內(nèi)部控制視角下對行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的思考

徐婉莉

（安徽省地質(zhì)測繪技術(shù)院，合肥 230001）

引 言

現(xiàn)階段，行政事業(yè)單位在社會公共事務(wù)中的職責(zé)主要是進行執(zhí)法監(jiān)督及行使相應(yīng)的管理職能，繼而保障社會的穩(wěn)定發(fā)展。由此來看，行政事業(yè)單位的相關(guān)工作內(nèi)容對于促進社會穩(wěn)定發(fā)展有著重要的地位和價值意義。也正因如此，推動行政事業(yè)單位的有序發(fā)展，提高其在行政職能方面的應(yīng)用落實，也能更有助于其在社會事務(wù)中發(fā)揮更大的作用。所以，本文將從內(nèi)部控制視角來厘清行政事業(yè)事務(wù)與績效管理之間的關(guān)系，通過融合預(yù)算績效管理的方式來促進行政事業(yè)單位的發(fā)展，并為其具體應(yīng)用和開展進行全面的討論和分析。

一、概述

（一）行政管理與預(yù)算績效概念

從屬性上來看，行政事業(yè)單位屬于國家單位，主要職責(zé)就是通過制度的制定及實施，對社會發(fā)展過程中的經(jīng)濟活動及社會活動進行管理，并做好風(fēng)險防控工作，從而確保工作目標(biāo)達到預(yù)期。而行政預(yù)算管理工作則是結(jié)合預(yù)算績效管理的方式來制定明確的目標(biāo)方向，從而引導(dǎo)各項工作的開展[1]。在進行績效計劃及評價落實的過程中，行政事業(yè)單位必須要全面參與其中，通過這種方式確保行政事業(yè)單位管理與預(yù)算績效相互融合，從而提高個人在工作中的積極性，以及單位整體業(yè)務(wù)水平的提升。

（二）共同特點

第一，具有相同的目標(biāo)。預(yù)算績效管理的主要目的就是通過管理的方式來提升預(yù)算管理、對資源進行優(yōu)化、節(jié)約成本、提高公共服務(wù)工作水平及質(zhì)量。而對于單位來說，開展內(nèi)部控制工作的最終目標(biāo)是以提升業(yè)務(wù)工作的質(zhì)量和效率為基礎(chǔ)的，二者之間相互作用、相互影響。第二，全過程執(zhí)行。在工作開展過程中，每個不同的環(huán)節(jié)都需要將績效目標(biāo)作為業(yè)務(wù)開展的核心。而內(nèi)部控制則要求全面性地對行政事業(yè)單位的各項活動決策進行監(jiān)督、管理，從而實現(xiàn)對其工作的有效控制?？梢?，績效管理與內(nèi)部控制都更加注重事前、事中及事后的預(yù)防、監(jiān)督和把控工作，強化對流程細(xì)節(jié)的控制。第三，參與主體全員化。工作的落實及實施，需要單位的各級工作人員共同參與進來，從績效目標(biāo)的制定、申報、管理及評價等各個方面著手，實現(xiàn)績效目標(biāo)的設(shè)定和達成。所以，在內(nèi)部控制的過程中，也更加強調(diào)全體成員的參與性，從而確保行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)能夠有序開展，內(nèi)部控制工作能夠達成預(yù)期。預(yù)算績效管理及內(nèi)部控制工作的應(yīng)用并非一個或是某幾個部門、人員的工作，它需要全體人員共同參與，保障項目的執(zhí)行質(zhì)量。

（三）二者之間的關(guān)系

在行政事業(yè)單位進行內(nèi)部控制工作，其主要的工作內(nèi)容就是確保單位內(nèi)部各項工作能夠按照相應(yīng)的制度執(zhí)行，同時確保各項工作開展的安全性、穩(wěn)定性。而績效管理對于行政事業(yè)單位來說，主要包括單位內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)工作人員通過績效目標(biāo)的方式來提高全員參與的積極性，促進績效工作水平，并達成一個良好的、有序的、可持續(xù)循環(huán)的過程。可以說，進行行政績效管理工作就是為了能提升行政事業(yè)單位的整體工作效率和質(zhì)量。兩者的相互配合和執(zhí)行對行政事業(yè)單位各項工作的開展來說具有非常大的影響，尤其是對于行政事業(yè)單位，它承擔(dān)著公共事務(wù)內(nèi)容，所行使的職能關(guān)系到社會的有序發(fā)展，所以通過內(nèi)部控制視角的管理控制對行政事業(yè)單位開展預(yù)算績效管理工作，是趨勢，也是必然手段。另外，在行政事業(yè)單位管理運營的過程中，進行內(nèi)部控制工作是開展管理工作的基礎(chǔ)和核心，也是進行單位內(nèi)部預(yù)算績效管理的關(guān)鍵，只有將三方面做好深度融合，才能確保各項工作有序落實，保證行政事業(yè)單位的工作正常開展，確保行政事業(yè)單位穩(wěn)步運轉(zhuǎn)。

