政法領(lǐng)域中請示報告制度的理解與適用

段瑞群

在當(dāng)代中國，“社會主義”和“法治”是理解中國法治的兩個最為重要的關(guān)鍵詞。黨的十八屆四中全會提出“中國特色社會主義法治理論”，十九大報告特別強調(diào)“堅持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”，《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》提出“堅持黨對政法工作的絕對領(lǐng)導(dǎo)”，這標(biāo)志著當(dāng)代中國的主導(dǎo)政治力量重點從強調(diào)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”角度界定社會主義法治，以體現(xiàn)法治建設(shè)的主體性和自主性。［1］特別是，《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》設(shè)置“請示報告”專章，并作為黨委領(lǐng)導(dǎo)政法工作的主要方式與手段。［2］2019年1月，中央全面深化改革委員會第六次會議審議通過《關(guān)于政法領(lǐng)域全面深化改革的實施意見》，明確完善黨對政法工作的領(lǐng)導(dǎo)體系，包括深化黨委政法委改革，以及加強黨對政法工作的政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)。其中，請示報告則是加強黨對政法機關(guān)政治領(lǐng)導(dǎo)的重要制度要求。因此，請示報告制度既是有效串聯(lián)中國特色社會主義法治體系和黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的載體，也是推動更高水平“法治中國”建設(shè)的一把鑰匙。

一、黨內(nèi)法規(guī)體系中請示報告的制度沿革

制度發(fā)展是一個自然歷史過程，是在歷史傳承、文化賡續(xù)、社會進步基礎(chǔ)上長期發(fā)展、漸進改進、內(nèi)生性演化的結(jié)果。［3］自我黨成立伊始，中國共產(chǎn)黨就開始嘗試建立請示報告制度，以強化集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，建構(gòu)科層制度體系①例如，早在1923年12月18日，時任中共中央執(zhí)行委員會委員長的陳獨秀就曾發(fā)布《中央通告第十二號——各區(qū)及各地方應(yīng)每月向中央報告工作》。1928年10月17日，中央通過《關(guān)于各省委對中央的報告大綱》。1931年12月15日，毛澤東同項英等發(fā)布中華蘇維埃共和國臨時中央政府《關(guān)于建立報告制度問題》的通令。參見：中央組織部，中央黨史研究室，中央檔案館.中國共產(chǎn)黨組織史資料第八卷文獻選編（1921.7-1949.9）上冊［M］.北京：中共黨史出版社，2000：32；中央文獻研究室.毛澤東年譜（1893-1949）上卷［M］.北京：中央文獻出版社，2002：362.。隨著建黨理論與實踐不斷成熟，加之殘酷的戰(zhàn)爭環(huán)境、復(fù)雜的斗爭形勢以及馬克思主義政黨的本質(zhì)屬性、管黨治黨的客觀需要，以1942年9月1日《關(guān)于統(tǒng)一抗日根據(jù)地黨的領(lǐng)導(dǎo)及調(diào)整各組織間關(guān)系的決定》為標(biāo)志，［4］黨委“一元化”領(lǐng)導(dǎo)體制開始形成，一個具有高度思想統(tǒng)一性、行動統(tǒng)一性、目標(biāo)統(tǒng)一性以及強大凝聚力、號召力的政黨日益成熟。1948年，中央密集出臺涉及請示報告的制度文件。1月7日，中央發(fā)布《關(guān)于建立報告制度》，［5］隨后又作出若干補充指示或規(guī)定，細化請示或報告事項。例如，3月25日，毛澤東為中央起草《關(guān)于建立報告制度的補充指示》；9月，中央印發(fā)《關(guān)于各中央局、分局、軍區(qū)、軍委分會及前委會向中央請示報告制度的決議》。［6］至此，黨內(nèi)的請示報告制度已基本建立。

新中國成立后，由于出現(xiàn)“修正稅制”事件，［7］1953年3月10日，中央作出《關(guān)于加強中央人民政府系統(tǒng)各部門向中央請示報告制度及加強中央對政府工作領(lǐng)導(dǎo)的決定》，要求中央人民政府工作中的重大方針、政策、計劃、事項，都應(yīng)當(dāng)事先請示中央，并經(jīng)過中央討論和決定或批準(zhǔn)以后，方可貫徹執(zhí)行。［8］同時，在“黨政”關(guān)系方面，逐步形成各級黨委部門“分口”領(lǐng)導(dǎo)政府工作的制度安排。例如，1953年3月14日，時任政務(wù)院政治法律委員會黨組書記的彭真向毛澤東并中共中央，建議縣級及以上各級黨委應(yīng)明確一名黨委常委負責(zé)司法工作，各級司法機關(guān)要嚴(yán)格遵守請示報告制度。4月7日，中央批示原則同意，并轉(zhuǎn)發(fā)各級黨委參照執(zhí)行。［9］各級黨委中負責(zé)司法工作的常委，其實就是“政法委書記”這一黨內(nèi)職務(wù)的淵源。1956年9月26日，八大通過新黨章，在規(guī)定民主集中制相關(guān)內(nèi)容時，明確下級黨組織必須定期向上級黨組織報告工作；下級黨組織的工作中應(yīng)當(dāng)由上級黨組織決定的問題，必須及時向上級請求指示。由此，請示報告制度正式成為黨章重要部分。

