完善高等教育評(píng)價(jià)體系提升高等教育治理能力

摘要：? 高等教育評(píng)價(jià)的實(shí)質(zhì)是治理。改革開放以來，我國逐步建立了多主體、多形式相結(jié)合的高等教育評(píng)價(jià)制度和評(píng)價(jià)體系，在促進(jìn)高等教育發(fā)展和提升高等教育治理能力中發(fā)揮了積極作用。同時(shí)，我國高等教育評(píng)價(jià)還存在著評(píng)價(jià)主體單一、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)單一、評(píng)價(jià)主體利益表達(dá)機(jī)制不暢以至利益沖突等問題。在新時(shí)代推進(jìn)高等教育治理體系與治理能力現(xiàn)代化的要求下，完善高等教育評(píng)價(jià)體系、提升高等教育治理能力，要緊緊圍繞推進(jìn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展、建設(shè)高等教育強(qiáng)國這一目標(biāo)，完善相關(guān)政策、法規(guī)體系，促進(jìn)管辦評(píng)分離，明晰政府、高校和社會(huì)中介組織機(jī)構(gòu)在高等教育治理與評(píng)價(jià)中的責(zé)權(quán)利，建立各主體間更加緊密和更加有效的合作對(duì)話機(jī)制，實(shí)現(xiàn)高等教育整體效益最大化。

關(guān)鍵詞：高等教育;治理能力與治理體系現(xiàn)代化;評(píng)價(jià)制度;評(píng)價(jià)體系;管辦評(píng)分離;利益主體

中圖分類號(hào)：G640 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1672-0717（2020）01-0037-06

大眾化和普及化時(shí)代的高等教育，早已擺脫了先前那種與世隔絕的封閉狀態(tài)，昂首闊步走進(jìn)了社會(huì)中心。今天，社會(huì)大眾不僅日益廣泛地接受著高等教育，而且日益深入地參與著高等教育管理和評(píng)價(jià)。我國高等教育已經(jīng)迎來了一個(gè)評(píng)價(jià)的新時(shí)代，它的每一步發(fā)展和改變，都離不開評(píng)價(jià)的影響和作用。

一、高等教育評(píng)價(jià)的實(shí)質(zhì)是治理

作為一種現(xiàn)象和活動(dòng)，高等教育評(píng)價(jià)產(chǎn)生很早?？梢哉f，評(píng)價(jià)是與高等教育同時(shí)出現(xiàn)的，二者如影隨形。但評(píng)價(jià)作為一種制度或建制，則是現(xiàn)代以至當(dāng)代高等教育發(fā)展和改革的產(chǎn)物。眾所周知，美國擁有世界上最發(fā)達(dá)和最完善的高等教育體系。之所以如此，在很大程度上得益于發(fā)達(dá)和完備的評(píng)價(jià)體系及評(píng)價(jià)制度。20世紀(jì)初，美國高等教育開評(píng)價(jià)風(fēng)氣之先，研究探討并實(shí)施高等教育質(zhì)量評(píng)價(jià)，建立起許多官方或民間的高等教育評(píng)價(jià)組織。之后，這一制度和實(shí)踐逐漸擴(kuò)展到歐洲國家。高等教育評(píng)價(jià)真正獲得快速發(fā)展，是在20世紀(jì)60年代末。這一時(shí)期，歐洲爆發(fā)了學(xué)生運(yùn)動(dòng)，促進(jìn)了高等教育改革，使高等教育朝著平等化和民主化方向發(fā)展。其中，學(xué)生自治和社會(huì)“參與”（Participation）高等教育管理成為教育民主化改革的重頭戲。而學(xué)生和社會(huì)參與高等教育管理的主要形式，就是評(píng)價(jià)。到了20世紀(jì)80年代，隨著歐美國家高等教育大眾化以至普及化過程的加速，高等教育質(zhì)量問題一度成為政府和社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，歐美各國掀起了以質(zhì)量評(píng)價(jià)、審核、認(rèn)證、問責(zé)等各種形式的高等教育質(zhì)量保障運(yùn)動(dòng)，促進(jìn)了高等教育管理的多樣化、民主化和社會(huì)化。

