基層治理中的責(zé)任狀：“督責(zé)令”還是“免責(zé)單”？

顏昌武 賴柳媚

自20世紀(jì)80年代起，一些地方開始運(yùn)用目標(biāo)管理責(zé)任制來開展行政管理等工作，時(shí)至今日，目標(biāo)管理責(zé)任制已被廣泛運(yùn)用于政府管理實(shí)踐中。作為目標(biāo)管理責(zé)任制的書面載體，責(zé)任狀的初衷是明確各級政府的責(zé)任，強(qiáng)化對權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督，引導(dǎo)基層政府主動(dòng)擔(dān)當(dāng)，促進(jìn)治理績效的提升。但在一些地方，“層層壓實(shí)責(zé)任”變成“層層推卸責(zé)任”：有的地方“一簽了之”，對基層的工作不予指導(dǎo)、懶于跟蹤、疏于監(jiān)督，使責(zé)任狀徒有虛名；有的地方把本該由自己承擔(dān)的責(zé)任甩給基層，美其名曰“責(zé)任下沉”，實(shí)則充當(dāng)“甩手掌柜”。一旦面臨追責(zé)，本應(yīng)作為落實(shí)責(zé)任的“督責(zé)令”就變成上級政府推卸責(zé)任的“免責(zé)單”。2019年3月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的通知》（中辦發(fā)〔2019〕16號），明令各地“不能動(dòng)輒簽‘責(zé)任狀’，變相向地方和基層推卸責(zé)任”。種種跡象表明，整治責(zé)任狀亂象已然成為推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化進(jìn)程中必須直面的現(xiàn)實(shí)課題。

一、基層治理何以需要責(zé)任狀？

責(zé)任狀最早可追溯到古代行軍作戰(zhàn)時(shí)的“軍令狀”，是主將在出征前立下的承諾書，即承諾一旦戰(zhàn)爭失利則接受軍法處置。這種軍令狀是主將自我施壓以強(qiáng)化責(zé)任感的手段，具有極強(qiáng)的激勵(lì)性和約束力。如今，責(zé)任狀的使用范圍早已不限于軍隊(duì)管理，而是拓展到黨政管理的方方面面，涵蓋經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、基層黨建等多個(gè)領(lǐng)域。

責(zé)任狀作為目標(biāo)管理責(zé)任制的書面載體，主要用于組織目標(biāo)完成過程中的任務(wù)分配。就其形式而言，責(zé)任狀是一種契約文書，是責(zé)任人以書面形式記載對組織目標(biāo)的承諾。責(zé)任狀通常以紙質(zhì)形式呈現(xiàn)，是公務(wù)活動(dòng)中的正式文書，責(zé)任狀簽訂即代表責(zé)任的確立，簽訂完畢還要留檔備查。就其內(nèi)容而言，責(zé)任狀包括一整套具體的指標(biāo)體系（根據(jù)總體目標(biāo)而定，大部分為量化指標(biāo)）及獎(jiǎng)懲措施。為了確保組織目標(biāo)的順利完成，上級政府通常會將總目標(biāo)加以細(xì)化和分解，形成一套完整的、具體的指標(biāo)體系，以此作為最后績效評估和賞罰的依據(jù)，并將這些工作指標(biāo)、獎(jiǎng)懲措施和責(zé)任主體等一一寫進(jìn)責(zé)任狀，未達(dá)到目標(biāo)則承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，接受相應(yīng)的懲罰。［1］

責(zé)任狀的興起與我國改革開放以來治理實(shí)踐的轉(zhuǎn)型有關(guān)。如渠敬東等所說，我國治理實(shí)踐呈現(xiàn)一種由總體性支配到技術(shù)化治理的轉(zhuǎn)型。［2］總體性支配即是指改革開放前國家?guī)缀鯄艛嘀康闹匾Y源。為了激活地方與基層的能動(dòng)性和創(chuàng)造力，中央政府推行了分權(quán)化改革，技術(shù)化治理由此勃興。作為一種技術(shù)治理手段，責(zé)任狀承載著目標(biāo)管理——下達(dá)指標(biāo)、分解任務(wù)、量化考核——的重任。

