監(jiān)察對象權(quán)利保障的國家義務(wù)研究

廖思

摘要 國家監(jiān)察體制改革雖然已經(jīng)進入到法制化定型階段，但把制度優(yōu)勢真正轉(zhuǎn)化成治理效能，監(jiān)察對象權(quán)利保障的國家義務(wù)方面還存在監(jiān)察對象的權(quán)利抽象化、監(jiān)察措施的適用條件欠精準(zhǔn)、監(jiān)察對象權(quán)利的救濟途徑存在制度障礙。根據(jù)憲法和黨章中的尊重和保障人權(quán)要求，在依法履職、紀(jì)法貫通、法法銜接、行使職權(quán)和完善配套法規(guī)制度方面，需要健全監(jiān)察權(quán)正確合法行使的原則，明晰監(jiān)察對象的權(quán)利，明確監(jiān)察措施線索核實階段與審批立案階段的區(qū)分適用、暢通司法救濟權(quán)行使途徑，以更好地履行監(jiān)察對象權(quán)利保障的國家義務(wù)。

關(guān)鍵詞 國家義務(wù) 監(jiān)察對象 人權(quán)

基金項目：2018年湖南省研究生科研創(chuàng)新項目（CX20188695）。

中圖分類號：D630.9 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.059

2018年3月20日，第十三屆全國人大一次會議表決通過了監(jiān)察法，標(biāo)志著國家監(jiān)察體制改革進入法制化定型階段。國家監(jiān)察機制通過對所有行使公權(quán)力的公職人員進行監(jiān)督，以規(guī)制公權(quán)力濫用，但是監(jiān)督的權(quán)力也有濫用的可能，監(jiān)察權(quán)也需要制度性約束機制以確保有效實現(xiàn)其治理效能。權(quán)力制約的目的在于保障權(quán)利，因此權(quán)利保障是各種權(quán)利制約方式都需要考慮的因素，監(jiān)察對象的權(quán)利保障亦是監(jiān)察權(quán)制約機制的重要內(nèi)容，而有效的權(quán)利保障與救濟機制是國家應(yīng)盡的義務(wù)。

一、監(jiān)察對象權(quán)利保障國家義務(wù)的法理基礎(chǔ)

（一）監(jiān)察對象權(quán)利保障國家義務(wù)的內(nèi)涵

監(jiān)察對象權(quán)利保障的國家義務(wù)指的是在監(jiān)察權(quán)行使過程中，國家監(jiān)察機關(guān)與其他國家機關(guān)負有保障監(jiān)察對象的人權(quán)及其派生權(quán)利的義務(wù)。監(jiān)察機關(guān)是監(jiān)察對象權(quán)利保障的主要義務(wù)主體。國家監(jiān)察機關(guān)通過行使監(jiān)察權(quán)對公權(quán)力進行監(jiān)督、調(diào)查、處置，實質(zhì)上就是制約公權(quán)力的不正當(dāng)行使，而制約具有限制性與損益性。人作為一系列社會關(guān)系的總和，享有各種不同的權(quán)利;同理，監(jiān)察對象也不僅僅是公權(quán)力的行為人，因此在監(jiān)察權(quán)對公權(quán)力進行監(jiān)督與調(diào)查過程中就有可能侵犯監(jiān)察對象的合法權(quán)利。因為，即使是一項完美無缺的制度也需要人來執(zhí)行，但是世界上不存在完美無缺的圣人，只要是需要人來執(zhí)行的制度就存在制度實效與制度期望不一致的情形，國家監(jiān)察制度也一樣，監(jiān)察機關(guān)也存在監(jiān)察活動違法的可能，而一旦出現(xiàn)了這個情況將直接損害監(jiān)察對象的合法權(quán)利，因此監(jiān)察機關(guān)是監(jiān)察對象權(quán)利保障的主要義務(wù)主體，也正是在保障了監(jiān)察對象的合法權(quán)利的基礎(chǔ)上監(jiān)察活動才能正當(dāng)、合理、合法。