十一屆三中全會之后，黨內(nèi)政治生活逐漸恢復(fù)正常，請示報告制度也逐漸恢復(fù)和健全。自1982年十二大通過的黨章，直到2017年十九大修改通過的黨章，均對請示報告作出明確規(guī)定。［10］此外，中央針對請示報告也出臺了相關(guān)規(guī)范文件。例如，1988年中紀(jì)委頒布《關(guān)于建立健全報告制度的通知》，明確提出健全請示報告制度。此外，2003年《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》，2009年《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》等，也規(guī)定了請示報告制度。

黨的十八大后，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體針對管黨治黨方面的突出問題，特別是在執(zhí)行請示報告方面存在的不足，不斷完善相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)，持續(xù)加強請示報告制度建設(shè)。2014年1月14日，習(xí)近平在十八屆中央紀(jì)委三次全會上，要求全黨嚴(yán)格執(zhí)行請示報告，各方面黨組織都要在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。2016年10月27日，十八屆六中全會通過的《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，要求中央和國家機關(guān)、各人民團體的黨組織，省級黨委定期向中央報告工作，重大事項或重大決定及時向中央請示報告，其他層級黨組織參照落實。2017年10月24日，十九大修訂的新《黨章》繼續(xù)將請示報告制度作為民主集中制的基本原則之一予以規(guī)定。10月27日，中央政治局通過《關(guān)于加強和維護黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的若干規(guī)定》，要求中央政治局委員帶頭落實請示報告制度。［11］2018年6月29日，十九屆中央政治局圍繞黨的政治建設(shè)開展第六次集體學(xué)習(xí)。［12］2019年1月31日，關(guān)于請示報告的專門黨內(nèi)法規(guī)《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》正式實施，同日中央制定《關(guān)于加強黨的政治建設(shè)的意見》。2019年9月1日，修訂后實施的《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》明確將不遵守重大事項請示報告制度作為各級黨組織以及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部被問責(zé)的重要情形。截至目前，從黨內(nèi)法規(guī)體系建構(gòu)的角度來講，黨內(nèi)請示報告制度已基本健全。

二、請示報告在政法領(lǐng)域的歷史面相與現(xiàn)實規(guī)范

政法領(lǐng)域內(nèi)的請示報告是黨內(nèi)請示報告制度的重要組成部分，其特殊之處是政法工作是“黨規(guī)”與“國法”交織與碰撞的典型領(lǐng)域。歷史的吊詭之處就在于，過往成功經(jīng)驗，有可能成為當(dāng)下實踐失敗的誘因。請示報告制度肇始于黨的自身建設(shè)，具有治黨管黨特殊優(yōu)勢。但是，黨建“靈丹妙藥”與制度經(jīng)驗，簡單套用至國家政權(quán)層面，特別是具有特殊專業(yè)屬性和運行規(guī)律的司法領(lǐng)域，可能不僅無法產(chǎn)生預(yù)期的治理成果，反而變異出“黨委審批案件”制度。特別是在20世紀(jì)50年代末，案件處理的請示報告日益被極端化、絕對化。例如，福建省寧德縣法院自1958年2月提出，法院不僅要絕對服從縣委和政法黨組的領(lǐng)導(dǎo)，審判人員在區(qū)、鄉(xiāng)工作時，還要服從當(dāng)?shù)貐^(qū)委和鄉(xiāng)支部的領(lǐng)導(dǎo)，無論是調(diào)查、開庭、宣判均要事事請示匯報。［13］實踐中，各地法院報請黨委審批案件的做法不盡相同。黨委審批司法個案作為一種制度設(shè)計和司法理念有其存在的歷史邏輯和現(xiàn)實需求。但是，受到“極左”錯誤思潮影響，案件審批不僅淪為一種政治表演秀，甚至在個別地方成為少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)個人（包括鄉(xiāng)、公社、大隊等基層領(lǐng)導(dǎo)）肆意實現(xiàn)“政治抱負”，踐踏法制文明的借口，［14］這成為新中國政治建設(shè)和法治發(fā)展過程中的慘痛教訓(xùn)。

“文革”結(jié)束后，中央深刻總結(jié)民主法制建設(shè)領(lǐng)域的經(jīng)驗教訓(xùn)，重新定義了黨委領(lǐng)導(dǎo)政法工作的方式方法，即“領(lǐng)導(dǎo)”是政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)。1979年9月9日，中央發(fā)布《關(guān)于堅決保證刑法、刑事訴訟法切實實施的指示》（即“64號文件”），黨委審批案件從制度層面已被正式廢除。伴隨著改革開放推向深入，請示報告制度在司法實踐中出現(xiàn)了兩種截然相反的傾向。一方面，不少地方黨委、領(lǐng)導(dǎo)干部以“大局”或“維穩(wěn)”為名不當(dāng)干預(yù)司法個案審判，“黨委審批案件”變相存在，甚至埋下冤假錯案滋生的禍根，即“政”與“法”之間的距離突破了合理界限；另一方面，不少司法機關(guān)、審判員以“司法獨立”或“法治”為借口，敷衍或選擇性執(zhí)行黨內(nèi)請示報告制度，導(dǎo)致司法質(zhì)效下降，案件處理政治、法律、社會“三個效果”不統(tǒng)一，甚至與地方黨委政府關(guān)系緊張，累及自身建設(shè)與司法體制改革效能，即“政”與“法”之間的張力突破了合理界限。黨的十八大以來，涉及政法領(lǐng)域的請示報告制度建設(shè)，通常是在彌合上述兩對矛盾。2017年上半年，中央辦公廳曾印發(fā)《政法機關(guān)黨組織向黨委請示報告重大事項規(guī)定》。［15］鑒于不久之后《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》制定實施，《政法機關(guān)黨組織向黨委請示報告重大事項規(guī)定》相關(guān)內(nèi)容已被《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》相關(guān)章節(jié)和條款吸收。