基層治理何以需要責(zé)任狀這種技術(shù)手段呢？首先，用載有明確任務(wù)指標(biāo)的責(zé)任狀去落實(shí)組織目標(biāo)是國家治理清晰化的需要。社會事實(shí)具有模糊性，因而任何國家對社會的大規(guī)模干預(yù)，從稅收征納到社會治理，都需要?jiǎng)?chuàng)造可清晰識別的基本單元。國家對外部社會事實(shí)的干預(yù)如此，對內(nèi)部官僚機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)的控制亦然。官僚機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)對國家而言如同一個(gè)黑匣子，其中正式權(quán)力與非正式運(yùn)作的結(jié)合、欺下瞞上、上下共謀［3］、數(shù)據(jù)運(yùn)作等為這個(gè)黑匣子增添了模糊性。就好比人的活動(dòng)需要有意志、眼睛和手腳的配合，國家機(jī)器的運(yùn)轉(zhuǎn)也一樣，國家的意志即其目標(biāo)導(dǎo)向，國家的眼睛即對信息的掌控，國家的手腳即權(quán)力運(yùn)行的手段或工具。國家的控制需求越強(qiáng)，就越需要清晰化。責(zé)任狀正是因應(yīng)了國家治理清晰化的需求，把治理目標(biāo)量化為具體明確、可操作的指標(biāo)，目標(biāo)分解后以責(zé)任狀形式層層下發(fā)，“白紙黑字”明確各級責(zé)任，既便于上級控制，也便于下級明確行動(dòng)方向，最終促成組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

其次，用正式文書來明確責(zé)任也契合了理性官僚制的基本原則。在官僚制的諸多原則中，檔案管理原則至關(guān)重要。所謂檔案管理，意指將各種指示和法令用文字固定下來，“檔案和官員們的持續(xù)運(yùn)作結(jié)合在一起，就產(chǎn)生了辦公機(jī)關(guān)作為任何現(xiàn)代團(tuán)體行為的核心”［4］。檔案管理原則要求所有的組織決定、命令等都要以正式的書面文字去表述，組織間的信息交流也要用書面文件記錄下來，并保存歸檔。對上級來說，書面文件是其向下傳達(dá)命令、布置任務(wù)的憑證；對下級而言，書面的責(zé)任狀等是其工作的目標(biāo)和依據(jù)。書面形式的責(zé)任狀，有利于明確各方責(zé)任，使得責(zé)任有跡可循，一旦出現(xiàn)問題，責(zé)任追究靶向明確，鞭策各級政府更好地?fù)?dān)當(dāng)作為。［5］此外，書面形式的責(zé)任狀更加正式化，能夠減少工作隨意性，避免出現(xiàn)“朝令夕改”，為政府工作的落實(shí)提供了明確的方向和依據(jù)，并且對簽訂方有較大的約束力，這與理性官僚體制“對事不對人”的非人格化（impersonality）是相匹配的。

最后，自上而下、層層下發(fā)的責(zé)任狀能夠?qū)⑿姓W(wǎng)絡(luò)緊密地聯(lián)系起來。中國行政體系可概括為條塊結(jié)構(gòu)：縱向有五級政府，橫向有眾多職能部門，網(wǎng)絡(luò)體系復(fù)雜。如何能保證組織目標(biāo)在復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)體系中合理分配，保證政令能自上而下貫徹落實(shí)，并且保證其穩(wěn)定性，最終實(shí)現(xiàn)總目標(biāo)？這就需要責(zé)任狀作為縱向政府間目標(biāo)責(zé)任傳導(dǎo)的載體，明確各級政府各職能部門的具體工作職責(zé)，將條塊間的目標(biāo)責(zé)任串聯(lián)起來，確保政令統(tǒng)一性。由于簽訂責(zé)任狀的個(gè)體通常是一級政府或某個(gè)職能部門的黨政主要領(lǐng)導(dǎo)，因而責(zé)任狀又能將黨政兩條線編織起來，共同致力于治理目標(biāo)的達(dá)成。