由于高等教育大眾化導(dǎo)致的利益群體多樣化，人們對(duì)接受高等教育的立場(chǎng)、目標(biāo)、價(jià)值訴求等各不相同，如何體現(xiàn)并保障不同群體的受教育權(quán)力和利益，協(xié)調(diào)和平衡不同利益主體之間的利益關(guān)系，是現(xiàn)代高等教育管理面臨的重要課題。在西方國家，受各種理念、制度、文化及歷史傳統(tǒng)等因素影響，總體上形成了以大學(xué)自治為核心、以政府宏觀（間接）管理、問責(zé)和以社會(huì)監(jiān)督評(píng)價(jià)為兩翼的外部治理格局，也形成了以學(xué)校學(xué)術(shù)權(quán)力為核心、以行政權(quán)力和民主參與權(quán)力為兩翼的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。高等教育評(píng)價(jià)屬于治理體系的重要組分，其本身也面臨一個(gè)“如何進(jìn)一步科學(xué)化和民主化”的問題，經(jīng)歷一個(gè)“從單一評(píng)價(jià)到多元評(píng)價(jià)”的發(fā)展演變過程。就教育評(píng)價(jià)而言，美國著名的教育管理專家泰勒在1933年正式提出了教育評(píng)價(jià)（Education Evaluation）概念，并提出以教育目標(biāo)為核心的評(píng)價(jià)原理。美國教育評(píng)價(jià)學(xué)者古貝和林肯梳理了美國評(píng)價(jià)理論發(fā)展，將其歸納為四代評(píng)價(jià)理論[1]。第一代評(píng)價(jià)理論是指從19世紀(jì)末到20世紀(jì)30年代之前，以泰勒為標(biāo)志的教育測(cè)量理論;第二代評(píng)價(jià)理論出現(xiàn)在20世紀(jì)30年代至20世紀(jì)50年代，主要目的是運(yùn)用測(cè)量工具描述和說明教育績(jī)效;第三代評(píng)價(jià)理論，是在20世紀(jì)的50年代至70年代末，其特點(diǎn)是在描述績(jī)效基礎(chǔ)上對(duì)教育質(zhì)量作出價(jià)值判斷;第四代評(píng)價(jià)理論，是從20世紀(jì)80年代至今，強(qiáng)調(diào)教育評(píng)價(jià)的目的不在于測(cè)量和說明，而在于相互協(xié)商對(duì)話，共同致力于質(zhì)量改進(jìn)。

理論是實(shí)踐的產(chǎn)物，思想反映現(xiàn)實(shí)。從四代評(píng)價(jià)理論發(fā)展演變的基本脈絡(luò)和軌跡看，前三個(gè)階段評(píng)價(jià)理論著重于強(qiáng)調(diào)教育管理，行政人員掌握著評(píng)價(jià)政策、標(biāo)準(zhǔn)和話語權(quán)，質(zhì)量高低、效果好壞都由管理者作出判斷，評(píng)價(jià)主體單一、管理主義色彩濃重。第四代評(píng)價(jià)理論則強(qiáng)調(diào)利益多元主體或者利益相關(guān)者在評(píng)價(jià)中的地位和作用，強(qiáng)調(diào)對(duì)話與協(xié)商，肯定了不同主體在教育活動(dòng)中的主體需要和價(jià)值判斷，認(rèn)為教育評(píng)價(jià)只有通過不同主體價(jià)值認(rèn)可與平等協(xié)商才能取得效果。顯然，這是一種全新的評(píng)價(jià)理念，也是全新的治理理念，它將評(píng)價(jià)看作不同主體利益表達(dá)和利益訴求的機(jī)制，看成不同主體共同參與、監(jiān)督并分享高等教育質(zhì)量的平臺(tái)。第四代評(píng)價(jià)理論之所以在這個(gè)時(shí)期出現(xiàn)，與我們前面提到的20世紀(jì)60年代末期歐洲各國掀起的學(xué)生民主化運(yùn)動(dòng)、新自由主義文化哲學(xué)思想、新公共管理理論以及20世紀(jì)80年代興起的質(zhì)量保障運(yùn)動(dòng)分不開。從測(cè)量描述到協(xié)商對(duì)話、從質(zhì)量評(píng)價(jià)到質(zhì)量保障、從單一管理到多元治理，正是現(xiàn)代高等教育質(zhì)量評(píng)價(jià)、質(zhì)量保障和質(zhì)量治理的發(fā)展進(jìn)步之所在。