在黨內(nèi)法規(guī)話語體系中“請示”與“報告”的核心區(qū)別在于重大事項的決定權(quán)，即“事前要請示”，相關(guān)事項必須經(jīng)由上級黨組織批準(zhǔn)后方可實施；“事后要報告”，相關(guān)事項僅需事后呈報上級黨組織掌握審查即可，無需先行請求批準(zhǔn)或授權(quán)。因此，請示與報告相比較，請示更加具有強制性、程序性，通常請示的是具體“事”，報告則往往是綜合性、專題性工作的情況匯總。除“請示”與“報告”之外，還有“報備”，主要是涉及黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件擬定情況、領(lǐng)導(dǎo)班子分工與變化等需要上級黨組織了解、掌握的事項。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》等黨內(nèi)法規(guī)，目前政法領(lǐng)域請示報告制度規(guī)范主要涉及以下方面。

第一，請示報告的主體。請示報告的主體必須是黨組織，而非司法機關(guān)，具體情形包括政法機關(guān)黨組織向同級黨委政法委請示報告、政法機關(guān)黨組織向同級黨委請示報告、下級黨委政法委向上級黨委政法委請示報告、下級黨委向上級黨委請示報告政法工作事項等。其中，政法單位黨組（黨委）向同級黨委請示報告重大事項，一般應(yīng)同時抄報同級黨委政法委。另外，比較特殊的情況是在中央層面，中央政法委、中央政法單位黨組（黨委）在黨中央領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，除了向黨中央請示報告工作之外，還要向中央總書記請示報告工作。這意味著，中央政法委書記不再由中央政治局常委兼任之后，中央國家層面的政法工作重大事項決策已由中央直接負責(zé)，并建立起了類似于軍隊“軍委主席負責(zé)制”的政法工作“總書記負責(zé)制”，實現(xiàn)了“槍桿子”與“刀把子”高度集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

第二，請示報告的事項。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》相關(guān)規(guī)定，所謂“重大事項”既包括超出本級黨組織職權(quán)范圍的重要事情或重要情況，也包括雖在本級黨組織職權(quán)范圍內(nèi)，但“涉及全局”和“影響廣泛”的重要事情或重要情況。具體而言，《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》規(guī)定除了屬于黨組織自身職權(quán)范圍內(nèi)的“日常工作”、上級黨組織已明確批復(fù)和事后報告即可的事項外，只要涉及重大事項，且難以駕馭或把握的事項均應(yīng)該請示。特別是，“復(fù)雜敏感案件處理”“重大突發(fā)事件”等應(yīng)當(dāng)向上級黨組織請示，并且“重大敏感案件”“突發(fā)事件”“群體性事件”應(yīng)對處置情況應(yīng)當(dāng)向上級報告。似乎“復(fù)雜案件”需要請示以便上級黨組織提前介入指導(dǎo)，但未必事后必然“報告”；“敏感案件”既需要請示也需要報告，意味著上級黨組織要全程掌控與指導(dǎo)案件“敏感”因素的處理；“重大”案件并不必然是“敏感”案件，或許僅僅系涉案人數(shù)眾多或金額較大等因素，因此事后報告亦可；“突發(fā)”案事件或“群體性”案事件（往往是“突發(fā)”）因時間的緊迫性或緊急狀態(tài)，不宜以“請示上級”推脫責(zé)任或延誤處置時機，故可事后報告。

根據(jù)《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》相關(guān)規(guī)定，中央政法委和中央政法單位黨組（黨委）向中央請示的是重大方針政策、政治安全重大事項、維穩(wěn)工作重大問題、政法重大改革、重大立法建議、隊伍建設(shè)重大措施等重大事項，并不包括“敏感”“重大”“突發(fā)”案事件處置。但是，這并不意味著絕對排斥“敏感”“重大”“突發(fā)”案事件處置需要事前請示中央。因為，如其涉及國家安全，特別是政治安全以及社會穩(wěn)定的重大事項、重大問題，當(dāng)然應(yīng)該請示中央。中央政法委和中央政法單位黨組（黨委）需要向中央報告的主要是貫徹落實和階段性工作情況，并特別指出“具有全國性影響的重大突發(fā)案事件重要進展和結(jié)果情況”應(yīng)當(dāng)及時向中央報告。此處的“具有全國性影響的重大突發(fā)案事件重要進展和結(jié)果情況”并不必然是指司法審判案件，也包括重大或突發(fā)公共安全事件、具有重大影響的執(zhí)法司法案件。因此，綜合《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》相關(guān)規(guī)定，可以得出的結(jié)論就是，“敏感”案事件必須“請示”。

那么，到底什么是“敏感”案件呢？2019年8月2日，最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于健全完善人民法院審判委員會工作機制的意見》，［16］在規(guī)定應(yīng)當(dāng)提交審委會討論決定的案件范圍時，明確“敏感案件”主要是指涉及國家安全、外交、社會穩(wěn)定的案件，而“重大”案件則與疑難、復(fù)雜案件并列，上述案件應(yīng)提交審委會討論決定。其實，所謂“敏感案件”既可能是案件當(dāng)事人、關(guān)聯(lián)人身份敏感，也可能是法律關(guān)系、涉案標(biāo)的物、適用法律規(guī)范、法律證據(jù)等因素敏感，甚至一些所謂的司法案件本身就是維護國家安全、維護意識形態(tài)安全、維護社會大局穩(wěn)定等斗爭在司法領(lǐng)域的延伸或體現(xiàn)而已。相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)之所以如此煞費苦心設(shè)計“請示”與“報告”的事項，或許就猶如有學(xué)者指出的那樣，重大敏感案事件往往蘊含著階層性或群體性沖突，或者涉及深層次的社會管理問題，矛盾激化后往往具有政治屬性，簡單的依法司法思維往往難以應(yīng)對。［17］