二、責(zé)任狀何以可能？

責(zé)任狀是中國特有的壓力型體制的表現(xiàn)與實(shí)施手段，是一種上級對下級施壓和控制的模式。［6］那么，上對下施壓的責(zé)任狀何以可行呢？

首先，責(zé)任狀有著明確的法律依據(jù)?！吨腥A人民共和國憲法》第一百一十條規(guī)定：“地方各級人民政府對上一級國家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。全國地方各級人民政府都是國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家行政機(jī)關(guān)，都服從國務(wù)院。”這一規(guī)定為責(zé)任狀的實(shí)施提供了憲法保障。國務(wù)院（中央人民政府）作為最高國家行政機(jī)關(guān)，處于行政組織金字塔的頂端。其下四級地方政府，依據(jù)總目標(biāo)開展工作，各個(gè)層級又依次對上級政府負(fù)責(zé)，形成完整的行政鏈條。①為行文方便，本文將這五級政府分別稱為中央政府、地方政府（省地兩級）、基層政府（縣鄉(xiāng)兩級）。中央政府負(fù)責(zé)制定總目標(biāo)，省級政府將中央的總目標(biāo)分解，順著行政層級往下傳導(dǎo)，地市級接到分目標(biāo)又繼續(xù)分解到縣，依此類推，一直傳導(dǎo)至鄉(xiāng)鎮(zhèn)。憲法的這一規(guī)定也體現(xiàn)在一些具體的法律中。如《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第二十六條規(guī)定“國家實(shí)行環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評價(jià)制度”。具體來說，國務(wù)院負(fù)責(zé)制定環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，省級政府也可以根據(jù)地方情況具體制定標(biāo)準(zhǔn)，縣級以上政府將環(huán)境保護(hù)納入對本級環(huán)保相關(guān)部門和下級政府及其負(fù)責(zé)人的考核內(nèi)容中，通過目標(biāo)管理責(zé)任制的運(yùn)行，層層簽訂責(zé)任狀，層層分解并明確責(zé)任，貫徹執(zhí)行環(huán)境保護(hù)的基本國策。

其次，黨管干部與下管一級的組織原則為責(zé)任狀的運(yùn)行提供了制度保障。改革開放的一個(gè)顯著特點(diǎn)即是分權(quán)化改革。分權(quán)化改革有利于提高地方的自主性，進(jìn)而促進(jìn)地方治理能力的提升，但是地方自主性的增強(qiáng)有可能削弱中央的權(quán)威。［7］在此背景下，中央如何確保全國“一盤棋”呢？堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是把我國制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的根本保證，落實(shí)黨管干部與下管一級的組織原則，是責(zé)任狀得以運(yùn)行的重要制度保障。黨管干部從制度設(shè)計(jì)上保證了中央對地方的控制權(quán)，上級黨委控制著下級官員的晉升和任免大權(quán)，下級官員的考察、提拔、去留都取決于直接上級黨委的決策，下級對直接上級負(fù)責(zé)，從而保證上級可以順利地將責(zé)任向下傳導(dǎo)。中央提出總目標(biāo)后，各級政府層層傳導(dǎo)部署，每一層級的責(zé)任人為黨政主要領(lǐng)導(dǎo)，目標(biāo)責(zé)任制運(yùn)行中的第一責(zé)任人往往也是黨政主要領(lǐng)導(dǎo)。上級黨委作為選拔任用下一級黨政領(lǐng)導(dǎo)班子的把關(guān)人，對下具有強(qiáng)約束力，能夠迅速動(dòng)員起所需力量。黨政兩個(gè)系統(tǒng)通過簽訂責(zé)任狀的形式被納入到同一個(gè)責(zé)任體中，雙輪驅(qū)動(dòng)，有利于形成責(zé)任落實(shí)的合力。