二、高等教育評(píng)價(jià)的發(fā)展及其成效

與歐美國家不同，中國高等教育評(píng)價(jià)制度是學(xué)習(xí)歐美的產(chǎn)物，具體說來，是受20世紀(jì)80年代后期歐美興起的高等教育質(zhì)量保障運(yùn)動(dòng)影響的結(jié)果。在此之前，大多數(shù)人不知高等教育評(píng)價(jià)和質(zhì)量保障體系為何物。就國內(nèi)形勢(shì)看，恰好這一時(shí)期高等教育出現(xiàn)了迅速發(fā)展和地方化的勢(shì)頭。以1983年為例，一年之內(nèi)新建了百余所高校，幾乎平均每三天新建一所。廣東等地出現(xiàn)了中心城市辦高校的“新大學(xué)運(yùn)動(dòng)”[2]。因此，質(zhì)量問題或者數(shù)量與質(zhì)量矛盾驟然升級(jí)，對(duì)高等教育質(zhì)量進(jìn)行評(píng)價(jià)和管理也立即被提到日程上來。1985年發(fā)布的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）這一劃時(shí)代意義的重要文件，全面總結(jié)了建國以來我國高等教育發(fā)展中的成就、經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，對(duì)今后高等教育發(fā)展和改革作出了全局性戰(zhàn)略性安排。《決定》指出，教育體制改革的目的，就是提高質(zhì)量，多出人才、出好人才。當(dāng)時(shí)，在教育事業(yè)管理權(quán)限的劃分上，政府有關(guān)部門對(duì)學(xué)校、主要是對(duì)高等學(xué)校統(tǒng)得過死，使高等學(xué)校缺乏應(yīng)有的活力;而政府應(yīng)該加以管理的事情，又沒有很好地管起來。所以，改革行政化管理體制和管理方式，發(fā)揮高校和社會(huì)積極性主動(dòng)性，便成為當(dāng)時(shí)高等教育改革的主要任務(wù)。從中可以看出，1985年《決定》已經(jīng)具有了從管理到治理轉(zhuǎn)變的端倪，因?yàn)樵摗稕Q定》強(qiáng)調(diào)分權(quán)、放權(quán)、自主權(quán)，強(qiáng)調(diào)改變條塊分割和政府過于集中統(tǒng)一管理體制[3]。這實(shí)際就是要把過去單一政府或國家的高等教育，改變成為政府（國家）、高校和社會(huì)共同的高等教育，有了多主體治理的征候?！稕Q定》同時(shí)指出，政府不僅要轉(zhuǎn)變職能，要擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)，而且要改變管理方式，善于綜合利用行政、信息和評(píng)價(jià)手段管理教育。在談到評(píng)價(jià)時(shí)，《決定》要求教育管理部門要組織教育界、知識(shí)界和用人部門對(duì)高等學(xué)校辦學(xué)水平進(jìn)行評(píng)估，對(duì)辦得好的高校給予榮譽(yù)上或物質(zhì)上的獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)辦得不好的高校要加以整頓甚至停辦。《決定》為后來建立、完善我國高等教育管理體制和評(píng)價(jià)制度奠定了良好基礎(chǔ)。

開展高等學(xué)校辦學(xué)水平和教育質(zhì)量評(píng)價(jià)，一開始就被作為高等教育管理體制改革的一部分或是一種手段與機(jī)制，此后不斷強(qiáng)化和改進(jìn)。1993年中共中央國務(wù)院印發(fā)的《中國教育改革和發(fā)展綱要》進(jìn)一步要求，重視和加強(qiáng)決策研究工作，建立有教育和社會(huì)各界專家參加的咨詢、審議、評(píng)估等機(jī)構(gòu)，對(duì)高等教育方針政策、發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃等提出咨詢建議，形成民主、科學(xué)的決策程序。2010年頒發(fā)的《國家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》對(duì)社會(huì)力量參與高等教育管理和評(píng)價(jià)做出了框架性安排：重大政策出臺(tái)前要公開討論，充分聽取群眾意見;要培育專業(yè)教育服務(wù)機(jī)構(gòu)，完善教育中介組織的準(zhǔn)入、資助、監(jiān)管和行業(yè)自律制度;積極發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)、專業(yè)學(xué)會(huì)、基金會(huì)等各類社會(huì)組織在教育公共治理中的作用;鼓勵(lì)專業(yè)機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織對(duì)高等學(xué)校學(xué)科、專業(yè)、課程等水平和質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估，建立科學(xué)規(guī)范的評(píng)估制度，形成中國特色的評(píng)估模式。

上述政策，極大地促進(jìn)了中國高等教育評(píng)價(jià)事業(yè)的發(fā)展。經(jīng)過20世紀(jì)80年代中期以來30余年的探索，尤其是21世紀(jì)以來近20年的實(shí)踐，我國基本上建立起了較為系統(tǒng)的高等教育治理體系和內(nèi)外部質(zhì)量保障評(píng)價(jià)體系。從評(píng)價(jià)層次和類型上看，包括了高職高專評(píng)價(jià)、本科教育評(píng)價(jià)、研究生教育評(píng)價(jià)、學(xué)科排名和專業(yè)認(rèn)證;從評(píng)價(jià)主體看，涵蓋了政府開展的問責(zé)性評(píng)價(jià)、高校開展的質(zhì)量保證性自我評(píng)價(jià)、社會(huì)及其專業(yè)機(jī)構(gòu)開展的監(jiān)督性評(píng)價(jià)和排名;從評(píng)價(jià)方式上看，有周期性進(jìn)校評(píng)價(jià)、高校公開質(zhì)量報(bào)告、狀態(tài)數(shù)據(jù)常態(tài)監(jiān)測(cè)等。同時(shí)，我國建立了多層次、多類型、多主體、多形式的立體化評(píng)估網(wǎng)絡(luò)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國目前有各種專業(yè)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)20余家，大學(xué)排名榜30多個(gè)。20世紀(jì)90年代中期以來，我國先后有2 000多所（次）高職高專院校接受了人才培養(yǎng)水平或社會(huì)適應(yīng)能力評(píng)估，1 400多所（次）本科高校接受了三輪本科教學(xué)工作評(píng)估，1 500多所（次）高校參加了四輪學(xué)科評(píng)估，2 000多個(gè)本科專業(yè)接受了工程、醫(yī)學(xué)、師范等專業(yè)認(rèn)證。至于各種排名更是五花八門。所有這些，促進(jìn)了政府和高校的開放意識(shí)、質(zhì)量意識(shí)和多元治理意識(shí)，增強(qiáng)了社會(huì)參與高等教育管理的積極性并提高了其管理能力，顯著改變了政府傳統(tǒng)的、自上而下的單向度管理方式。政府在主導(dǎo)評(píng)價(jià)問責(zé)前提下，越來越相信社會(huì)、依靠社會(huì)對(duì)高等教育進(jìn)行評(píng)價(jià)，進(jìn)而加強(qiáng)宏觀管理和間接管理。