（四）價值意義

對于行政事業(yè)單位來說，從內(nèi)部控制視角開展預(yù)算績效管理工作是具有一定價值意義的。首先，通過內(nèi)控手段來達到管理的目標(biāo)是績效管理工作的應(yīng)用核心，借助內(nèi)部控制方式來確保整個單位的運轉(zhuǎn)，使規(guī)章制度能夠得到有效的完善和落實。其次，開展績效管理工作的目的就是提高行政事業(yè)單位在開展工作過程中的效率和質(zhì)量，而通過績效管理，能夠讓各級單位工作人員更加明確自己的工作職責(zé)，同時也能夠有清晰的工作目標(biāo)，從而更好地提升工作效率和質(zhì)量。最后，在進行績效管理及內(nèi)部控制相互融合的過程中，能夠進一步促進管理工作的有序落實，確保行政事業(yè)單位的各項工作能夠更進一步地發(fā)展。

二、在管理過程中存在的問題

（一）認(rèn)知誤區(qū)

管控業(yè)務(wù)的對象主要是單位開展經(jīng)濟活動中存在的風(fēng)險。所以，預(yù)算績效管理工作也隸屬于內(nèi)控管理范疇[2]。但是在實際應(yīng)用中，會將預(yù)算績效管理的應(yīng)用和落實與單位內(nèi)部的控制管理工作進行分離，造成二者在執(zhí)行層面彼此割裂。在執(zhí)行過程中，會簡單地認(rèn)為完成預(yù)算執(zhí)行之后還需要再進行績效評價，而又提出了內(nèi)部管控的相關(guān)規(guī)范要求。這就使得部分工作人員認(rèn)為預(yù)算、財務(wù)管理的相關(guān)工作量不斷加大，對于預(yù)算績效管理及內(nèi)部控制的態(tài)度變得懈怠，不重視流程管理的應(yīng)用，使得很多工作仍停留于表面。一些單位內(nèi)部的工作人員對于預(yù)算績效管理工作的應(yīng)用價值理解得并不充分，簡單地認(rèn)為與個體企業(yè)在追求經(jīng)濟價值管理中的績效管理之間存在不同，導(dǎo)致預(yù)算績效管理在事業(yè)單位內(nèi)部的應(yīng)用并不充分，對管理應(yīng)用和落實存在較大的影響。

（二）無法反映內(nèi)部管理真實要求

從內(nèi)部控制的覆蓋范圍來看，它包含了單位管理及業(yè)務(wù)相關(guān)內(nèi)容，并就風(fēng)險防范及管控措施進行管理控制。在實際應(yīng)用中，從工作開展的各項具體環(huán)節(jié)體現(xiàn)出內(nèi)部控制需求。結(jié)合近些年的探索與實踐，我國對各級財政及行政事業(yè)單位的具體工作開展進行了研究和分析，并設(shè)計出針對行政事業(yè)單位實際應(yīng)用需求的績效評價體系，內(nèi)容相對具體，劃分明確，基本上覆蓋了績效管理與預(yù)算管理應(yīng)用的整個環(huán)節(jié)和過程[3]。但是，體系中的說明、解釋相對籠統(tǒng)，沒有體現(xiàn)進一步的細(xì)分說明和要求。在項目決策、審批、執(zhí)行的過程中，對于項目的報批工作是否完全依照相關(guān)管理方式進行、是否可行進行了論證。在整個環(huán)節(jié)中更加注重手續(xù)的齊全性，并未對內(nèi)部控制決策議事建立相應(yīng)的機制，尤其是針對重大事項的決定。所以，對于行政事業(yè)單位來說，即便是開展項目申報，在這個過程中存在批復(fù)制度不科學(xué)、不規(guī)范的情況，也無法有效地對風(fēng)險進行控制，僅僅是單純地履行相應(yīng)的體系要求和辦法，以達到績效評價的相關(guān)要求，這就會對最終績效評價結(jié)果的客觀性、真實性造成影響。