再次，分稅制下的項(xiàng)目制運(yùn)作為調(diào)動(dòng)地方落實(shí)責(zé)任狀的積極性提供了財(cái)政保障。1994年，我國開始實(shí)行分稅制改革，將全國稅收劃分為中央、地方、共享三個(gè)部分，并通過設(shè)立國稅、地稅兩套機(jī)構(gòu)來保證這一制度的落實(shí)。中央和地方在維持過去的事權(quán)基礎(chǔ)上分享稅種收入，同時(shí)中央將部分資金通過轉(zhuǎn)移支付、稅收返還、項(xiàng)目制等方式返還給地方，以實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控目的。［8］分稅制的實(shí)施，強(qiáng)化了中央的宏觀調(diào)控能力，強(qiáng)化了中央政府動(dòng)員資源和再分配的能力，也使得地方政府愈加依賴中央政府的轉(zhuǎn)移支付。項(xiàng)目制是一種自上而下配置資金的重要方式，也是上級政府向下推動(dòng)任務(wù)落實(shí)的重要手段。［9］項(xiàng)目制運(yùn)行模式與目標(biāo)管理責(zé)任制具有極強(qiáng)的耦合性，通常采用分級運(yùn)作機(jī)制，即中央政府作為發(fā)包方掌握財(cái)政的配置權(quán)，設(shè)定目標(biāo)，地方政府作為打包方整合項(xiàng)目資源促進(jìn)屬地發(fā)展，基層政府作為抓包方，具體參與項(xiàng)目得到資源，自上而下地“發(fā)包—打包—抓包”，并以專項(xiàng)資金進(jìn)行資源配置。［10］當(dāng)?shù)胤秸疇幦〉巾?xiàng)目后，發(fā)包方就將項(xiàng)目管理的一攬子權(quán)力都交給打包方，最終落實(shí)到作為抓包方的基層政府。由于項(xiàng)目制運(yùn)作具有一定的不確定性，各部委掌握專項(xiàng)財(cái)政資源，自上而下地挑選地方政府參與項(xiàng)目，以強(qiáng)化中央統(tǒng)籌能力；地方要發(fā)展就要“跑部錢進(jìn)”，爭取項(xiàng)目資源，這就會促進(jìn)特定的上下級關(guān)系，也即“專有性關(guān)系”。這種“專有性關(guān)系”不僅包括業(yè)務(wù)上的關(guān)系，也包含了上下級的人際關(guān)系，通過項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)作強(qiáng)化中央對地方、上級對下級的控制和激勵(lì)，下級要“表現(xiàn)好”才能贏得上級的關(guān)注和資源傾斜，這就激勵(lì)地方政府和基層政府積極落實(shí)上級下發(fā)的責(zé)任狀。要言之，通過主動(dòng)申請項(xiàng)目的方式獲得轉(zhuǎn)移支付，地方政府和基層政府就由被動(dòng)接受責(zé)任變?yōu)橹鲃?dòng)爭取項(xiàng)目資源，積極推動(dòng)責(zé)任落實(shí)。

最后，官員的晉升沖動(dòng)是落實(shí)責(zé)任狀的內(nèi)在動(dòng)力。如果說法律設(shè)計(jì)、黨管干部的組織原則和分稅制下的項(xiàng)目運(yùn)作共同構(gòu)成了責(zé)任狀得以落實(shí)的制度環(huán)境，那么，地方官員的晉升沖動(dòng)則為我們理解責(zé)任狀的運(yùn)行提供了一種自下而上的激勵(lì)視角。依據(jù)周黎安的“晉升錦標(biāo)賽”理論，地方政府通常是由有晉升沖動(dòng)或是避免被淘汰的官員組成，他們關(guān)心自己的職業(yè)生涯和切身利益。晉升錦標(biāo)賽將關(guān)心仕途、有晉升沖動(dòng)的地方官員置于強(qiáng)激勵(lì)下，從而有助于他們完成績效目標(biāo)。［11］在自下而上的晉升錦標(biāo)賽中，責(zé)任狀能夠?qū)⑸霞壵目冃繕?biāo)量化為可考核的具體指標(biāo)，通過自上而下的績效考核體系，層層下發(fā)責(zé)任狀，將地方官員的晉升與績效目標(biāo)的完成聯(lián)系起來。地方官員的晉升沖動(dòng)也可以很好地解釋下級主動(dòng)加碼的現(xiàn)象，因?yàn)檫@有助于他們在晉升錦標(biāo)賽中增加競爭的砝碼，從而脫穎而出。