三、高等教育評(píng)價(jià)面臨深層困境

在看到我國高等教育評(píng)價(jià)發(fā)展成績(jī)的同時(shí)，也必須正視其存在的突出問題。從治理的角度說，整體上，社會(huì)組織的參與及其所開展的評(píng)價(jià)等活動(dòng)仍處于低層次或者初級(jí)階段，還不成熟，依然依附于政府評(píng)價(jià)之下，沒有根本改變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的政府高度集中統(tǒng)一管理的范式。社會(huì)參與管理和評(píng)價(jià)，無論是在范圍和形式上，還是在內(nèi)容和程度上均較為有限，自身也存在不少缺欠。

評(píng)價(jià)、評(píng)估和認(rèn)證，是管理多主體、多方式的具體表現(xiàn)。然而，在評(píng)估評(píng)價(jià)結(jié)構(gòu)體系中，政府仍然居于主導(dǎo)作用。一方面，評(píng)價(jià)政策、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)制度由政府規(guī)定和控制，體現(xiàn)著政府的意愿，社會(huì)組織和專門機(jī)構(gòu)缺少獨(dú)立性、自主性。在各類評(píng)價(jià)、評(píng)估以及排名中，評(píng)估工作是最主要也是最重要的形式。是否開展評(píng)估、什么時(shí)候評(píng)估、評(píng)估什么、怎么開展評(píng)估、誰接受評(píng)估、評(píng)估指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)等評(píng)估工具如何制定、評(píng)估結(jié)果如何使用等，悉由政府規(guī)定和安排，評(píng)估機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織是基本沒有獨(dú)立自主權(quán)的。我國雖然建立起了若干國家級(jí)和省級(jí)評(píng)估機(jī)構(gòu)，但嚴(yán)格說還不能算作獨(dú)立的社會(huì)中介組織，它們都是依托政府行政部門的事業(yè)單位，執(zhí)行著政府的決策和政令。實(shí)際上，政府既充當(dāng)管理者又充當(dāng)評(píng)價(jià)者，集雙重角色于一身，雖然直接評(píng)價(jià)的是高校辦學(xué)水平和教育質(zhì)量，但其背后評(píng)價(jià)的卻是政府的政策水平、管理能力及其管理業(yè)績(jī)。所以，評(píng)估的公正性、客觀性和公信力不可避免地受到當(dāng)事人管理者立場(chǎng)的深刻影響。更直白地說，行政管理部門總是希望評(píng)估結(jié)果能夠反映出自身管理的高水平和高質(zhì)量。這一點(diǎn)，從教育部2003～2008年開展的首輪高校教學(xué)工作水平評(píng)估事例中得以集中反映。此期共評(píng)估高校589所，其中有423所高校獲得“優(yōu)秀”，優(yōu)秀率竟高達(dá)72%。與此同時(shí)，2003～2008年期間評(píng)估優(yōu)秀率明顯呈現(xiàn)出逐年提高趨勢(shì)。在政府管理政策的庇護(hù)之下，專門評(píng)估機(jī)構(gòu)的專業(yè)性、獨(dú)立性和客觀性也難以盡情展現(xiàn)。所以，盡管在形式上治理體系和治理結(jié)構(gòu)可能表現(xiàn)得很健全，但不同利益主體的利益卻難以表達(dá)和保證。他們的需要和訴求難以滿足，積極性就無法真正發(fā)揮，整體的治理水平和治理能力也就難以得到有效提升。另一方面，政府依靠評(píng)估評(píng)價(jià)雖然改變了以往直接管理方式，從原來的事前審批變?yōu)槭轮泻褪潞笤u(píng)價(jià)，但是這種改變還多是時(shí)間上的后移，管理理念和管理方式并未發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化。我們看到，政府轉(zhuǎn)變職能過程中，事前審批確實(shí)在減少，但事中和事后的評(píng)價(jià)卻明顯增多，許多前置性審批權(quán)力變相轉(zhuǎn)為后置性的評(píng)價(jià)權(quán)力，出現(xiàn)了以評(píng)代管、高校疲于應(yīng)對(duì)現(xiàn)象。評(píng)價(jià)種類越來越多、標(biāo)準(zhǔn)越來越細(xì)，評(píng)估周期越來越密，評(píng)估結(jié)果越來越與相關(guān)政策掛鉤。評(píng)估，不是弱化而是強(qiáng)化了行政權(quán)力，不是增強(qiáng)而是弱化了高校自主辦學(xué)權(quán)力[4]。這對(duì)建立政府宏觀管理、高校自主辦學(xué)、社會(huì)參與評(píng)價(jià)的現(xiàn)代治理體系是不利的。