與此相對應(yīng)的是，中央政法單位黨組織、省級黨委政法委向中央政法委的請示事項，體現(xiàn)了黨委政法委把握方向、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的職能定位，并不涉及“敏感”“重大”“突發(fā)”案事件，甚至涉及國家安全的請示事項，也僅僅是相關(guān)政策措施問題的研究。①參見：《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》第二十條：中央政法單位黨組（黨委）和?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）黨委政法委員會應(yīng)當(dāng)向中央政法委員會請示以下事項：（一）涉及政法工作全局、需要提請中央政法委員會研究決定的重大事項；（二）有關(guān)地區(qū)、部門之間存在分歧，經(jīng)反復(fù)協(xié)商仍不能達成一致，需要中央政法委員會協(xié)調(diào)的重大事項；（三）重大政法改革方案和措施；（四）出臺重要執(zhí)法司法政策性文件、司法解釋，提出涉及重大體制和重大政策調(diào)整的立法建議；（五）黨中央交辦的重大事項和需要中央政法委員會統(tǒng)籌研究把握原則、政策的重大事項；（六）政法工作中涉及國家安全特別是政治安全等重大事項的相關(guān)政策措施問題；（七）擬以中央政法委員會名義召開會議或者印發(fā)文件；（八）應(yīng)當(dāng)向中央政法委員會請示的其他重大事項。中央政法單位黨組織、省級黨委政法委向中央政法委的報告事項，則體現(xiàn)了黨委政法委作為黨委職能部門的角色，即抓貫徹落實、推進重大改革、抓黨建管隊伍，特別是要求政法單位及時報告領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理情況尤為體現(xiàn)了黨委政法委獨特價值與作用。①參見：《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》第二十一條：中央政法單位黨組（黨委）和?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）黨委政法委員會應(yīng)當(dāng)向中央政法委員會報告以下事項：（一）全面貫徹黨的基本理論、基本路線、基本方略，貫徹落實黨中央決策部署情況；（二）貫徹落實黨中央關(guān)于政法工作的重要指示精神情況；（三）貫徹落實中央政法委員會工作部署、指示和決定情況；（四）重大工作部署以及推進情況，年度工作情況；（五）重大政法改革部署以及推進情況；（六）政法工作中涉及國家安全特別是政治安全的重大事項處理情況；（七）履行全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任情況，落實黨建工作責(zé)任制、黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制、政法領(lǐng)域意識形態(tài)工作責(zé)任制等情況；（八）領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理情況；（九）應(yīng)當(dāng)向中央政法委員會報告的其他事項?？傮w而言，中央政法單位黨組織向中央政法委請示與報告事項，就是既不能“越俎代庖”（即包辦政法單位的具體事務(wù)，甚至插手個案處理），也不能“放手不管”（即對執(zhí)法司法工作不敢管、不會管），［18］要體現(xiàn)黨委政法委“把握政治方向、協(xié)調(diào)各方職能、統(tǒng)籌政法工作、建設(shè)政法隊伍、督促依法履職、創(chuàng)造公正司法環(huán)境”的定位。

第三，請示報告的答復(fù)。涉及政法工作的請示報告通常由上級黨組織的綜合部門（辦公廳或辦公室等）負責(zé)接收，根據(jù)請示與報告事項不同，提出擬交辦相關(guān)內(nèi)設(shè)部門辦理，報請主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)做出決定、部署或批示后組織辦理，并根據(jù)黨委機關(guān)辦文程序要求，形成收文批辦單、呈文批辦單、專題報告、工作總結(jié)、案件督辦單等“件”。如果政法單位黨組（黨委）請示報告的事項超越相關(guān)分管領(lǐng)導(dǎo)職權(quán)范圍，或者相關(guān)事項重大，則往往通過提交黨委常委會、政法委員會全體會、書記辦公會、秘書長辦公會、委務(wù)會、政法專題會等進行集體研究、會議討論后作出決定，并答復(fù)請示單位黨組織。上述會議不管形式如何，通常會形成“會議決議”或“會議紀(jì)要”。不管是“件”，還是“會議紀(jì)要”，往往會根據(jù)檔案工作要求，予以存檔并長期保存。

三、政法領(lǐng)域內(nèi)請示報告的袪魅與適用

2019年10月31日，十九屆四中全會審議通過《關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，提出堅持和完善包括黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系、中國特色社會主義法治體系等在內(nèi)的13項制度體系。［19］11月1日，中央政法委員會全體會議召開，要求完善黨對政法工作絕對領(lǐng)導(dǎo)等制度體系，以政法工作現(xiàn)代化推動國家治理體系現(xiàn)代化。同時，特別指出要嚴(yán)格執(zhí)行政法機關(guān)黨組織向黨委請示報告重大事項等制度。［20］與其他黨和國家工作領(lǐng)域不同的是，政法領(lǐng)域內(nèi)請示報告具有特殊性，核心就是如何科學(xué)處理黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與司法權(quán)獨立運行之間的關(guān)系。②曾有學(xué)者專門梳理了全國人大立法工作中的請示報告制度與實踐。參見：郭輝.全國人大立法中的“請示”制度——體現(xiàn)、內(nèi)涵和趨勢［J］.澳門法學(xué)，2016，（3）.有學(xué)者評價，法院堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法獨立行使審判權(quán)涉及我國司法根本制度的大是大非問題，又是極難把握政策界限和操作尺度的疑難復(fù)雜問題，還是國際國內(nèi)有關(guān)方面十分關(guān)注的敏感問題。［21］