三、責(zé)任狀為何會演變?yōu)椤懊庳?zé)單”？

責(zé)任狀作為一種正式文書，是目標(biāo)管理責(zé)任制的載體，是上下級政府工作流轉(zhuǎn)的依據(jù)和憑證，有助于明確各級政府責(zé)任，督促層層落實(shí)責(zé)任。但在實(shí)踐中，責(zé)任狀的落實(shí)情況不盡相同，有的能很好地推動(dòng)政策落地、督促責(zé)任到位；有的則“虛晃一槍”，雷聲大雨點(diǎn)??；還有的變成了上級的免責(zé)單。原本作為督責(zé)令的責(zé)任狀怎么會變成“免責(zé)單”呢？

（一）責(zé)任狀的種類

在探討責(zé)任狀何以會演變?yōu)槊庳?zé)單這個(gè)問題之前，有必要先對責(zé)任狀加以類型化分析。依照責(zé)任狀所涉及的工作內(nèi)容，我們可將責(zé)任狀簡單地區(qū)分為三種類型。

第一類是“實(shí)功型”責(zé)任狀。這類責(zé)任狀通常關(guān)涉“一票否決”的重大事項(xiàng)，［12］如精準(zhǔn)扶貧、環(huán)境保護(hù)、打黑除惡、安全生產(chǎn)等任務(wù)，或關(guān)涉上級領(lǐng)導(dǎo)高度重視的事項(xiàng)，［13］在實(shí)踐中通常能做到“實(shí)功實(shí)做”。前者類似于一種專項(xiàng)工作責(zé)任狀，即為了應(yīng)對突發(fā)重大事件，或是為保障具有重大政治、社會意義的工作順利開展，或是為推進(jìn)地方重點(diǎn)、難點(diǎn)工作而簽訂的責(zé)任狀，是由特定部門針對特定目標(biāo)自上而下推行，變相“敲打”地方政府提高注意力分配的手段。［14］與“一票否決”型的責(zé)任狀相比，領(lǐng)導(dǎo)高度重視型責(zé)任狀涉及的范圍更加廣泛，這與上級領(lǐng)導(dǎo)的注意力分配密切相關(guān)。這兩類事項(xiàng)通常被上下級同時(shí)視為“硬指標(biāo)”或“中心工作”，其績效既關(guān)乎上級領(lǐng)導(dǎo)的“面子”和“帽子”，也關(guān)乎下級領(lǐng)導(dǎo)的“帽子”和“票子”，因而上級高度重視，不停地予以指導(dǎo)、監(jiān)督和考核；下級則不惜代價(jià)完成任務(wù)，甚至超出指標(biāo)額度來兌現(xiàn)責(zé)任狀。要言之，這類責(zé)任狀具有領(lǐng)導(dǎo)高度重視、上下責(zé)任聯(lián)動(dòng)、問責(zé)力度大、經(jīng)費(fèi)支持充足等特征，往往能夠做到“實(shí)功實(shí)做”。

第二類是“表演型”責(zé)任狀。這類責(zé)任狀通常流于做秀型的表面文章，即所謂“虛功虛做”。有些地方為顯示“形象工程”，將一些不可能完成的任務(wù)或是一些“軟指標(biāo)”寫進(jìn)責(zé)任狀，而這些責(zé)任狀落實(shí)與否則無人關(guān)心，即使完成不了，一般也不會造成什么實(shí)質(zhì)性的影響。對于此類責(zé)任狀，上級的態(tài)度是一簽了之，為簽而簽，搞個(gè)熱鬧的簽訂儀式，或者直接下發(fā)給下級，簽完送上來，檢查也只是走走過場。簽訂的責(zé)任狀也是形式大于內(nèi)容，有的部門“擊鼓傳花”，直接轉(zhuǎn)簽上級下發(fā)的責(zé)任狀，改一下名稱，上面有什么內(nèi)容，下面就有什么內(nèi)容；有的直接把往年的責(zé)任狀修改時(shí)間后就繼續(xù)往下發(fā)，基本不考慮基層的實(shí)際情況和能力；有的內(nèi)容空洞，缺乏具體指導(dǎo)性。下級的態(tài)度則是簽完就丟到一邊，束之高閣，到檢查的時(shí)候再堆砌材料，以一種非正式手段迎檢。對于那些不可能完成的任務(wù)，上級主要是做做樣子，下級則裝出很配合的樣子，上下“心知肚明”，形成一種共謀的默契。