就社會(huì)評(píng)價(jià)看，也并非沒有問題。在治理結(jié)構(gòu)上，我國一直呈現(xiàn)大政府小社會(huì)、強(qiáng)政府弱社會(huì)的局面。一方面，社會(huì)組織發(fā)育不良，另一方面，社會(huì)組織自律意識(shí)、自治能力和自我發(fā)展能力差。故此，并不是把評(píng)價(jià)權(quán)利下放給社會(huì)組織就意味著高等教育評(píng)價(jià)從此走上健康有序之途。事實(shí)上，現(xiàn)有的諸多社會(huì)評(píng)價(jià)和排名，問題相當(dāng)突出，高校反響相當(dāng)強(qiáng)烈。社會(huì)評(píng)價(jià)組織魚龍混雜，專業(yè)性規(guī)范性參差不齊。一些社會(huì)評(píng)價(jià)指標(biāo)和排名榜標(biāo)準(zhǔn)過于強(qiáng)調(diào)研究、課題、成果發(fā)表、專利等級(jí)、名人效應(yīng)等，存在“唯論文、唯文憑、唯獎(jiǎng)項(xiàng)、唯帽子”等頑瘴痼疾;一些排行榜過于追求商業(yè)利益，無視教育規(guī)律，背離教育宗旨、教育方針甚至違背教育基本事實(shí)，評(píng)估導(dǎo)向存在嚴(yán)重偏失，弱化高校人才培養(yǎng)根本任務(wù)。高校被動(dòng)圍著排名榜轉(zhuǎn)，破壞了正常的學(xué)術(shù)生態(tài)，影響高校持續(xù)健康發(fā)展。所以，不能簡(jiǎn)單認(rèn)為政府部門扶持社會(huì)專業(yè)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)或者幫助評(píng)價(jià)組織發(fā)展并使其參與高等教育治理就萬事大吉，對(duì)其評(píng)價(jià)行為和評(píng)價(jià)方式政府部門也要進(jìn)行規(guī)范整頓。

就高校內(nèi)部看，同樣存在不同評(píng)價(jià)主體和治理主體問題。高校普遍建立了自我評(píng)價(jià)制度，尤其是學(xué)校行政、教師、學(xué)生、用人部門開展著各種不同形式的評(píng)價(jià)活動(dòng)，如眾所周知的教學(xué)督導(dǎo)、評(píng)估、檢查、評(píng)議、質(zhì)量報(bào)告發(fā)布等。但實(shí)事求是地說，目前校內(nèi)的質(zhì)量評(píng)價(jià)還依然是被動(dòng)的，往往依附于政府或社會(huì)機(jī)構(gòu)開展的外部評(píng)價(jià)，是其外部評(píng)價(jià)的前奏或者預(yù)備。換言之，校內(nèi)評(píng)價(jià)是為了應(yīng)對(duì)外部評(píng)價(jià)、認(rèn)證和排名而開展的，常常是簡(jiǎn)單機(jī)械照搬外部評(píng)價(jià)、認(rèn)證和排名的標(biāo)準(zhǔn)及辦法。因此，高校內(nèi)部自我評(píng)價(jià)的自主性、獨(dú)立性、專業(yè)性、獨(dú)特性和質(zhì)量只是差強(qiáng)人意。許多高校內(nèi)部自我評(píng)價(jià)的積極性、主動(dòng)性不高，沒有將自我評(píng)價(jià)看作是自我完善、自我提升的機(jī)會(huì)，而是被看成為負(fù)擔(dān)。治理性評(píng)價(jià)活動(dòng)中，教師和學(xué)生的自我維護(hù)教育和受教育權(quán)利的意識(shí)不強(qiáng)，存在評(píng)價(jià)敷衍應(yīng)付現(xiàn)象。這集中表現(xiàn)在學(xué)生評(píng)價(jià)教師教學(xué)工作中，造成教師教學(xué)評(píng)價(jià)分?jǐn)?shù)年年走高，與其教學(xué)實(shí)際水平和效果出入過大，評(píng)價(jià)結(jié)果無法真實(shí)反映教學(xué)實(shí)際，不能有效促進(jìn)教學(xué)工作針對(duì)性改進(jìn)。