（一）請示報告與“干預(yù)”司法

黨的十八大后，延續(xù)多年的年度“全國政法工作會議”升級為“中央政法工作會議”。習(xí)近平在2014年1月召開的中央政法工作會議講話中提出建立“領(lǐng)導(dǎo)干部”違反法定程序干預(yù)司法的登記備案通報以及責(zé)任追究制度。隨后，2014年10月，十八屆四中全會通過的《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中進一步明確建立“領(lǐng)導(dǎo)干部”干預(yù)司法或插手具體案件的記錄、通報和責(zé)任追究制度。2015年3月，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了相關(guān)規(guī)定，同時中央政法委出臺了司法機關(guān)內(nèi)部人員過問案件記錄和責(zé)任追究相關(guān)規(guī)定。在現(xiàn)有的黨內(nèi)法規(guī)體系中，所謂“干預(yù)”系否定性評價，而非是中性的或技術(shù)性的評價，即不存在學(xué)者提出的所謂“腐敗性干預(yù)”和“治理性干預(yù)”的區(qū)分。［22］另外，“干預(yù)”的主體是“領(lǐng)導(dǎo)干部”，且系個人行為而非組織行為，即黨委不是“干預(yù)”司法的適格主體；“干預(yù)”的行為要件是違反法定程序，或僭越職權(quán)職責(zé)，或濫用權(quán)力影響對司法權(quán)依法獨立運行施加影響，而非因承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)、管理、監(jiān)督司法的責(zé)任；“干預(yù)”的主觀要件是為“利”，既可以是“私利”，也可以是非黨組織認可的所謂“政治利益”或其他利益交換。因此，黨內(nèi)請示報告制度與“干預(yù)司法”在規(guī)范層面并不存在邏輯抵牾與制度沖突。

現(xiàn)實中，黨委政法委“干預(yù)司法”往往被反復(fù)提及，似乎只要取消或縮限黨委政法委職權(quán)就可以更好地實現(xiàn)“司法權(quán)獨立運行”。事實果真如此嗎？從請示報告制度的設(shè)計與實踐來看，司法機關(guān)需要請示報告的主體是廣義上的“黨組織”，本級地方黨委、上級黨委、上級司法部門黨組織，以至于各級黨委職能部門，都可以通過各自的“請示報告”渠道對司法活動施加影響。特別是，隨著專業(yè)話語的興起，上級法院對下級法院的人事任命的影響，上級黨委組織部門對下級法院領(lǐng)導(dǎo)班子成員任免的影響日益增加。上級法院通過人事任免、管理考核以及審判資源的調(diào)配，一定程度上打破了上下級法院之間的審級關(guān)系，也潛在地激化“條塊”矛盾。因此，黨委政法委“長期堅持”不僅有實踐需要，更有制度空間；黨委政法委不僅應(yīng)當(dāng)扮演司法權(quán)獨立運行的守護者，更應(yīng)當(dāng)充當(dāng)國家治理體系現(xiàn)代化的推動者。那么如何保障黨委政法委權(quán)力的依法依規(guī)而又有效運行呢？特別是如何避免政法領(lǐng)域請示報告制度異化為“黨委審批案件”的翻版呢？解決這個問題的基本思路應(yīng)該是按照“依法治國”與“依規(guī)治黨”雙軌并行的思路，建立起二者的銜接制度體系。特別是，針對相對封閉和保密的請示報告制度，完善相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)配套規(guī)范，輔之黨政公文信息化系統(tǒng)，建立完善較為成熟系統(tǒng)的請示報告流轉(zhuǎn)體系、追溯體系、督辦體系、監(jiān)督體系與責(zé)任追究體系，切實規(guī)范決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)運行，實現(xiàn)“全面從嚴(yán)治黨”與“全面依法治國”的融合。

（二）請示報告與案件審批制度

請示報告制度著力點是加強黨委的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；案件審批則是以加強黨的領(lǐng)導(dǎo)為理由，實則是混淆領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、執(zhí)政權(quán)與司法權(quán)的區(qū)別。請示報告制度立足點是重大事項、重大問題、重大政策、重大措施、立法建議等“宏觀”層面，案件審批則是執(zhí)法司法個案的處理，包括實體和程序處理等“微觀”方面。請示報告制度落腳點是實現(xiàn)從介入個案處理向延伸辦案效果、從恢復(fù)社會秩序向維護社會穩(wěn)定、由整治突出問題向建構(gòu)長效機制轉(zhuǎn)變，［23］案件審批則是關(guān)注司法個案社會效果、政治效果和法律效果的某一個方面，或某幾個方面。同時，需要再次強調(diào)的是，黨委審批案件作為已被廢止的制度，在當(dāng)下，無論是在憲法法律層面，還是黨內(nèi)法規(guī)層面，甚至政治規(guī)矩、政法實踐層面，均無存在的合法性、合理性和必要性。