國家權(quán)力機關(guān)與國家司法機關(guān)是監(jiān)察對象權(quán)利保障的國家義務(wù)主體。無論是國際法還是憲法均要求國家尊重和保護人權(quán)，監(jiān)察對象的權(quán)利保障是人權(quán)保障的應(yīng)有之義。抽象意義上的國家不是人權(quán)保障義務(wù)中的實施主體，而是具體行使國家權(quán)力的國家機關(guān)，人權(quán)保護義務(wù)實際上指國家機關(guān)對基本人權(quán)法益的國家保護義務(wù)。國家權(quán)力機關(guān)通過立法規(guī)定監(jiān)察對象的權(quán)利內(nèi)容和范圍，為權(quán)利保障提供法定標(biāo)準(zhǔn)和可行方式，并且國家權(quán)力機關(guān)對于監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督是監(jiān)察權(quán)依法運行的主要監(jiān)督機制，通過監(jiān)督監(jiān)察權(quán)的運行來保障監(jiān)察對象的合法權(quán)益。有權(quán)利必有救濟，在權(quán)利受到侵犯后需要國家司法機關(guān)為監(jiān)察對象提供救濟途徑。

（二）監(jiān)察對象權(quán)利保障國家義務(wù)的內(nèi)容

監(jiān)察權(quán)由監(jiān)督、調(diào)查、處置三個權(quán)能構(gòu)成，直接影響監(jiān)察對象的各種權(quán)利，監(jiān)察對象在監(jiān)察過程中所享有的合法權(quán)利就是監(jiān)察對象權(quán)利保障國家義務(wù)的內(nèi)容，包括人權(quán)及其派生權(quán)利。監(jiān)察對象權(quán)利保障國家義務(wù)的內(nèi)容可以細分為國家的尊重義務(wù)、保護義務(wù)和實現(xiàn)義務(wù)。國家的尊重義務(wù)指的是國家尊重公民的自由權(quán)和社會權(quán)，不恣意干涉或侵犯公民的這些基本權(quán)利，它要求國家采取消極的行為方式，而不是積極介入其中強制公民認(rèn)可某個權(quán)威對幸福生活的定義，達到充分尊重人生存與發(fā)展的多樣性，為每個人追求自己幸福生活的保留更多可能性;國家的保護義務(wù)卻要求國家采取積極的行為方式來保護公民基本權(quán)利免遭侵?jǐn)_與干涉，即國家必須為公民權(quán)利提供救濟途徑并及時有效的實現(xiàn)它;公民權(quán)利的國家實現(xiàn)義務(wù)要求國家滿足公民最基本的生存權(quán)的需要，同時也負有促進公民生活更加幸福的義務(wù)。

（三）監(jiān)察對象權(quán)利保障國家義務(wù)的價值

1.有助于實現(xiàn)保障公民基本權(quán)利的憲法目標(biāo)

憲法的價值取向在于限制權(quán)力，保障公民權(quán)利。為公民提供追求幸福的條件是國家的根本義務(wù)。為履行國家義務(wù)衍生出了國家權(quán)力，國家權(quán)力分化出一系列具體的權(quán)力，監(jiān)察權(quán)就是為滿足公民對權(quán)威高效的治理體系的期待而從國家權(quán)力分化出來的一個具體權(quán)力。而憲法作為國家的根本大法，將國家權(quán)力分化的結(jié)果通過法律的形式固定下來，使國家職能制度化，以實現(xiàn)尊重、促進和保護公民權(quán)利的目標(biāo)。監(jiān)察權(quán)的功能在于制約公權(quán)力的運行，避免公權(quán)力侵犯公民的合法權(quán)利，但是監(jiān)察對象的另一個身份就是公民，侵犯監(jiān)察對象合法權(quán)利就意味著侵犯了公民的合法權(quán)利，這將嚴(yán)重阻礙憲法價值的實現(xiàn)。