當(dāng)然，我們也要看到，由于評(píng)價(jià)主體的立場(chǎng)、觀點(diǎn)和方法不同，在評(píng)價(jià)和治理中經(jīng)常出現(xiàn)利益沖突。一方面，行政管理部門擔(dān)心向社會(huì)或高校下放評(píng)價(jià)權(quán)力過多或過大而導(dǎo)致失控，特別是看不慣大學(xué)排名亂象，擔(dān)心導(dǎo)致高校辦學(xué)方向偏失，于是總是急于收權(quán)和管制，或者利用手中法定的行政管理優(yōu)先權(quán)排斥社會(huì)評(píng)價(jià)和排名，不承認(rèn)其效力，不與政策或高校的資源分配、勞動(dòng)、人事等相關(guān)政策掛鉤。另一方面，由于政府自身所掌握的市場(chǎng)信息有限，自上而下管理層級(jí)又過多，無法快速反應(yīng)市場(chǎng)發(fā)展變化的信號(hào)，因此他們又希望借助社會(huì)力量進(jìn)行多方面評(píng)價(jià)和排名，以為高校提供信息服務(wù)。同樣，社會(huì)機(jī)構(gòu)與組織一直在努力發(fā)展自身評(píng)價(jià)的獨(dú)特性、專業(yè)性和獨(dú)立性，但也千方百計(jì)地靠近政府，渴望得到政府的許諾、認(rèn)可與支持，從政府那里獲得政策和資源，增強(qiáng)自身權(quán)威性和公信力，從而最終出現(xiàn)“似政府評(píng)價(jià)”，使評(píng)價(jià)模式單一化。這種情況在高校內(nèi)部也不同程度地存在。由此可見，我們的政府、社會(huì)和高校治理三方的邊界意識(shí)不強(qiáng)，歸根到底是行政力量過大，評(píng)估主體單一。

四、著眼于提升治理能力的評(píng)價(jià)體系優(yōu)化

改革開放以來，經(jīng)過幾十年的實(shí)踐探索，我國基本上建立了高校內(nèi)部自我評(píng)價(jià)、政府和社會(huì)外部評(píng)價(jià)等多主體多形式的高等教育質(zhì)量評(píng)價(jià)制度，在提高高等教育質(zhì)量、調(diào)動(dòng)各方面共同參與國家治理中發(fā)揮了十分重要而積極的作用。新的時(shí)代，需要繼續(xù)堅(jiān)持并不斷改進(jìn)和完善評(píng)價(jià)制度，建立起具有中國特色和世界水平的高等教育質(zhì)量評(píng)價(jià)和保障體系，為實(shí)現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展、建設(shè)高等教育強(qiáng)國作出更大貢獻(xiàn)。

推進(jìn)評(píng)價(jià)制度和質(zhì)量保障體系改革，其基本目標(biāo)就是促進(jìn)管辦評(píng)分離。這是建立現(xiàn)代高等教育治理體系和提升治理能力的重要途徑。管辦評(píng)分離的前提，是政府實(shí)現(xiàn)放管服，即真正轉(zhuǎn)變職能，向高校和社會(huì)放權(quán)，同時(shí)加強(qiáng)宏觀管理和服務(wù)。就評(píng)價(jià)而言，政府需要對(duì)高等教育加強(qiáng)宏觀管理和指導(dǎo)，這是我國高等教育社會(huì)主義性質(zhì)決定的。習(xí)近平總書記在全國教育大會(huì)上指出，辦好中國教育必須堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，必須堅(jiān)持社會(huì)主義制度，必須扎根中國大地體現(xiàn)中國特色，必須堅(jiān)持立德樹人根本任務(wù)，必須培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會(huì)主義建設(shè)者和接班人。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，其高等教育的方針、目的、宗旨必須經(jīng)由政府管理來實(shí)現(xiàn)和保障。所以，政府加強(qiáng)宏觀管理，首先是思想政治方向領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)，在此前提下，應(yīng)發(fā)揮多方面的積極主動(dòng)性和創(chuàng)造性。政府加強(qiáng)宏觀管理，除政治領(lǐng)導(dǎo)外，還要建立國家最低質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，包括高校設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、人才培養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)、專業(yè)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、課程標(biāo)準(zhǔn)、條件標(biāo)準(zhǔn)等，將基本政治要求、意識(shí)形態(tài)要求有機(jī)納入具體標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范中，以此作為高?？茖W(xué)辦學(xué)和社會(huì)組織合理開展評(píng)價(jià)活動(dòng)的基本依據(jù)。

政府要加強(qiáng)對(duì)高等教育質(zhì)量進(jìn)行問責(zé)，開展相關(guān)的評(píng)價(jià)評(píng)估工作，同時(shí)要逐漸把具體工作委托或者以購買服務(wù)方式交付第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)來組織，以保證評(píng)價(jià)的客觀性、公正性、專業(yè)性和權(quán)威性。政府還可以更從容地從具體評(píng)價(jià)事務(wù)中抽身，加強(qiáng)宏觀政策研究，通過法律法規(guī)、經(jīng)濟(jì)、信息等手段，調(diào)控評(píng)價(jià)市場(chǎng)走向，對(duì)不同的評(píng)價(jià)組織者進(jìn)行元評(píng)價(jià)，建立評(píng)價(jià)組織的進(jìn)退機(jī)制，保證評(píng)價(jià)市場(chǎng)的規(guī)范、合理與有序。