學(xué)界通常用“黨管政法”概要描述中國特色的政法體制，認為黨管政法機制是中共將其領(lǐng)導(dǎo)機制嵌入國家政權(quán)體制的一種機制。［24］其實，“黨管政法”并不能全面準(zhǔn)確描述當(dāng)代中國的政法體制和機制。第一，政法機關(guān)是由執(zhí)政黨親自創(chuàng)設(shè)或改造。就猶如“沒有共產(chǎn)黨，就沒有新中國”的表述，現(xiàn)代意義上的“新中國”，是中國共產(chǎn)黨從革命黨邁向領(lǐng)導(dǎo)黨、執(zhí)政黨的過程中創(chuàng)設(shè)。新中國成立伊始，雖然對“舊司法人員”采取“包下來”的政策，但是1952年至1953年司法改革運動，既清理了“舊法思想”，更清理了“舊司法人員”，是對政法機關(guān)的重塑和建構(gòu)。［25］第二，政法機關(guān)中的黨組（黨委）以及各級黨組織本身就是執(zhí)政黨的有機組成部分，政法干警中的黨員本身就是全體黨員的重要組成部分（雖無公開統(tǒng)計數(shù)據(jù)，但政法干警中黨員比例通常高于其他國家機關(guān)）。政法機關(guān)通過履行立法、執(zhí)法、司法、守法、普法等特定職責(zé)，貫徹落實體現(xiàn)執(zhí)政黨的核心價值觀念、法治理念和基本政策。第三，黨委政法委是“委員會”的設(shè)置而非“領(lǐng)導(dǎo)小組”，這樣既可以防止權(quán)力的過度集中，也可以有效推動重大決策部署的貫徹執(zhí)行，有效避免合作困境或制度漏洞。第四，所謂的“黨管政法”中的“黨”絕不僅僅是指黨委政法委等職能部門對政法工作的領(lǐng)導(dǎo)，還包括中共中央、地方各級黨委、政法單位黨組（黨委）以及黨委組織部、黨委宣傳部等其他黨委職能部門，是一個系統(tǒng)運行機制、管理模式。黨與政法工作的關(guān)系不是單純立足“政”與“法”基礎(chǔ)上的“管”，其概念、內(nèi)涵、外延與實踐等遠非“管”所能涵蓋。此外，一個“管”字似乎是上下級之間的隸屬關(guān)系，是命令與服從的關(guān)系。以“黨領(lǐng)導(dǎo)政法”概要描述政法體制，主要的意圖是梳理清相關(guān)制度機理，劃清相關(guān)制度框架，進而界定政治影響或干預(yù)與司法權(quán)獨立行使之間的邊界，確保黨規(guī)與國法在各自軌道并行不悖。因此，與其說是“黨管政法”，不如說是“黨領(lǐng)導(dǎo)政法”更加準(zhǔn)確描述執(zhí)政黨與政法系統(tǒng)之間的關(guān)系。其中，請示報告制度作為各級黨委，特別是黨委政法委最為倚重的制度，可以扮演實現(xiàn)從“黨管政法”到“黨領(lǐng)導(dǎo)政法”的轉(zhuǎn)化閥門，落實黨對政法工作的政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)，優(yōu)化黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系。

（三）請示報告與黨委領(lǐng)導(dǎo)干部批示、圈閱、督辦公文

在當(dāng)代中國，中國共產(chǎn)黨不僅是領(lǐng)導(dǎo)各方面事業(yè)的政治核心力量，也是當(dāng)代中國社會各階層和各種政治力量的一個組織、動員、整合和意識表達機制。因此，“黨的各級領(lǐng)導(dǎo)人直接間接（通過行政或其他組織機構(gòu)）地影響、干預(yù)有時甚至操縱替代了司法，但這不能也不應(yīng)簡單將其視為不正當(dāng)?shù)挠绊懞透深A(yù)。與任何制定法一樣，這種批示同樣需要并且可以解釋的。若是追究起來，許多案件的不同處理都可視為黨（個人或機構(gòu)）干預(yù)的結(jié)果；但事實上，這些結(jié)果更可能是裁判具體案件的法官用黨的干預(yù)來掩飾自己的判斷”。［26］黨內(nèi)公文流轉(zhuǎn)有著較為嚴(yán)格的收發(fā)、登記、辦理、流轉(zhuǎn)、存檔等制度，所謂領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)或不恰當(dāng)影響司法，反而不易或不便直接“落字”，即明確用批示、圈閱等方式表達對司法裁判的“長官意識”。這種情況不僅在實踐中十分罕見，即使有其也是面臨著極大的政治風(fēng)險和法律風(fēng)險，簡直是嚴(yán)重缺乏“政治頭腦”。

“請示”與“報告”本身就是黨政公文的一種類型，必然伴隨著領(lǐng)導(dǎo)干部批示、圈閱、督辦等相關(guān)辦文程序。在當(dāng)前政法實踐中，請示報告制度的貫徹存在不少問題與不足。第一，請示報告文種錯誤。向上級黨組織請示報告工作應(yīng)以組織名義或特殊情況下以黨組織負責(zé)人的名義簽發(fā)，即黨組（黨委）書記或黨組成員（黨委委員），而非以院長（局長、檢察長）等行政職務(wù)名義簽發(fā)；以采用黨內(nèi)公文，加蓋有鐮刀錘頭標(biāo)志的黨組織印章，而非以政法單位公文，加蓋有國徽的院（局）章。第二，請示報告主體不適格。上下級公安機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)的黨組織之間并不是黨內(nèi)法規(guī)意義上的請示報告主體，特別是上下級法院之間就個案處理、法律適用、審判事務(wù)等事項請示報告不僅有違審級劃分，反而可能助長司法的行政化、地方化的弊端。［27］第三，請示報告事項存在瑕疵。一方面，遇事就請示、凡事都報告，以請求加強領(lǐng)導(dǎo)為由，上交矛盾、推脫責(zé)任或不履職、不積極履職；另一方面，就是該請示的不請示、該報告的不報告，或者該請示的選擇報告、該報告的選擇請示，不善履職，不作為甚至亂作為；或者該請示的臨時請示，上級黨組織無法充分研判與科學(xué)決策，甚至以情況緊迫為由，意圖“迫使”作出有利于“我”的批復(fù)；或者片面請示或不完全請示，意圖“誘導(dǎo)”上級依據(jù)不完整信息作出有利于“我”的批復(fù)。此外，以部門利益、單位利益為重，報喜不報憂、報功不報過、報結(jié)果不報過程或報過程不報結(jié)果，缺乏全局觀念和大局意識。第四，抄送制度執(zhí)行不夠。由于政法體制下較為復(fù)雜的“條、塊、片”的關(guān)系，政法單位在請示報告中往往遵守逐級請示報告，但忽視將相關(guān)請示報告抄送相關(guān)黨組織。例如，向地方黨委請示報告不抄送本級黨委政法委。類似情況，既有技術(shù)層面，也有相關(guān)“利益”層面的考量。

