼寧省經濟緩慢復蘇轉型關鍵期和各地建設用地總量必然持續(xù)增加實際狀況，探討如何采取有效措施落實完成“十三五”下降16%目標，為市、縣提出可借鑒的工作思路及措施建議。

一、下降趨勢研判

1.數據和方法

以2010-2018年國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計數據和地區(qū)地籍變更調查結果為基礎，按一定方法測算單位國內生產總值建設用地使用面積和年度實際下降比例，研究分析不同條件下經濟增速與用地增速的內在關系。

2.變化趨勢分析

通過模型分析，發(fā)現下降率和國內生產總值年均增長率有很大相關性，根據規(guī)劃期內用地總規(guī)模的上限可以推算出不同預期下降目標對應的經濟增長速度控制要求。按照全省期末15%、16%、18%三個下降目標檔，在建設用地增加情況下，各地國內生產總值年均增長率最低控制線應分別為4.15%、4.46%、5.09%。一方面建設用地供給是相對剛性的，以當前的土地利用管理方式，新增建設用地的使用需求基本是全部保障狀況，另一方面國內生產總值的增加必須“跑贏”建設用地增加對下降效應的稀釋作用。

據統(tǒng)計分析，“十二五”期間建設用地年均增長率約為1.3%，國內生產總值年均增長率約為9.5%，經濟發(fā)展用地量接近10公頃/億元，各市單位國內生產總值建設用地使用面積下降率平均值約為23%，西部地區(qū)下降幅度高于中部地區(qū)，除鐵嶺市和鞍山市下降十分緩慢，其他地區(qū)下降率在18%到30%之間。可以看出，這一時期全省處在以土地資源的高消耗支撐經濟快速發(fā)展階段。

進入“十三五”時期，由于全省和各地GDP數據擠水壓實出現大幅下降，加之供給側結構性改革等多種因素綜合影響，倒逼市、縣政府加快轉變土地利用方式，通過持續(xù)挖潛存量建設用地、嚴格控制增量，同時積極調整產業(yè)結構和布局，逐漸扭轉年度目標不降反升的勢頭，開始轉向以更節(jié)約集約用地促進實現下降目標階段。根據調查統(tǒng)計分析，年均建設用地增長率維持在0.9%左右，2016年至2018年的年地區(qū)生產總值增速分別為-2.5%、4.2%、5.7%，導致2016年度單位國內生產總值建設用地使用面積強勢反彈，實際上升30.7%，而2017年和2018年則分別比上一年下降3.2%和5.1%，相應經濟發(fā)展億元用地量約為10公頃和6公頃，二者變化趨勢保持高度關聯。從區(qū)域分布上看，2018年建設用地增量仍以沈陽和大連為主，但兩市實際完成的年度下降目標明顯低于西部地區(qū)。

綜上所述，在國內生產總值和建設用地規(guī)模兩個變量同時作用下，如果某地用地規(guī)模的增速保持不變，則GDP增速越高，預期下降率越大，如果GDP增速保持不變，則用地規(guī)模的增速越低，預期下降率越大。因此，在允許建設用地總量合理增加前提下，市、縣政府能否準確預判和把握地區(qū)GDP年均增長率是分解計算和驗證下降任務切實可行的關鍵。

二、相關工作建議

按照新時期加快生態(tài)文明建設總體要求，需要地方結合實際，充分發(fā)揮國土空間規(guī)劃、土地利用計劃的引導和管控作用，著力化解新型工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程中城鄉(xiāng)土地資源利用低效化、無序化突出矛盾問題，創(chuàng)新發(fā)展思路，分區(qū)打造可持續(xù)的經濟增長方式和增長點，有利于實現土地利用強度適度管控目標。

1.研究健全評估考核機制

一是要在任務分解和測算環(huán)節(jié)實現相關基礎數據統(tǒng)一來源，GDP核算要做標準化處理，建設用地增量調查確認要統(tǒng)一口徑，并實時共享，避免省、市、縣因獲取的數據不一致造成各方預測和評估結果出現偏差，發(fā)生錯誤導向。二是要完善預警和激勵機制，探索實行中部、東部、沿海及西部地區(qū)差別化評估考核辦法。省級層面要根據各市年度實際下降比率、違法用地調處、存量用地挖潛、轉型措施落地等因素進行綜合評估，對未完成年度目標的市要督導落實重點任務，對超額完成年度目標的市應予以政策傾斜；市級層面要細化下降目標實施方案，強化縣區(qū)季度、年度經濟走勢研判分析，及時提出和調整合理的用地導向，積極營造有效落實節(jié)約集約用地的制度環(huán)境。

2.啟動用地增量精準調控

一是要抓緊摸清存量建設用地狀況，加快閑置土地的認定、公示和處置，研究社會資金參與盤活利用存量建設用地模式。二是鼓勵有條件的地區(qū)對現有工業(yè)用地追加投資、轉型改造，適度提高土地利用強度。三是加快城市和開發(fā)區(qū)節(jié)約集約用地評價成果應用，積極推動城市土地綜合利用，強化開發(fā)區(qū)用地內涵挖潛，推動新增用地減量化。四是以全域土地綜合整治試點為切入點，全面推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，加大村莊規(guī)劃確定的農村宅基地騰退整治力度，積極開展歷史遺留工礦廢棄地復墾利用，穩(wěn)步推進增減掛鉤試點。五是要實施建設用地增量分類精準調控，全面掌握城鄉(xiāng)建設用地的總量、結構、布局等現狀及其變化情況規(guī)律，深入分析各類基礎設施、城市、建制鎮(zhèn)、村莊等用地增長與地區(qū)經濟發(fā)展的關聯特征，打造集約高效生產生活空間。

3.細化完善土地使用標準

一是加快各類用地土地使用標準體系補充完善工作，大力推廣礦山采選和尾礦庫、地鐵、學校、分散式風電、垃圾處理等無標準（超標準）建設項目典型節(jié)地措施和先進工藝流程，動態(tài)調整老舊的土地使用地方標準，加快形成覆蓋城鄉(xiāng)和各行業(yè)的土地使用標準體系。二是探索開展建設項目用地評估制度，緊扣建設項目可行性研究、初步設計、土地審批、土地供應、供后監(jiān)管、竣工驗收等環(huán)節(jié)，在已有土地使用標準框架內進一步優(yōu)化用地空間，統(tǒng)籌推進城市地上地下空間挖潛利用，持續(xù)促進各項建設少占地、不占或少占耕地。

4.提升用地全過程監(jiān)管實效

一是全面落實土地利用動態(tài)巡查制度，堅持對土地供應和供后開發(fā)利用情況實行全面核查和問題通報，分類提出整改措施，督導各地依法合理用地。二是加大土地供應和供后開發(fā)利用情況的社會監(jiān)督和公眾參與力度，充分利用網絡、媒體等多種渠道及時獲取和分析輿情信息，健全完善建設用地監(jiān)管的快速反應機制。三是要依托建設用地監(jiān)管核查平臺，著力解決土地征收、供應、利用、用地驗收工作中出現的效率不高，程序不規(guī)范等問題，切實提高監(jiān)管實效，不斷提升建設項目的用地效率。