在政府有目的、有重點(diǎn)、有針對(duì)性地培育和扶持評(píng)價(jià)中介機(jī)構(gòu)過程中，社會(huì)中介組織也要加強(qiáng)自身專業(yè)發(fā)展和能力建設(shè)，尤其是要根據(jù)活動(dòng)性質(zhì)、評(píng)價(jià)市場(chǎng)需要科學(xué)合理定位，加強(qiáng)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)組織建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、人員素質(zhì)建設(shè)，不斷提高評(píng)價(jià)水平和服務(wù)能力，提高評(píng)價(jià)信譽(yù)，增強(qiáng)評(píng)價(jià)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和綜合實(shí)力;要建立評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)行業(yè)自律機(jī)制，自覺接受政府評(píng)價(jià)檢查和有效指導(dǎo)，開展行業(yè)自我檢查、監(jiān)督和評(píng)議，自覺維護(hù)評(píng)價(jià)評(píng)估客觀公允，對(duì)于質(zhì)量好和聲譽(yù)高的社會(huì)組織機(jī)構(gòu)予以表彰獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于質(zhì)量和聲譽(yù)差的機(jī)構(gòu)進(jìn)行警示甚至取消評(píng)價(jià)資質(zhì)。

管辦評(píng)分離本身并不是最終目的，按照新公共管理理論、新治理理論以及第四代評(píng)價(jià)理論，分離之后更要合作。多元評(píng)價(jià)和多元治理，歸根到底在于平等對(duì)話，從而發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)與協(xié)同力量，促進(jìn)高等教育質(zhì)量與效益提升。也就是說，我們需要管辦評(píng)分離，需要明確各自的權(quán)利邊界，明確各自的責(zé)權(quán)利，但絕不是因此劃地為牢，井水不犯河水，各管一方各行其是，而是建立更加緊密和更加有效的合作對(duì)話機(jī)制，不僅在評(píng)價(jià)工作上取長(zhǎng)補(bǔ)短，發(fā)揮合力，而且確保各方公平地表達(dá)自身利益，彼此尊重各自利益，實(shí)現(xiàn)自身利益最大化，實(shí)現(xiàn)高等教育整體效益最大化。這才是辦人民滿意的高等教育題中應(yīng)有之義。

在具體方式方法上，政府發(fā)布的評(píng)價(jià)制度法規(guī)、建立的評(píng)價(jià)體系（包括組織結(jié)構(gòu)體系、評(píng)價(jià)管理制度體系和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系）均需向社會(huì)公開。評(píng)價(jià)政策和決策出臺(tái)前，需要向社會(huì)廣泛征求意見，看其是否表達(dá)了高校和社會(huì)民意，是否科學(xué)合理，是否符合高等學(xué)校辦學(xué)規(guī)律、教育教學(xué)規(guī)律和人才成長(zhǎng)規(guī)律，是否反映高校學(xué)術(shù)發(fā)展規(guī)律和知識(shí)生產(chǎn)規(guī)律，是否能夠正確發(fā)揮評(píng)價(jià)評(píng)估指揮棒和方向盤的作用。我國高校數(shù)量眾多，各高校目標(biāo)定位、基礎(chǔ)條件、歷史傳統(tǒng)、服務(wù)面向等各不相同，學(xué)生、家長(zhǎng)、公眾、高校以及社會(huì)用人部門需求不一。這種條件下，評(píng)估評(píng)價(jià)如何針對(duì)和考慮方方面面實(shí)際需要，進(jìn)而引導(dǎo)高?？茖W(xué)辦學(xué)、分類發(fā)展、特色發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展，在各自基礎(chǔ)與水平上辦出一流，是必須認(rèn)真回答和解決的重大課題。應(yīng)該看到，長(zhǎng)期以來存在的過于強(qiáng)調(diào)單一學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，以論文數(shù)量、課題數(shù)量、經(jīng)費(fèi)數(shù)量、帽子數(shù)量、影響因子等等數(shù)字化管理和評(píng)價(jià)制度，已經(jīng)嚴(yán)重影響和制約了高校健康發(fā)展，嚴(yán)重破壞了高校的學(xué)術(shù)生態(tài)環(huán)境，造成了高校辦學(xué)千篇一律、千校一面、同質(zhì)同構(gòu)，高校人才培養(yǎng)工作被嚴(yán)重忽視，教育教學(xué)質(zhì)量嚴(yán)重降低。這種畸形的評(píng)價(jià)觀和評(píng)價(jià)模式不僅危害高等教育，也不利于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在某種意義上說，單一的量化評(píng)價(jià)觀和評(píng)價(jià)模式是管理簡(jiǎn)單化和機(jī)械化的表現(xiàn)，是管理專業(yè)化程度低甚至是無能化的集中表現(xiàn)。