（四）請示報告與“公檢法”關(guān)系

根據(jù)《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》規(guī)定，政法單位特指法院、檢察、公安、國家安全、司法行政（含監(jiān)獄戒毒）等從事政法工作的專門力量。在這些政法單位內(nèi)部，既有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)與被指導(dǎo)，也有中央垂直領(lǐng)導(dǎo)、地方領(lǐng)導(dǎo)的情形；政法工作涉及立法、執(zhí)法、司法、守法、普法等依法治國全領(lǐng)域，請示報告事項既涉及行政權(quán)與司法權(quán)，也涉及事務(wù)管理和案件協(xié)調(diào)，還涉及法律與政策貫徹統(tǒng)籌。因此，政法單位之間的關(guān)系是極為復(fù)雜多元的。

以刑事訴訟案件為例，公檢法三者之間的關(guān)系，概述稱之為既相互制約，又相互配合。在實踐中，由于復(fù)雜的社會現(xiàn)實，制約往往不足、配合往往乏力，政法系統(tǒng)運行銜接的摩擦成本，不僅高，調(diào)和難度也大。特別是面對高風(fēng)險、利益不確定的刑事案件時，公檢法三者直接呈現(xiàn)出沖突、對立→反報復(fù)后，協(xié)作→外部干預(yù)后，恢復(fù)對立、制約→……抽離、棄責(zé)的關(guān)系形態(tài)公式，在有分歧的疑難大案要案中，甚至程序運行僵滯，制度賦予政法單位的法定角色職責(zé)被放棄。作為“最后一道程序”的法院，由于無法承擔(dān)或錯判或錯放的法律責(zé)任、政治責(zé)任，迫切需要“黨的領(lǐng)導(dǎo)”，“退無可退”的黨委政法委則被迫視情協(xié)調(diào)作出“埋有發(fā)生冤案幾率”各種抉擇①劉忠教授一針見血地指出，“一些西方學(xué)者再次作出錯解，即草率地斷言時間在先的要件與時間在后的要件之間具有因果關(guān)系，從而得出協(xié)調(diào)造成冤錯案件的結(jié)論。但是，只有前件必然地、直接地引起后件，才可認為前件與后件之間有因果關(guān)系，時間在先的行為，不一定是邏輯在先的前件，不一定與結(jié)果構(gòu)成有因果關(guān)系”。參見：劉忠.從公安中心到分工、配合、制約——歷史與社會敘事內(nèi)的刑事訴訟結(jié)構(gòu)［J］.法學(xué)家，2017，（4）：11-15.。與外界通常理解的不同，面對公檢法之間的沖突與摩擦，特別是案件的協(xié)調(diào)，黨委政法委雖內(nèi)心“生無可戀”，卻又要“不厭其煩”溝通協(xié)調(diào)。也就是說，黨委面對案件協(xié)調(diào)也表現(xiàn)出了極為復(fù)雜矛盾的心態(tài)。一方面，無論法律制定得多么周詳，也只是一套形諸文字并由概念和規(guī)則復(fù)合而成的邏輯系統(tǒng)，繁復(fù)龐雜的社會事實不可能與之天然吻合，［28］客觀上需要協(xié)調(diào)案件。另一方面，隨著以“國家法中心主義”為要旨的司法改革深入，法治實踐者與基層群眾之間出現(xiàn)斷裂。②例如：第一，法官職業(yè)化導(dǎo)致國家法律與群眾生活相脫離，造成基層司法人員與社會大眾相疏離；第二，推動省級以下地方法院人財物統(tǒng)一管理，強調(diào)法院的獨立性，逐步與行政機關(guān)脫離；第三，審執(zhí)分離的司法改革理念從基層法院內(nèi)部阻隔了與基層群眾之間的信息溝通，一定程度上導(dǎo)致司法人員無法全面了解具體的社會事實與群眾訴求，局限于訴訟文書裁剪的法律事實，往往導(dǎo)致司法個案判決無法實現(xiàn)法律效果與社會效果的統(tǒng)一。參見：徐斌.“法治專業(yè)化”的陷阱——《馬背上的法庭》與法治群眾路線［J］.文化縱橫，2018，（5）：130-132.同時，又由于中國共產(chǎn)黨與人民之間的政治關(guān)系，以及中國共產(chǎn)黨對人民作出的基于社會主義價值追求的整體性承諾構(gòu)成了當(dāng)代中國法治的價值根基，［29］各級黨委無法容忍司法機關(guān)以專業(yè)屬性的借口疏遠民眾樸素正義觀的訴求，即為了鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)，永葆“初心使命”，主觀上也有協(xié)調(diào)案件的動因。

