自貿(mào)試驗區(qū)改革創(chuàng)新進展和進一步加強系統(tǒng)集成性

許宏強

當(dāng)前，世界經(jīng)濟形勢復(fù)雜嚴峻，個別大國頻繁采取貿(mào)易保護和單邊主義行為，經(jīng)濟全球化趨勢受到嚴重挑戰(zhàn)。我國深化自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)的目的就是要主動擴大開放，加快體制機制創(chuàng)新，促進我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和開放型世界經(jīng)濟體系建設(shè)。從2013——2018年，我國分四批設(shè)立12個自貿(mào)試驗區(qū)。2019年8月，新增6個自貿(mào)試驗區(qū)，包括3個沿海自貿(mào)區(qū)，山東、江蘇、河北構(gòu)成沿海地區(qū)全覆蓋；3個沿邊自貿(mào)區(qū)，廣西（與東盟對接）、云南（與南亞地區(qū)合作）、黑龍江（推動?xùn)|北亞合作發(fā)展）。自貿(mào)試驗區(qū)形成海陸統(tǒng)籌，東中西協(xié)調(diào)的全方位發(fā)展布局。

上海自貿(mào)試驗區(qū)臨港新片區(qū)的定位：對接國際最高標(biāo)準、最富競爭力的制度創(chuàng)新，新片區(qū)產(chǎn)業(yè)定位承載國家的戰(zhàn)略使命，立足新興和高端產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)環(huán)節(jié)的創(chuàng)新發(fā)展。臨港新片區(qū)功能區(qū)域劃分：統(tǒng)籌發(fā)展區(qū)（主產(chǎn)業(yè)區(qū)），智慧生態(tài)區(qū)（綜合區(qū)），智能制造區(qū)（重裝備產(chǎn)業(yè)區(qū)，奉賢區(qū)），海洋科創(chuàng)城（自貿(mào)區(qū)，科技城，大學(xué)城）國際未來區(qū)（主城區(qū)）。臨港新片區(qū)的建設(shè)目標(biāo)：在經(jīng)濟形態(tài)上建設(shè)更具國際市場影響力和競爭力的特殊經(jīng)濟功能區(qū)，在城市形態(tài)上建設(shè)開放創(chuàng)新，智慧生態(tài)，產(chǎn)業(yè)融合，宜業(yè)宜居的現(xiàn)代化新城。

一、自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)取得的成績

（一）開創(chuàng)性探索一系列重大制度性改革

率先建立并完善“準入前國民待遇+負面清單”的外商投資管理體制，不斷縮減外商投資負面清單（從2013年的190項縮減至2019版的37項），大幅度放寬外資準入。

加快政府職能轉(zhuǎn)變，深入推進簡政放權(quán)，進一步下放審批權(quán)限，深化“放管服”，推行“多規(guī)合一”，探索建立適應(yīng)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系建設(shè)和自貿(mào)試驗區(qū)發(fā)展的政府管理新體制。持續(xù)優(yōu)化服務(wù)，提升貿(mào)易投資便利化水平。截止到2018年底，國際貿(mào)易“單一窗口”已經(jīng)實現(xiàn)與25家部委的系統(tǒng)對接和共享，12項基本服務(wù)功能，覆蓋全國所有口岸和特殊監(jiān)管區(qū)、自貿(mào)區(qū)、跨境電商綜試區(qū)。

金融開放創(chuàng)新穩(wěn)步推進。上海自貿(mào)試驗區(qū)在我國金融改革和開放方面發(fā)揮先行先試作用，推出支持自貿(mào)試驗區(qū)金融開放創(chuàng)新51條意見，率先創(chuàng)設(shè)了本外幣為一體的“分類別，有管理”的自由貿(mào)易賬戶體系（FT賬戶），出臺了跨境投融資匯兌便利、人民幣跨境使用、外匯管理改革等制度安排。

建立健全法治保障與風(fēng)險防控體系。堅持重大改革于法有據(jù)，建立和完善風(fēng)險防范和事中事后監(jiān)管體系，在擴大市場開放的環(huán)境下有效防范與化解風(fēng)險。