2.有助于保證監(jiān)察權(quán)力的良性運行

監(jiān)察權(quán)實質(zhì)是整合國家已有的公權(quán)力監(jiān)督力量形成合力打擊職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，以開展新時代的廉政建設(shè)與反腐敗工作，因此在功能上其發(fā)揮的是制約公權(quán)力的作用;監(jiān)察權(quán)也是一種十分強大的國家權(quán)力，一旦濫用將對社會造成嚴(yán)重后果，唯有保證監(jiān)察權(quán)在法治軌道內(nèi)運行才能使監(jiān)察體制轉(zhuǎn)變?yōu)橛行У闹卫硇?，因此監(jiān)察權(quán)應(yīng)當(dāng)依法行使。法律是各種利益均衡配置的結(jié)果，所以違反這一標(biāo)準(zhǔn)的社會反饋就是特定權(quán)益受到侵犯，因此權(quán)利的狀態(tài)是重要考量，無論通過何種方式構(gòu)建制約機制其落腳點都是權(quán)利保障。監(jiān)察對象權(quán)利保障的國家義務(wù)要求國家提供監(jiān)察對象基本權(quán)利實現(xiàn)所需的物質(zhì)、程序或者服務(wù)，在保護其合法權(quán)利的基礎(chǔ)上行使監(jiān)察權(quán)，因此保障其權(quán)利有助于監(jiān)察權(quán)的良性運行。

二、監(jiān)察對象權(quán)利保障國家義務(wù)的不足

（一）監(jiān)察對象的具體權(quán)利有待明晰

我國立法往往特別重視對監(jiān)察機關(guān)的授權(quán)性規(guī)定，且給監(jiān)察機關(guān)的自由裁量空間較大;較少涉及監(jiān)察機關(guān)的禁止性規(guī)定以及監(jiān)察對象具體權(quán)利方面的規(guī)定，即便存在相關(guān)規(guī)定也多為原則性規(guī)定，過于原則、粗獷的立法可能因過多的空缺或留白而不能有效指引實踐。

（二）監(jiān)察措施的適用階段有待明確

我國的刑事偵查措施的適用以刑事立案為標(biāo)準(zhǔn)，并為強制偵查提供法律依據(jù)，這為偵查措施的適用劃定了門檻與界限。但是監(jiān)察法對于監(jiān)察措施的適用階段規(guī)定模糊，為實現(xiàn)監(jiān)督與調(diào)查的職責(zé)，監(jiān)察機關(guān)可以對監(jiān)察對象采取詢問、訊問、查封、扣押、凍結(jié)、技術(shù)調(diào)查、留置等措施，但是這些監(jiān)察措施都必須在立案后適用，還是監(jiān)察機關(guān)可以依據(jù)自由裁量權(quán)進行適用？

（三）監(jiān)察對象權(quán)利的救濟途徑有待完善

有權(quán)利必有救濟，在確認(rèn)監(jiān)察對象合法權(quán)益依法受到保障的情形下，完善權(quán)利的救濟機制對于權(quán)利保障有著重要意義，而司法救濟是權(quán)利救濟的重要途徑。首先，監(jiān)察法對于監(jiān)察對象對于何種侵權(quán)行為享有司法救濟權(quán)并未規(guī)定，即監(jiān)察行為的可訴性問題。其次，監(jiān)察機關(guān)侵犯監(jiān)察對象合法權(quán)益衍生的國家賠償問題。我國依據(jù)賠償對象所代表的權(quán)力性質(zhì)國家賠償制度形成了行政賠償與司法賠償兩種模式。監(jiān)察權(quán)即不是行政權(quán)也不是司法權(quán)，在具體的國家賠償案件中將出現(xiàn)法律適用障礙。另外，監(jiān)察機關(guān)與黨的紀(jì)律監(jiān)察機關(guān)合署辦公，是否意味著紀(jì)檢將成為國家賠償責(zé)任的義務(wù)機關(guān)有待明晰。

三、監(jiān)察對象權(quán)利保障國家義務(wù)的健全

（一）確立監(jiān)察對象權(quán)利保護的法律原則

公職人員由于行使公權(quán)力與公共利益密切相關(guān)，在一定范圍內(nèi)為人們廣泛知曉和關(guān)注，出于對公共利益的保障對其部分權(quán)利進行限制是具有正當(dāng)性與必要性的，因此監(jiān)察對象的權(quán)利應(yīng)該有限的給予保障。監(jiān)察對象的權(quán)利雖然應(yīng)該受到限制，但這并不意味著權(quán)利不受保護;對權(quán)利的限制應(yīng)該僅限于公共利益相關(guān)，這種限制也只能在公共領(lǐng)域存在，如果對純粹的私人領(lǐng)域進行侵犯，或惡意侵犯監(jiān)察對象的人格權(quán)，行為人都需要承擔(dān)法律責(zé)任，國家也有義務(wù)保障監(jiān)察對象的合法權(quán)利。但是公共利益的界定沒有一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，極其容易擴展侵入私人領(lǐng)域，因此對監(jiān)察對象的限制上需要引入比例原則、權(quán)利核心原則等法律原則來為具體案件提供指導(dǎo)，以期實現(xiàn)對監(jiān)察對象權(quán)利的合理限制。

