城鎮(zhèn)未批先建問(wèn)題的成因及對(duì)策探析
——以貴陽(yáng)市花溪區(qū)12345公共服務(wù)熱線受理案件為例

劉漢平

近年來(lái)，隨著花溪區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，城市建設(shè)發(fā)生了巨大變化。但由于思想認(rèn)識(shí)不到位、管理手段單一、措施落實(shí)乏力等因素，未批先建問(wèn)題也越來(lái)越嚴(yán)重，導(dǎo)致鄰里糾紛增多、干群矛盾激化、社會(huì)治安問(wèn)題突出、征地拆遷工作難度增大。未批先建問(wèn)題的存在，不僅破壞了城市有序的規(guī)劃，也成為臟、亂、差的主要源頭，更有損于城市文明建設(shè)。本文以花溪區(qū)12345公共服務(wù)熱線受理案件的處置、辦理為例，希望可以為花溪區(qū)治理未批先建問(wèn)題帶來(lái)一定的參考和借鑒。

一、未批先建問(wèn)題的現(xiàn)狀

據(jù)市社會(huì)和云系統(tǒng)統(tǒng)計(jì)，2018年1月至2019年9月，花溪區(qū)12345公共服務(wù)熱線共受理未批先建問(wèn)題類舉報(bào)案件4068件。其中，陽(yáng)光社區(qū)服務(wù)中心有未批先建問(wèn)題案件765件，明珠社區(qū)服務(wù)中心有未批先建問(wèn)題案件244件，清溪社區(qū)服務(wù)中心有未批先建問(wèn)題案件94件，貴筑社區(qū)服務(wù)中心有未批先建問(wèn)題案件1237件，溪北社區(qū)服務(wù)中心有未批先建問(wèn)題案件646件。這些未批先建問(wèn)題案件主要表現(xiàn)在三方面。

（一）居民樓頂和陽(yáng)臺(tái)違法違章建設(shè)不斷涌現(xiàn)

這類違法違章案件主要發(fā)生在明珠社區(qū)服務(wù)中心、陽(yáng)光社區(qū)服務(wù)中心、貴筑社區(qū)服務(wù)中心的居民小區(qū)，2018年1月至2019年9月，花溪區(qū)共受理未批先建問(wèn)題類舉報(bào)案件4068件，有2240件屬于樓頂和陽(yáng)臺(tái)違法違章搭建，占55.1%。樓頂和陽(yáng)臺(tái)違法違章搭建的特點(diǎn)是當(dāng)事人大多為企業(yè)界知名人士或政府機(jī)關(guān)干部，例如：碧桂園花溪1號(hào)小區(qū)就有企業(yè)財(cái)務(wù)總監(jiān)延伸陽(yáng)臺(tái)修建未批先建問(wèn)題。

（二）歷史遺留的未批先建房屋拆擴(kuò)建趨勢(shì)上升

歷史遺留的未批先建房屋本來(lái)質(zhì)量就較差，經(jīng)過(guò)多年的使用，建筑質(zhì)量和消防等安全隱患較多。業(yè)主便以消除安全隱患為由進(jìn)行拆擴(kuò)建，出現(xiàn)新的未批先建問(wèn)題。由于這類改建項(xiàng)目原本就是未批先建問(wèn)題，按正常許可不符合規(guī)劃要求，但不予以改建又存在嚴(yán)重的安全隱患。此類遺留問(wèn)題的補(bǔ)辦處理，必須先以土地合法為前提，受制因素較多。這類案件多發(fā)生在破產(chǎn)國(guó)有企業(yè)的集體宿舍或企業(yè)為解決職工住房自建的三層以下的小面積套房。

（三）拆后重建頻繁出現(xiàn)