第三類是“甩鍋型”責(zé)任狀。上級職能部門通常以屬地管理為名，輔之以“一票否決”等負(fù)面激勵(lì)，將原本屬于自身職責(zé)且具有較大風(fēng)險(xiǎn)的事項(xiàng)，通過簽訂責(zé)任狀的方式轉(zhuǎn)移給下級，自身則由“責(zé)任主體”變?yōu)椤岸讲橹黧w”，專注于督責(zé)檢查和責(zé)任追究。上級為顯示“政治重視、執(zhí)行有力”，將任務(wù)細(xì)化分解成十幾項(xiàng)甚至幾十項(xiàng)量化指標(biāo)，逐條逐項(xiàng)下發(fā)，并定期予以跟蹤、指導(dǎo)和督查。一旦發(fā)生意外，則祭出責(zé)任狀來予以問責(zé)，下級則陷入“做事無權(quán)、出事?lián)?zé)”的窘境。這些責(zé)任狀既是上級落實(shí)工作的“有力”證據(jù)，也實(shí)現(xiàn)了其成功“甩鍋”的責(zé)任轉(zhuǎn)移。筆者整理了《人民日報(bào)》等官方媒體刊發(fā)的近90篇有關(guān)責(zé)任狀的報(bào)道或評論，發(fā)現(xiàn)這些文章在使用“責(zé)任狀”一詞時(shí)，其內(nèi)容大多指向這種“甩鍋型”責(zé)任狀。這些文章總體上傳遞了一個(gè)共同的聲音：基層是我國治理目標(biāo)實(shí)施的一線戰(zhàn)場，理應(yīng)強(qiáng)化責(zé)任、保持壓力，責(zé)任狀正是為了督促基層切實(shí)承擔(dān)責(zé)任的一種技術(shù)手段，但上級政府或職能部門只是把責(zé)任狀當(dāng)成免責(zé)單，對原本屬于自己職責(zé)范圍內(nèi)的工作置之不理、不管不顧，這就是轉(zhuǎn)嫁責(zé)任、不負(fù)責(zé)任的表現(xiàn)。［15］

（二）責(zé)任狀演變?yōu)槊庳?zé)單的邏輯

前文將實(shí)踐中的責(zé)任狀分為“實(shí)功型”“表演型”和“甩鍋型”三類。第一類因上下都高度重視，實(shí)踐中往往能達(dá)成實(shí)效；第二類主要流于“形象工程”，就算沒完成也不會造成重大負(fù)面影響；第三類則成為上級“甩鍋”的利器。本小節(jié)重點(diǎn)關(guān)注第三種類型，試圖梳理責(zé)任狀演變?yōu)槊庳?zé)單的邏輯。

1.職責(zé)同構(gòu)是免責(zé)單產(chǎn)生的主要體制性原因。職責(zé)同構(gòu)是我國縱向政府間關(guān)系總體特征的一個(gè)理論概括，具體表現(xiàn)在不同層級的政府在機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能、職責(zé)上高度統(tǒng)一，每級政府都管理大致相同的事情。［16］這種體制雖然有利于強(qiáng)化中央權(quán)威，但其弊端也不可小視。