（二）明晰監(jiān)察對象的權(quán)利，暢通救濟權(quán)行使途徑

首先，監(jiān)察對象的權(quán)利可以通過憲法、監(jiān)察法、刑事訴訟法等法律規(guī)定結(jié)合正當(dāng)程序原則、比例原則、權(quán)力法定原則來確定，主要包括生命健康權(quán)、人身自由權(quán)、人格尊嚴(yán)權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、陳述權(quán)、申辯權(quán)以及申訴權(quán)。其次，明確監(jiān)察行為的可訴性，為監(jiān)察對象提供司法保障。我國目前涉及公權(quán)力的訴訟制度只有行政訴訟和刑事訴訟，監(jiān)察行為違法情形的規(guī)則存在空白，因為嚴(yán)格意義上說，監(jiān)察機關(guān)不屬于行政機關(guān)，不屬于行政訴訟制度范疇。筆者認(rèn)為，可以區(qū)分監(jiān)察行為的內(nèi)容而賦予監(jiān)察對象不同的救濟途徑：如果監(jiān)察行為侵犯的是監(jiān)察對象的實體權(quán)利，則可以引入國家責(zé)任，即國家賠償;如果監(jiān)察行為侵犯的是監(jiān)察對象的程序權(quán)利，則可以引入程序性制裁機制，使違法的監(jiān)察行為自始無效。但是權(quán)利救濟最普遍的渠道是司法救濟，卻并非萬能的救濟途徑。例如，政務(wù)處分涉及公職人員的內(nèi)部管理，具有很強的專業(yè)性不適合通過司法救濟解決，通過賦予當(dāng)事人相應(yīng)的申訴權(quán)，通過內(nèi)部的監(jiān)督機制具有一定合理性和科學(xué)性。最后，盡快完善與監(jiān)察法相關(guān)制度的銜接。

（三）區(qū)分調(diào)查性監(jiān)察措施和強制性監(jiān)察措施的適用階段

根據(jù)監(jiān)察措施的內(nèi)容我們可以把監(jiān)察措施劃分為：調(diào)查性監(jiān)察措施與強制性監(jiān)察措施。監(jiān)察程序在邏輯順序上需要經(jīng)過線索核實、審批立案、調(diào)查取證、移送審查起訴等處置方式，因此可以看出線索核實階段是案件篩選分流的重要環(huán)節(jié)，但是監(jiān)察法并未明確該環(huán)節(jié)監(jiān)察機關(guān)可以使用的監(jiān)察措施。線索的初步核實意味著尚無明確證據(jù)證明監(jiān)察對象的違法事實，主要的工作任務(wù)在于核實線索，因此沒有理由對監(jiān)察對象采取十分嚴(yán)厲的監(jiān)察措施，這個階段可以適用的監(jiān)察措施應(yīng)當(dāng)只能適用調(diào)查性監(jiān)察措施，在具備一定證據(jù)的基礎(chǔ)上經(jīng)審批立案后才能適用強制性監(jiān)察措施。需要注意的是，無論是調(diào)查性監(jiān)察措施還是強制性監(jiān)察措施都應(yīng)當(dāng)遵循比例原則，在適用之前進行必要性審查。

四、結(jié)語

國家監(jiān)察體制改革已經(jīng)進入到法制化初定階段，即將人民代表大會制度下的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)由一府兩院轉(zhuǎn)變?yōu)橐桓晃瘍稍?，也對公民的基本?quán)利尤其是監(jiān)察對象的權(quán)利產(chǎn)生重大影響。以國家監(jiān)察對象權(quán)利保障的國家義務(wù)為視角，依法依規(guī)行使監(jiān)察職權(quán)、國家監(jiān)察體制改革和司法體制改革有機對接、完善配套法規(guī)制度，這將更有利于尊重和保障人權(quán)的國家承諾和黨章要求的貫徹實施。