對(duì)未批先建問(wèn)題的拆除，執(zhí)法部門主要采取現(xiàn)場(chǎng)拆除和法院執(zhí)行拆除，無(wú)論哪種拆除方式，普遍存在沒(méi)有徹底拆除的現(xiàn)象。比如：對(duì)農(nóng)村村民個(gè)人違法違章建房的拆除，由于房屋結(jié)構(gòu)、拆違安全、圍攻鬧事等因素的影響，往往沒(méi)有徹底拆除，而拆后重建現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)。未批先建房屋沒(méi)有徹底拆除及拆后重建問(wèn)題的延續(xù)，使得每年都有一批未批先建問(wèn)題案件遺留未結(jié)，導(dǎo)致歷史遺留案件日益增多。

二、未批先建問(wèn)題的危害

（一）損害城市形象

未批先建問(wèn)題與花溪區(qū)整潔美觀的城市形象格格不入。特別是那些分布于道路兩側(cè)、城市出入口、主要窗口地段的未批先建問(wèn)題，對(duì)花溪區(qū)全域文化旅游創(chuàng)新區(qū)的城市形象產(chǎn)生了嚴(yán)重的負(fù)面影響。

（二）提高開(kāi)發(fā)成本

在花溪區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展和城市改造進(jìn)程加快的建設(shè)過(guò)程中，城區(qū)雜亂無(wú)章的違章建筑勢(shì)必會(huì)嚴(yán)重影響科學(xué)合理的城市整體規(guī)劃。近幾年來(lái)，一些利益相關(guān)人以違章建筑作為與政府討價(jià)還價(jià)的籌碼，給拆遷工作添亂添堵，政府職能部門又難以把握國(guó)家補(bǔ)償?shù)恼叱叨龋灾乱?guī)劃區(qū)內(nèi)改造建設(shè)難度加大、成本提高，從而無(wú)上限地提高了花溪區(qū)城市改造開(kāi)發(fā)的成本，社會(huì)公共利益損失巨大。

（三）增加安全隱患

由于違章建筑多為簡(jiǎn)易結(jié)構(gòu)，往往是由幾個(gè)農(nóng)民工隨便搭建而成，耐火等級(jí)非常低，尤其是集中連片的違章建筑沒(méi)有任何防火間距，存在著嚴(yán)重安全隱患，隨時(shí)有發(fā)生事故的可能；另外路邊的建筑還影響視線，易造成交通事故。

（四）影響社會(huì)穩(wěn)定

由于這些建筑物都是未批先建，一些人肆意亂建的行為將造成大量的鄰里糾紛，個(gè)別房開(kāi)商更是無(wú)證開(kāi)發(fā)、無(wú)證出售、違規(guī)出售，引發(fā)了業(yè)主的維權(quán)，比如：貴州麒鑫房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限責(zé)任公司在花溪區(qū)的多個(gè)樓盤因證照不齊違規(guī)開(kāi)發(fā)、無(wú)證出售、違規(guī)出售引發(fā)數(shù)十起累計(jì)上千業(yè)主到省、到市、到區(qū)上訪，而且發(fā)生了三次以上信訪業(yè)主在區(qū)信訪局會(huì)議室留宿過(guò)夜，嚴(yán)重影響花溪區(qū)社會(huì)穩(wěn)定。

（五）增大管理難度

由于未批先建問(wèn)題選址隨意、布局凌亂、結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單、質(zhì)量低劣，加上大量外來(lái)人口的涌入，導(dǎo)致部分居住點(diǎn)污水橫流、垃圾成堆、臭氣沖天，環(huán)境衛(wèi)生等問(wèn)題非常突出。同時(shí)，未批先建問(wèn)題所在地往往也是違法犯罪等嚴(yán)重社會(huì)問(wèn)題和隱患滋生的源頭，從而加大了社會(huì)治安等行政管理工作難度。