其一，各級政府職權(quán)重疊，地方和基層缺乏一定的自主性。在職責(zé)同構(gòu)體制下，中央職權(quán)過度集中，事無巨細(xì)都集權(quán)于中央，地方事權(quán)幾乎是中央事權(quán)的延伸或細(xì)化。比如，國家安全、邊防公路、國際界河維護(hù)、跨流域大江大河治理、跨地區(qū)污染防治、海域和海洋使用管理、食品藥品安全以及跨區(qū)域司法管理等，這些事務(wù)關(guān)涉國家利益或要素的跨區(qū)域流動(dòng)，本應(yīng)由中央負(fù)責(zé)，但中央沒有統(tǒng)管起來。學(xué)前教育、農(nóng)村改水改廁、村容村貌等事務(wù)，這些適宜地方管理的事務(wù)卻沒有完全下放給地方，中央可以無條件介入。［17］同一件事情不同層級政府都在管，每級政府對本轄區(qū)的所有事務(wù)都要管，這不僅增加了行政成本也降低了行政效率。多級政府共同管理的事項(xiàng)過多，權(quán)力不清，容易導(dǎo)致“三個(gè)和尚沒水吃”，難以有效調(diào)動(dòng)地方積極性。

其二，“權(quán)責(zé)共擔(dān)”，沒有明確的正式責(zé)任分工。越是有效的治理，越需要做到權(quán)責(zé)清晰。但在職責(zé)同構(gòu)模式下，各級政府的事權(quán)和事責(zé)缺乏合理明確的劃分，很多事情，只要上級認(rèn)為有必要就可以對下級進(jìn)行干預(yù)，上級可以無限度地對下級提出要求。各級治理主體的權(quán)責(zé)邊界，包括誰來行使權(quán)力、誰來承擔(dān)責(zé)任、承擔(dān)何種責(zé)任、如何保證治理主體履行責(zé)任，都缺乏明確的規(guī)范與約束，事后也難以追究責(zé)任。雖然我國早已在推行權(quán)責(zé)清單制，但主要是在中央和省級層面落實(shí)較好，而基層政府的權(quán)責(zé)清單還停留于試點(diǎn)推行階段。具體到責(zé)任狀的運(yùn)作來說，我們對其運(yùn)作流程、組織協(xié)調(diào)、責(zé)任追究等都未做到標(biāo)準(zhǔn)化、清晰化、可視化。比如某個(gè)事項(xiàng)具體由誰負(fù)責(zé)，是主體的責(zé)任、管理的責(zé)任還是其他責(zé)任？若是管理的責(zé)任，又是哪一級管理的責(zé)任？這些都沒有清晰的規(guī)定。但鑒于屬地管理，守土有責(zé)，基層的責(zé)任是最直接可見的，這就為上級部門推諉責(zé)任蒙上了“遮羞布”。

其三，在職責(zé)不清的情況下，上級習(xí)慣于將任務(wù)下達(dá)給下級，容易造成自上而下“甩包袱”，最終使基層不堪重負(fù)。我國縱向政府間存在著一個(gè)“傳壓體系”，中央政府所承擔(dān)的壓力會傳送到省級政府，省級政府則能夠?qū)毫鲗?dǎo)給更低層級政府。［18］大部分職能部門都有對口的下級部門，能夠向下層層分解目標(biāo)，地方政府將工作分解傳遞給基層，自己保留檢查考核的權(quán)力，其責(zé)任限于監(jiān)督考核，工作落實(shí)則以責(zé)任狀形式層層下壓至基層。一些職能部門借此之便，將一些本職工作，尤其是有較大風(fēng)險(xiǎn)、容易被問責(zé)的事項(xiàng)“甩鍋”給基層。其基本的“甩鍋”模式不外乎：中央部委制定總目標(biāo)，省市職能部門主要起“承上啟下”的作用，消化中央的目標(biāo)任務(wù)，然后分解至基層，自上而下的權(quán)力鏈條將不同層級職能部門連接起來，形成自上而下的責(zé)任格局。當(dāng)任務(wù)最終以責(zé)任狀的形式傳達(dá)給基層后，基層就不得不面對考核壓力，成為事實(shí)上的直接責(zé)任人。

2.基層治理中的權(quán)責(zé)錯(cuò)位是免責(zé)單產(chǎn)生的直接原因。自1994年實(shí)施分稅制以來，我國行政體系開始呈現(xiàn)“收入向中央傾斜，事務(wù)向地方傾斜”的趨勢，在實(shí)踐中形成了一定的權(quán)責(zé)錯(cuò)位現(xiàn)象，越往基層，這種錯(cuò)位就越突出。