（二）服務(wù)國家戰(zhàn)略，促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展

1.主動對接國家重大戰(zhàn)略。上海圍繞“建設(shè)開放度最高園區(qū)”的目標(biāo)定位，加快金融等服務(wù)業(yè)開放步伐，積極對接高水平國際投資貿(mào)易規(guī)則。廣東從緊鄰港澳的地區(qū)優(yōu)勢出發(fā)，致力于在全國改革開放中發(fā)揮引領(lǐng)作用。重慶發(fā)揮地處長江航道與新亞歐大陸橋交匯點的鐵水聯(lián)運優(yōu)勢，將建設(shè)“一帶一路”和長江經(jīng)濟帶互聯(lián)互通重要樞紐作為主要目標(biāo)。陜西立足于服務(wù)“一帶一路”建設(shè)，試點財務(wù)公司、擔(dān)保公司等非銀行金融機構(gòu)參與海關(guān)擔(dān)保業(yè)務(wù)的多元化稅收擔(dān)保方式。

2.推動特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進區(qū)域經(jīng)濟增長。自貿(mào)試驗區(qū)成為各地推動特色產(chǎn)業(yè)與新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要載體，例如：福建成立“絲路海運”運營平臺、四川自貿(mào)區(qū)的諾貝爾金融科技實驗室、天津國家租賃創(chuàng)新示范區(qū)，浙江舟山自貿(mào)試驗區(qū)打造油品全產(chǎn)業(yè)鏈“一中心三基地一示范區(qū)”，海南博鰲樂城國際醫(yī)療旅游先行區(qū)，河南海陸空網(wǎng)絲路建設(shè)全面展開。自貿(mào)試驗區(qū)為各地經(jīng)濟增長做出了重要貢獻。自貿(mào)試驗區(qū)新設(shè)企業(yè)約88.7萬家，其中，外資企業(yè)4.86萬家，高科技企業(yè)7 315家，自貿(mào)試驗區(qū)以不到全國萬分之二的面積，在2018年創(chuàng)造了3.74萬億元人民幣的進出口額，占全國12.3%。全年稅收收入5 578.7億元人民幣，占全國4%。上海自貿(mào)試驗區(qū)以1/50的面積創(chuàng)造了上海1/4的生產(chǎn)總值，40%的外貿(mào)進出口總額，前五年的年均實際利用外資約占上海市的1/3，全國的5%，區(qū)內(nèi)持牌金融機構(gòu)占全市55%。

（三）復(fù)制推廣先行先試的成熟經(jīng)驗和創(chuàng)新成果，引領(lǐng)全國改革開放

自貿(mào)試驗區(qū)自成立以來，累計形成了5批改革試點經(jīng)驗，共171項創(chuàng)新成果，并在很多領(lǐng)域推出最佳實踐案例，向全國和自貿(mào)試驗區(qū)復(fù)制推廣。在世界銀行2018年全球營商環(huán)境排名中，我國營商環(huán)境排名大幅提高32位，從78位提升至46位，2019年進一步提升至31位。

二、當(dāng)前自貿(mào)區(qū)建設(shè)過程中存在的問題

（一）市場開放不足，存在“準入不準營”現(xiàn)象

自貿(mào)試驗區(qū)外資準入負面清單分別比全國版少3條，自貿(mào)試驗區(qū)開放優(yōu)勢難以充分顯現(xiàn)。市場開放存在“大門開了，小門未開”的現(xiàn)象，一些市場呼聲較高的改革創(chuàng)新舉措未能制定出臺。

（二）貿(mào)易便利化與國際先進水平仍有差距

自貿(mào)試驗區(qū)沿用傳統(tǒng)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的監(jiān)管模式，與國際通行的“境內(nèi)關(guān)外”監(jiān)管制度仍有差距。

（三）金融領(lǐng)域開放創(chuàng)新進展不及預(yù)期

在匯率自由化和利率市場化方面沒有實質(zhì)性開放措施，跨境資本流動方面未取得突破性進展。僅在上海自貿(mào)試驗區(qū)等個別地區(qū)實行的自由貿(mào)易賬戶，主要是支付功能，沒有有效發(fā)揮投資和儲值功能，資金集聚效應(yīng)尚未得到體現(xiàn)等。