三、未批先建問(wèn)題形成的原因

未批先建問(wèn)題數(shù)量較多，分布較廣，隱蔽性較強(qiáng)，危害較大，查處時(shí)也有相當(dāng)?shù)碾y度，如何妥善查處未批先建問(wèn)題也就成了區(qū)委、區(qū)政府相關(guān)職能部門工作的重點(diǎn)與難點(diǎn)。為了更好地查處相關(guān)的未批先建問(wèn)題，我們有必要充分認(rèn)識(shí)未批先建問(wèn)題形成的深層原因。

（一）群眾受利益驅(qū)動(dòng)公然違法違章建設(shè)

違章建筑出現(xiàn)的最主要原因是利益驅(qū)動(dòng)。長(zhǎng)期以來(lái)直接或潛在的補(bǔ)償利益刺激了某些人的投機(jī)心理，以致違建行為禁而不止。一是拆遷謀利。隨著舊城改造和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的項(xiàng)目建設(shè)，城區(qū)內(nèi)的拆遷戶獲得相當(dāng)數(shù)額的征遷補(bǔ)償。一部分違建戶也獲得了不應(yīng)得的利益，誘發(fā)了一些待遷戶“以房生財(cái)”的念頭。違章建筑建在政府已出讓的或規(guī)劃出讓的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用地及工業(yè)區(qū)征遷地塊內(nèi)，按規(guī)定違章建筑是禁止給予拆遷補(bǔ)償?shù)?，但由于開(kāi)發(fā)商和有關(guān)部門為了加快開(kāi)發(fā)進(jìn)度，大多采取息事寧人的態(tài)度給予高額補(bǔ)償。由此導(dǎo)致其他村民紛紛搶占集體土地違法搭建、擴(kuò)建、翻建房屋，以最低的成本獲取高額利潤(rùn)。二是賺取租金。農(nóng)民大量進(jìn)城，民房租賃形成了很大的市場(chǎng)。一些村民為增加收入來(lái)源，利用區(qū)域優(yōu)勢(shì)和外來(lái)人員租房需求量大的特點(diǎn)，紛紛搶占地皮違法搭建、擴(kuò)建、翻建房屋，以賺取租金。三是跟風(fēng)違建。部分群眾看見(jiàn)別人違建怕在日后拆遷過(guò)程中“吃虧”，便跟風(fēng)違法違章建設(shè)。

（二）群眾合理的建房訴求得不到解決

由于受貴陽(yáng)市相關(guān)政策的影響，村民建房規(guī)劃工作相對(duì)滯后。有些村民房屋年久失修，已成危房需要翻建，有些村民子女長(zhǎng)大要成家分戶，需要擴(kuò)建，有些村民如今經(jīng)濟(jì)條件好了想把原住宅改建。能否允許村民自主建房，到什么區(qū)域去建房等問(wèn)題，規(guī)劃部門不能夠確定下來(lái)，對(duì)于以上這些建房合理要求未能及時(shí)給予解決，導(dǎo)致了這部分人擅自強(qiáng)行進(jìn)行違法建設(shè)。隨著市政工程、招商引資項(xiàng)目的動(dòng)工，需要拆遷安置大量群眾住房，但因建房不及時(shí)，使一些還建戶也加入了違建行列。

（三）群眾法律意識(shí)和法制觀念淡薄，有“賭一把”心態(tài)

一是群眾法律意識(shí)和法制觀念淡薄。認(rèn)為“在自己院內(nèi)（房屋原址上）建房合情合理，政府無(wú)權(quán)干涉”“自己掏錢蓋自己的房，不偷、不搶、不犯法”等等，往往不僅不理解、不配合、不支持防違治違，有時(shí)為了自身利益，反而走極端，暴力抗拒拆違。二是社會(huì)上的一些非法“黑包工頭”，不顧國(guó)家利益，無(wú)視社會(huì)公眾利益和絕大多數(shù)人民群眾的切身利益，不辦理任何報(bào)建手續(xù)，采取多種形式違規(guī)建房。如村民建房有的從原來(lái)的一層建到了三層及以上；有的占地面積超出宅基地面積建設(shè)；有的為追求利潤(rùn)，偷工減料，房屋質(zhì)量缺乏安全保障；有的所建房屋間距嚴(yán)重不足，甚至連正常的人員疏散通道都沒(méi)有了。三是有關(guān)職能部門宣傳依法行政、依法拆違以及各項(xiàng)拆違政策的力度還不夠，各項(xiàng)法律法規(guī)及政府政策還沒(méi)有達(dá)到深入人心、家喻戶曉的程度。政府機(jī)關(guān)和社會(huì)群眾對(duì)依法行政的認(rèn)識(shí)都還有待進(jìn)一步提高，個(gè)別市民有“賭一把”的心態(tài)。