（三）無法與風(fēng)險評估產(chǎn)生有效鏈接

結(jié)合行政事業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范的相關(guān)要求，在進行經(jīng)濟活動風(fēng)險評估的過程中，對于可能存在的風(fēng)險需要進行全面的、系統(tǒng)化的客觀評估?？梢酝ㄟ^對績效數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計，分析其實際執(zhí)行的情況，尋找項目在執(zhí)行過程中存在的風(fēng)險，從而達到對項目風(fēng)險的定期評估，繼而實現(xiàn)有效的內(nèi)控目標(biāo)，并作為工作開展的有效依據(jù)。開展這項工作主要是在財政部門的相關(guān)工作要求和帶動下，對資金的使用情況進行績效評價。然而，對于部分工作人員來說，其主動、自覺地參與這項工作的積極性并不高，使得工作落實無法真正達成預(yù)期目的，從而無法幫助單位進行風(fēng)險評估和方向把控，對實現(xiàn)內(nèi)部控制的目標(biāo)產(chǎn)生了影響。

（四）強化信息技術(shù)

內(nèi)部控制范圍應(yīng)當(dāng)在規(guī)定中明確進行規(guī)范，相關(guān)單位也要強化開展信息化建設(shè)工作，將單位內(nèi)部所有涉及經(jīng)濟范疇的項目內(nèi)容加入內(nèi)部控制的信息系統(tǒng)建設(shè)中，融合管理流程及具體的應(yīng)用管理措施，有效消除人為控制的因素，保障信息安全[4]。但是，從行政單位的實際管理工作來看，目前所使用的預(yù)算績效管理工作手段仍比較落后，尤其是信息技術(shù)的應(yīng)用相對較少，很多項目從決策、管理到后續(xù)的績效考核資料都需要通過紙質(zhì)文件、單據(jù)等方式來獲得。即便是通過對應(yīng)的財政專網(wǎng)填報的項目，相關(guān)報表信息等內(nèi)容也無法與實際需要進行對接，繼而無法保障信息資料的真實性、準(zhǔn)確性，無形中增加了管理工作的難度和體量，并讓績效管理工作的效率變得更低。

三、預(yù)算績效管理應(yīng)用的具體對策

（一）做好宣傳與培訓(xùn)工作

宣傳與培訓(xùn)工作主要是針對目前行政事業(yè)單位內(nèi)部工作人員的認(rèn)知偏差的糾正。一是通過宣傳培訓(xùn)來提高內(nèi)部工作人員對于預(yù)算績效管理和內(nèi)部控制工作應(yīng)用落實的重視度，正視財政資金的使用就會觸發(fā)經(jīng)濟活動管理體系，使得各項工作的應(yīng)用落實及開展執(zhí)行必須按照預(yù)算績效管理的目標(biāo)進行[5]。二是對單位內(nèi)部干部的綜合素質(zhì)及執(zhí)行能力進行培養(yǎng)提升，確保相關(guān)責(zé)任人能夠了解并重視這項工作落實的價值和意義，確保覆蓋范圍的全面性。在提升財務(wù)部門及內(nèi)控部門整體業(yè)務(wù)能力的同時，確保其他部門的工作人員能夠有效地參與到預(yù)算績效管理及內(nèi)部控制工作的應(yīng)用落實中，強化他們對于基礎(chǔ)知識的認(rèn)知和了解。三是對資源進行統(tǒng)籌規(guī)劃，對于行政事業(yè)單位來說，資源也是相對有限的。要想資源得到最大化的應(yīng)用，就需要科學(xué)地統(tǒng)籌資源，合理地設(shè)計方案，做好內(nèi)部控制工作。此時，內(nèi)部控制并不是獨立的一部分，而是起到引導(dǎo)的作用，同時還需要將內(nèi)部控制與預(yù)算績效管理相融合，實現(xiàn)二者的有效結(jié)合。

（二）細(xì)化績效評價指標(biāo)