既然現(xiàn)實中以“協(xié)調(diào)案件”實現(xiàn)“協(xié)調(diào)關(guān)系”不可避免，那么請示報告可以在優(yōu)化政法體制，降低制度成本，營造良好執(zhí)法司法環(huán)境方面體現(xiàn)特殊價值。第一，從協(xié)調(diào)“案件”到協(xié)調(diào)“司法”的轉(zhuǎn)變。黨委對于政法單位請示協(xié)調(diào)的司法案件，應(yīng)該從關(guān)注案件本身的處理到統(tǒng)籌案件法律效果、政治效果、社會效果的轉(zhuǎn)變，既不能充當(dāng)政法單位的“老娘舅”“和事佬”單純居中調(diào)解，更不宜或不能被強勢的政法單位綁架成為“政治工具”。應(yīng)通過請示報告制度強化意見交涉的執(zhí)法司法運行機制協(xié)調(diào)，并且最終目的應(yīng)該是按照法治的要求以及司法的運行規(guī)律，確立司法權(quán)在社會權(quán)力網(wǎng)絡(luò)中的應(yīng)有地位，促進司法工作在法治社會的功能發(fā)揮。第二，從協(xié)調(diào)“司法”到協(xié)調(diào)“環(huán)境”的延伸。當(dāng)代中國正處于轉(zhuǎn)型的特殊時期，司法機關(guān)的確認規(guī)則之治和解決糾紛爭議的功能往往處于張力，或者被寄予了遠遠超越其自身所能承擔(dān)的職能作用。面對政法單位黨組織的請示事項，黨委政法委或許可以通過再請示報告，即向本級黨委或上級黨委政法委請示報告的形式，為司法權(quán)依法獨立運行排除非法干擾。此類事項既可能是涉及“人、財、物”的保障，也可能是加強黨建隊建的工作舉措，也可能是在執(zhí)法辦案中排除其他黨委政府部門的不當(dāng)介入，進而努力創(chuàng)造公正的執(zhí)法司法環(huán)境。第三，從協(xié)調(diào)“環(huán)境”到協(xié)調(diào)“立法”的嘗試。過快、過激的立法活動以及法律介入社會生活范圍和力度的延伸，立法環(huán)節(jié)并未充分發(fā)揮其容納和平衡多元利益訴求的功能，導(dǎo)致法律的實施環(huán)節(jié)出現(xiàn)了利益平衡的難題。今后黨委政法委協(xié)調(diào)司法應(yīng)“關(guān)口前移”，通過請示報告的形式，打通政法單位黨組織、黨委、人大黨組、政府立法部門黨組織、政協(xié)黨組等溝通渠道，將處理司法難辦“案件”的被動協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)為法律制度和法律適用銜接的主動協(xié)調(diào)，減少司法爭議中的“政策爭議”，逐步將其限定為“法律爭議”。［30］這或許就是十九屆四中全會關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義法治體系中關(guān)于完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與”立法工作格局的重要實現(xiàn)方式。

結(jié) 語

學(xué)者蘇力在新書中以獨特的語言風(fēng)格提出“真正負責(zé)的法律人”概念。①即真正負責(zé)的法律人，不是那些成天掰活和捯飭各種概念、教義、理論甚或理論家名字的人，那些愛給學(xué)者分類貼標(biāo)簽的人，那些太善于歸納、概括、梳理思想理論淵源流脈絡(luò)的人；而一定是那些高度關(guān)注各類事實，努力清理和理解這些事實背后的意義，基于職責(zé)，但更出于公心，不僅聽取各類訴求，而且會設(shè)身處地發(fā)現(xiàn)各方甚或不在場者的潛在的未來訴求，盡力協(xié)調(diào)平衡立法、行政和司法中那些都可以也很容易用各種教義、理論或人名的虎皮裝飾的利益沖突，毅然地，有時甚至是不計毀譽地，在制度范圍內(nèi)，在自己能力可及的范圍內(nèi)，坦然做出自認為最佳的選擇的人。有時，甚至因為這種抉擇，他其實在一定程度上是以“人治”來推進或創(chuàng)造法治。參見：蘇力.是非與曲直——個案中的法理［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2019：4-5.其實，學(xué)術(shù)研究的最終目的是為了更好地認識真實世界，而不是闡明某一現(xiàn)有理論或意識形態(tài)，畢竟真實的世界不是非此即彼的二元，而多是由二元間的并存和互動所組成。［31］就猶如這極具中國政法工作特色的請示報告制度，表面上似乎與通常理解的“司法獨立”“審判權(quán)獨立運行”相互背離，甚至矛盾沖突。但是二者的并存，二者關(guān)系的糾纏，恰恰蘊含著中國司法實踐的制度密碼與實踐特色：向前一步可以開啟真正的法治新路徑，向后一步也可以陷入意識形態(tài)泥淖，問題的核心就是如何正確處理、科學(xué)駕馭二者之間對立統(tǒng)一的互動關(guān)系。作為學(xué)者而言，雖然無法遠離政治，卻可以遠離自己的政治偏好；無法創(chuàng)造道德，卻可以促成社會團結(jié)；無須放棄理想，卻必須將理想建立在現(xiàn)實基礎(chǔ)之上。［32］唯有如此，才可以認識政法體制、解讀政法體制，繼而改革政法體制，開啟“中國之治”法治新篇章。