（四）對(duì)違建查處不力導(dǎo)致群體效仿

在未批先建問(wèn)題查處過(guò)程中，由于管理體制不完善、部門配合不協(xié)調(diào)等原因，導(dǎo)致執(zhí)法部門查處執(zhí)行難。加之少數(shù)執(zhí)法部門或工作人員存在思想顧慮，使得未批先建問(wèn)題在實(shí)施過(guò)程中巡查發(fā)現(xiàn)率較低，有許多未批先建問(wèn)題都在建成后舉報(bào)查處；執(zhí)法人員按部就班的現(xiàn)場(chǎng)處置辦法，又使得眾多的未批先建問(wèn)題在查處中建成，在處罰時(shí)又會(huì)因?yàn)榭紤]居民損失、居民抗法和激發(fā)社會(huì)矛盾等原因造成對(duì)許多未批先建問(wèn)題查而不處、長(zhǎng)期不能結(jié)案的尷尬局面。查處不力容易導(dǎo)致對(duì)違法違章建設(shè)行為的放縱，從而引發(fā)更大范圍的群體效仿，未批先建問(wèn)題越來(lái)越多，形成法不責(zé)眾的局面。

四、解決對(duì)策

未批先建問(wèn)題是一個(gè)長(zhǎng)期性、復(fù)雜性的問(wèn)題，要堅(jiān)持“標(biāo)本兼治、堵疏結(jié)合、因地制宜、分類指導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)”的原則，建立長(zhǎng)效機(jī)制，從根本上解決。

（一）堅(jiān)持原則，集中整治

一是要深入普查，摸清違法違章搭建的現(xiàn)狀，詳細(xì)登記、填表造冊(cè)，建立臺(tái)賬，嚴(yán)格審核上報(bào)；查清黨員干部、國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員違建情況。二是在充分考慮人性化執(zhí)法和承認(rèn)既成事實(shí)基礎(chǔ)上，加大教育與懲處的力度，對(duì)歷史存量未批先建問(wèn)題鼓勵(lì)自拆，適當(dāng)給予自拆補(bǔ)助，同時(shí)根據(jù)具體情況，可通過(guò)整體環(huán)境改造、專項(xiàng)整治、民心工程等，分期分批，逐步解決。三是針對(duì)新生及翻蓋未批先建問(wèn)題，必須做到早發(fā)現(xiàn)、早處理、早拆除，一旦發(fā)現(xiàn)有動(dòng)磚動(dòng)土跡象，就立即介入，查明情況，堅(jiān)決依法處理；嚴(yán)肅房屋拆遷補(bǔ)償政策，對(duì)未批先建問(wèn)題強(qiáng)拆時(shí)一律不予補(bǔ)償，誰(shuí)補(bǔ)償追究誰(shuí)的責(zé)任；對(duì)頂風(fēng)違建和暴力抗法者，要堅(jiān)決依法嚴(yán)懲，決不姑息遷就。四是建立私房檔案，從源頭制止未批先建問(wèn)題。把需要拆遷時(shí)進(jìn)行評(píng)估的工作做到前頭，對(duì)要開(kāi)發(fā)還未開(kāi)發(fā)地的村民房屋提前進(jìn)行摸底、調(diào)查、建檔，建立調(diào)查統(tǒng)計(jì)臺(tái)賬，臺(tái)賬包括文字、圖表、實(shí)物照片等資料，并對(duì)私房進(jìn)行三類定性。一類是手續(xù)齊全的合法房；二類是未經(jīng)審批的房屋定性為違建房；三類是手續(xù)不齊全的房屋為待處理房。臺(tái)賬一式四份，社區(qū)（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）、區(qū)規(guī)劃分局、村委會(huì)、房主各保存一份，作為今后征地拆遷的依據(jù)。