（四）差異化探索成效不明顯

當(dāng)前全國自貿(mào)區(qū)仍采用同一張外商準入負面清單，難以滿足部分自貿(mào)區(qū)的地區(qū)特殊開放需求。一些自貿(mào)區(qū)具有含金量、特殊化的創(chuàng)新成果未能實現(xiàn)復(fù)制推廣。受自貿(mào)試驗區(qū)區(qū)域面積限制，區(qū)內(nèi)企業(yè)服務(wù)市場半徑受限，有的企業(yè)在區(qū)內(nèi)無法開展相關(guān)業(yè)務(wù)。

三、系統(tǒng)集成性不足是自貿(mào)試驗區(qū)改革創(chuàng)新的突出障礙

（一）改革創(chuàng)新的整體協(xié)同性欠缺

一些改革創(chuàng)新措施制定過程條塊化、部門化，使得涉及到需要跨部門協(xié)調(diào)落實的創(chuàng)新舉措，因部門之間缺乏協(xié)同或者配套措施不能及時到位而難以有效實施。例如對船舶登記來講，自貿(mào)區(qū)雖然出臺了相關(guān)規(guī)定，但國際通行的稅收、管理等配套政策缺失，對企業(yè)缺乏吸引力，在國際上也缺乏競爭力。

（二）改革自主的系統(tǒng)性賦權(quán)不足

自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)方案中已經(jīng)明確的任務(wù)舉措，在具體落實時仍然需要向行業(yè)主管部門請示申請，對接協(xié)調(diào)過程周期長、程序多。

（三）改革動力機制缺乏系統(tǒng)集成性

我國自貿(mào)試驗區(qū)法律制度建設(shè)仍待完善，目前已有的“總體方案”和一些“管理辦法”層級較低，與現(xiàn)行法律法規(guī)的關(guān)系尚未理順，許多改革創(chuàng)新、市場準入開放的舉措，與現(xiàn)有的法律或部門規(guī)章之間存在矛盾，管理部門常常面臨依法行政與改革創(chuàng)新的矛盾。與此同時，面對日益嚴格的問責(zé)與追責(zé)機制，部分干部“大膽試、大膽闖、自主改”的主觀能動性較之以往有所減弱，甚至導(dǎo)致不敢改、不愿改。

四、進一步加強改革創(chuàng)新的系統(tǒng)集成性

（一）改革自主權(quán)的系統(tǒng)集成性

為充分調(diào)動和發(fā)揮地方改革的積極性和創(chuàng)造性，進一步簡政放權(quán)，加快將部分審批權(quán)限下放到各自貿(mào)試驗區(qū)，實施一攬子授權(quán)。積極研究并盡力支持地方為適應(yīng)新形勢提出的改革開放新訴求，必要時由部際聯(lián)席會議授權(quán)自貿(mào)試驗區(qū)先行先試。加強國家各部委與自貿(mào)試驗區(qū)之間的工作合力，發(fā)揮部委優(yōu)勢，加強對自貿(mào)試驗區(qū)工作的指導(dǎo)。

（二）政府改革創(chuàng)新職能的系統(tǒng)集成性

以“放管服”為突破口，深化簡政放權(quán)，提升企業(yè)感受度和市場活躍度。進一步提高“一站式”服務(wù)集成度，加快建設(shè)統(tǒng)一受理平臺和“國際貿(mào)易單一窗口”。從“全產(chǎn)業(yè)鏈視角”創(chuàng)新監(jiān)管模式。

（三）改革創(chuàng)新依據(jù)和動力機制的系統(tǒng)集成性

提升自貿(mào)試驗區(qū)立法位階，加快研究出臺全國性自貿(mào)試驗區(qū)法。創(chuàng)新構(gòu)建容錯機制和激勵機制，切實加大獎勵力度，通過正向激勵，鼓勵多干事提高主動性和積極性。

（四）管理體制和管理能力的系統(tǒng)集成性

從實際出發(fā)，切實提升頂層設(shè)計與現(xiàn)實需求的匹配度，增強改革創(chuàng)新措施的有效性和可行性。探索運轉(zhuǎn)高效的自貿(mào)試驗區(qū)機構(gòu)設(shè)置和治理體系，加強自貿(mào)試驗區(qū)管理能力建設(shè)。

（本文根據(jù)作者在“自貿(mào)試驗區(qū)財經(jīng)制度創(chuàng)新發(fā)展研討會”上的發(fā)言整理）