要加強(qiáng)和提高數(shù)據(jù)治理能力。政府、高校和社會(huì)中介組織機(jī)構(gòu)應(yīng)依法建立有關(guān)高等教育數(shù)據(jù)和信息調(diào)查制度，有效收集有關(guān)方面信息，并加以梳理、歸類、統(tǒng)計(jì)和分析。要建立質(zhì)量數(shù)據(jù)發(fā)布制度，促進(jìn)信息數(shù)據(jù)開放，讓社會(huì)知情、監(jiān)督、參與、共享、建言、獻(xiàn)策，協(xié)同促進(jìn)高等教育健康發(fā)展。同時(shí)，政府部門要合理使用數(shù)據(jù)，以此掌握不同地區(qū)和高等學(xué)校發(fā)展情況，從而制定有效政策，調(diào)配資源和建立機(jī)制。社會(huì)組織和專門機(jī)構(gòu)要依法從事評(píng)價(jià)評(píng)估活動(dòng)，定期向政府、高校、公眾和媒體報(bào)告評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)過程、評(píng)價(jià)行為和評(píng)價(jià)結(jié)果，自覺接受政府和社會(huì)公眾以及媒體的監(jiān)督和問責(zé)。

高校內(nèi)部要建立規(guī)范常態(tài)的質(zhì)量評(píng)價(jià)機(jī)制和保證體系。高校是辦學(xué)質(zhì)量的直接責(zé)任主體、實(shí)施主體和檢驗(yàn)主體，建立健全內(nèi)部質(zhì)量保證體系是切實(shí)提升高校辦學(xué)水平、管理能力和教育教學(xué)質(zhì)量的有效手段。高校要牢固確立辦學(xué)以教師為主體、教學(xué)以學(xué)生為主體的現(xiàn)代教育理念，將學(xué)生中心、產(chǎn)出導(dǎo)向與持續(xù)改進(jìn)的質(zhì)量評(píng)價(jià)機(jī)制貫穿于教育教學(xué)、人才培養(yǎng)和組織管理全過程全方面，充分吸收學(xué)生、畢業(yè)生、用人部門以及社會(huì)組織參與教育教學(xué)、科研和服務(wù)等活動(dòng)的評(píng)價(jià)，發(fā)揮校內(nèi)外學(xué)者、學(xué)術(shù)同行作用，廣泛建立以高校及其院系為核心的校本評(píng)價(jià)機(jī)制與評(píng)價(jià)模式[5]。尤其是要維護(hù)、提高和強(qiáng)化學(xué)生質(zhì)量權(quán)利意識(shí)及參與意識(shí)，調(diào)動(dòng)學(xué)生評(píng)價(jià)教育教學(xué)與管理的積極性和主動(dòng)性，切實(shí)改進(jìn)傳統(tǒng)落后的學(xué)生評(píng)價(jià)方法和評(píng)價(jià)手段，借鑒國際先進(jìn)的評(píng)價(jià)理念、評(píng)價(jià)模式和評(píng)價(jià)經(jīng)驗(yàn)，研制和開發(fā)科學(xué)合理的評(píng)價(jià)工具，提升學(xué)生評(píng)價(jià)的真實(shí)性、可靠性和實(shí)效性。要以人才培養(yǎng)為中心，平衡好教學(xué)工作與研究工作的關(guān)系，克服以往評(píng)價(jià)工作中片面強(qiáng)調(diào)科研成果、科研產(chǎn)出、科研數(shù)量而忽視研究質(zhì)量、忽視教學(xué)質(zhì)量的功利主義傾向。要細(xì)化教學(xué)工作標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，變教學(xué)質(zhì)量軟評(píng)價(jià)為硬評(píng)價(jià)，以人才培養(yǎng)和教學(xué)質(zhì)量為根基，調(diào)整人事和勞動(dòng)分配制度，調(diào)整獎(jiǎng)勵(lì)和激勵(lì)制度，合理使用評(píng)價(jià)結(jié)果，建立質(zhì)量持續(xù)提升機(jī)制，營造良好的學(xué)術(shù)生態(tài)，打造卓越的質(zhì)量文化。

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Abstract： Governance is the fundamental element of higher education evaluation. Since the reform and opening-up policy， China has established an evaluation system that involves multi-stakeholders and multi-forms， which has played an important role in promoting the development of higher education and in improving its governance ability. However， there still exist many problems such as evaluation without multilateral participation， uniform evaluation criteria， poor expression mechanism that results in conflicts of interest among stakeholders. Under the requirement of promoting the modernization of higher education governance system and management ability in the new era， we should closely focus on the goal of promoting the connotative development of higher education and building a powerful country in higher education， improve the relevant policies and regulations system， promote the separation of management and evaluation， clarify the responsibilities and rights of government， universities and social intermediary organizations in the governance and evaluation of higher education， establish a closer and more effective cooperative dialogue mechanism among the various stakeholders， and realize the maximization of higher education benefits.

Key words： higher education; the modernization of governance capacity and governance system; evaluation system; separation of supervision; enforcement and evaluation; stakeholders

（責(zé)任編輯? 陳劍光）