（二）解決訴求，堵疏結(jié)合

要最大限度地滿足群眾對(duì)改善居住環(huán)境的合理需求，在科學(xué)規(guī)劃的前提下，打造一批布局合理、容貌整潔、功能完善的新小區(qū)，改善村（居）民居住環(huán)境，提升城市整體形象；要把解決群眾住房問(wèn)題作為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要內(nèi)容，更好地維護(hù)群眾合法權(quán)益。要廣泛聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，對(duì)功能不全、大部分居民有訴求的臨時(shí)建筑，在不影響美觀、不影響居民生活的前提下，進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃分批進(jìn)行改造，在改造中解決未批先建問(wèn)題，在建設(shè)中改造、提升人居環(huán)境。

（三）部門聯(lián)動(dòng)，形成合力

強(qiáng)化各職能部門之間的協(xié)作，上下聯(lián)動(dòng)，加大對(duì)重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)時(shí)段的巡查力度，建立快速反應(yīng)機(jī)制。對(duì)當(dāng)前已停工的在建未批先建問(wèn)題，建議政府成立聯(lián)合機(jī)構(gòu)，集中現(xiàn)場(chǎng)辦公，逐一核定，作出改正、拆除決定。電力、自來(lái)水管理部門要加大對(duì)未批先建房屋盜電、盜水的查處力度，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)及時(shí)向公安機(jī)關(guān)移送，從快從嚴(yán)查處；消防部門要加大違反《消防法》的違章建筑的處罰力度，做到違法必究；自然資源部門要加大對(duì)非法侵占國(guó)有、集體土地案件的查處。

（四）屬地管理，源頭治亂

村級(jí)基層組織離群眾最近，最能了解百姓的實(shí)際需求，最方便與之溝通，因此要加強(qiáng)村級(jí)基層組織的建設(shè)，發(fā)揮其在治理未批先建問(wèn)題中的應(yīng)有作用。組建村（居）巡查協(xié)管隊(duì)伍，把未批先建問(wèn)題監(jiān)督管理工作納入村（居）目標(biāo)考核內(nèi)容，實(shí)行一票否決制，促使村（居）干部把好源頭關(guān)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、制止，積極配合區(qū)執(zhí)法部門查處各類未批先建問(wèn)題、違法用地行為。

（五）強(qiáng)化宣傳，營(yíng)造氛圍

加大城鄉(xiāng)規(guī)劃法、土地法以及有關(guān)群眾建房的政策法規(guī)的宣傳力度，使群眾知法、懂法、守法，不要出現(xiàn)進(jìn)行違建時(shí)還說(shuō)我又沒(méi)有犯法。要暢通舉報(bào)，使廣大群眾知道出現(xiàn)未批先建問(wèn)題如何舉報(bào)，以便把未批先建問(wèn)題制止在萌芽狀態(tài)。同時(shí)，要利用電視、廣播、報(bào)刊、信息網(wǎng)絡(luò)等媒體，對(duì)建筑市場(chǎng)違法違規(guī)問(wèn)題和大案要案的查處予以公開(kāi)曝光，在形成強(qiáng)大的輿論監(jiān)督聲勢(shì)后，對(duì)在群眾中造成一定影響的違法違規(guī)單位給予公開(kāi)曝光，以示懲戒，起到震懾和警示的作用。