績效評價是行政事業(yè)單位開展預(yù)算績效管理工作的核心，績效指標(biāo)評價體系設(shè)計的科學(xué)性和規(guī)范性將會直接影響其最終的應(yīng)用落實質(zhì)量。而針對行政事業(yè)單位開展內(nèi)部控制的規(guī)范要求，對于預(yù)算績效管理工作來說應(yīng)當(dāng)與內(nèi)部控制工作要求相融合，結(jié)合管理工作中的內(nèi)部風(fēng)險及外部風(fēng)險設(shè)置風(fēng)險關(guān)鍵點，提出針對性的修改和優(yōu)化建議，得出更加優(yōu)化及完善的評價體系。一方面，在項目決策中，應(yīng)當(dāng)結(jié)合政府職能范圍的要求設(shè)置目標(biāo)，同時對于通過建立集體研究、專家論證及技術(shù)相結(jié)合的議事程序，對重大的經(jīng)濟事項開展集體決策并對立項內(nèi)容進行評審。另一方面，在項目的管理過程中，對于政府采購的需求設(shè)置相應(yīng)的采購制度，不斷完善采購合同的內(nèi)部管理制度，并對合同管控的執(zhí)行情況進行分析，確保不同項目內(nèi)容相互分離。另外，在項目績效管理中增設(shè)項目執(zhí)行的考核制度，定期或不定期地組織預(yù)算執(zhí)行情況的考核工作，實現(xiàn)對項目執(zhí)行的動態(tài)化管理。

（三）增強執(zhí)行管理，規(guī)避風(fēng)險

在實際應(yīng)用的過程中，績效管理工作與預(yù)算管理是相互融合的，所以應(yīng)當(dāng)結(jié)合預(yù)算管理的全過程和各環(huán)節(jié)要求，改變傳統(tǒng)在管理過程中“重分配、輕過程、輕產(chǎn)出”的管理方式，強化預(yù)算管理在執(zhí)行過程中的力度[6]。第一，針對預(yù)算管理的執(zhí)行情況，要制定相應(yīng)的跟蹤管理制度。財務(wù)管理工作人員要對項目實施單位的執(zhí)行狀況進行實時跟蹤，并定期對項目的執(zhí)行狀況進行總結(jié)分析。第二，要建立項目執(zhí)行通過制度。實時跟蹤項目的執(zhí)行狀況和項目績效情況并開展管理通報，從而實現(xiàn)有效的內(nèi)部溝通和管理，進一步促進績效管理的有效激勵和約束工作。第三，采取必要的糾偏措施。在預(yù)算執(zhí)行的過程中，如果出現(xiàn)偏離績效的情況，應(yīng)當(dāng)及時提報相關(guān)負(fù)責(zé)人并對行為進行糾偏。針對預(yù)算執(zhí)行過程中的執(zhí)行調(diào)整事項，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照要求履行。

（四）利用信息化技術(shù)，提質(zhì)增效

隨著我國信息化水平的持續(xù)加快，信息技術(shù)應(yīng)用領(lǐng)域也在持續(xù)拓展。行政事業(yè)單位作為公共服務(wù)性的機構(gòu)，融合信息化技術(shù)的應(yīng)用，能夠有效提升預(yù)算管理工作的整體水平。積極推進信息化建設(shè)工作，在系統(tǒng)設(shè)計的過程中，必須要滿足績效管理對應(yīng)的系統(tǒng)要求，也就是確保系統(tǒng)設(shè)計內(nèi)容與實際需求相符合。信息化的技術(shù)應(yīng)用能夠更好地對行政事業(yè)單位的各項預(yù)算績效管理信息進行收集和匯總，結(jié)合信息化技術(shù)充分了解數(shù)據(jù)之間的差異，從而對差異進行分析，綜合分析結(jié)果得出結(jié)論。同時，信息化平臺還能夠?qū)?shù)據(jù)信息進行共享，達成預(yù)算績效管理與信息化系統(tǒng)之間的有效鏈接，提高行政事業(yè)單位開展預(yù)算績效管理的效率。從宣傳角度強化績效信息化管理的應(yīng)用，對于很多工作人員來說還未真正體會到信息化技術(shù)應(yīng)用的價值，作為管理部門應(yīng)當(dāng)強化對信息化技術(shù)應(yīng)用管理的宣傳，以此來提高預(yù)算績效管理工作的應(yīng)用效率。

結(jié) 語

對于行政事業(yè)單位來說，要落實好各項工作，首先要從管理入手。強化內(nèi)部控制管理工作能夠有效提升行政事業(yè)單位的管理質(zhì)量，也成為行政事業(yè)單位今后開展工作的重要趨勢。所以，從內(nèi)部控制角度出發(fā)，進行預(yù)算績效管理能夠及時發(fā)現(xiàn)管理工作的問題，對問題進行優(yōu)化升級，利用不同的技術(shù)方式來實現(xiàn)內(nèi)部管理工作的增效和提質(zhì)，繼而確保單位工作的有效開展和落實，為社會公共事業(yè)的發(fā)展貢獻力量。