其一，地方政府作為連接中央政府與基層政府的“重要一環(huán)”，掌握較大的控制權(quán)，容易截留事權(quán)，下壓事責(zé)。［19］根據(jù)控制權(quán)理論，［20］我國五級政府可分為三個(gè)層級，即中央政府（委托方）、地方政府（管理方）和基層政府（代理方）。委托方擁有目標(biāo)設(shè)定權(quán)和檢查驗(yàn)收權(quán)，但鑒于委托方的注意力分配有限，通常只扮演象征性權(quán)威的角色，把握大局和方向，難以實(shí)施全面的監(jiān)督管理；在檢查驗(yàn)收環(huán)節(jié)也主要關(guān)注總體完成情況，且多采取臺賬抽檢的形式，具體的實(shí)施和檢查驗(yàn)收權(quán)則交由中間層級的管理方，并常常通過管理方了解治理目標(biāo)的進(jìn)展情況。這就使得管理方控制了一定的信息披露權(quán)，委托方只能根據(jù)其上報(bào)的信息來加以考核和檢查，進(jìn)而使得管理方有比較大的自主空間去重新布局自身與代理方的權(quán)責(zé)關(guān)系。［21］

基于經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，管理方會做出使自身利益最大化、風(fēng)險(xiǎn)最小化的選擇，擴(kuò)展其在目標(biāo)執(zhí)行過程中的控制權(quán)，使其事實(shí)上享有實(shí)施過程中的最大權(quán)威，即所謂的“事權(quán)上收、事責(zé)下沉”。責(zé)任狀則是管理方強(qiáng)化其控制權(quán)、實(shí)施責(zé)任下沉的一種手段，旨在通過簽訂儀式留下書面憑證向下施加壓力，促使代理方按照要求完成任務(wù)，最終使事務(wù)落在代理方，責(zé)任也歸于代理方。受益于“下管一級”的組織原則與項(xiàng)目制的運(yùn)作模式，管理方能夠掌握較多的資源和資金，具有較強(qiáng)的激勵(lì)分配權(quán)，因而，代理方對其分派的任務(wù)難以有討價(jià)還價(jià)的空間，往往只能無條件服從。委托方對管理方的軟約束與管理方對代理方的硬控制兩相疊加，使得管理方擁有較大的權(quán)力而缺少相應(yīng)的監(jiān)督，當(dāng)出現(xiàn)問題時(shí)，委托方一般也不直接出面，而是要求管理方處理并對作為直接責(zé)任人的代理方予以處罰；管理方則扮演督責(zé)的角色，既充當(dāng)裁判，又充當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，具有較大的權(quán)力回旋空間。要言之，責(zé)任狀既可成為管理方督責(zé)代理方的憑證，又可成為自身避責(zé)的擋箭牌。

其二，在壓力傳導(dǎo)體制下，中央的要求順著行政層級鏈條在各級地方政府手中“層層加碼”，造成責(zé)任狀不斷泛濫。中國的治理結(jié)構(gòu)，表現(xiàn)為兩個(gè)金字塔：一個(gè)正金字塔，從中央到地方，五級政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是塔基，所有上級政府都能對鄉(xiāng)鎮(zhèn)布置任務(wù)、監(jiān)督檢查，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能“照單全收”；一個(gè)倒金字塔，各條線都往下走，上面千條線，下面一根針，線線都往鄉(xiāng)鎮(zhèn)穿，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成了塔尖。［22］這就使得基層治理中的權(quán)責(zé)錯(cuò)位現(xiàn)象較為突出。越往下走，工作任務(wù)就被分解得越細(xì)，而且每項(xiàng)工作都要“按月、按季度”并“全過程跟蹤檢查”，每項(xiàng)材料都要全面、真實(shí)、有效，這就增加了基層的負(fù)擔(dān)，很多情況下基層只能敷衍了事。［23］

3.政治性問責(zé)使得地方政府趨向于以責(zé)任狀作為一種避責(zé)策略選擇。“風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避”是官僚制組織的一種重要的行為動(dòng)機(jī)。［24］黨的十八大以來，隨著監(jiān)督問責(zé)的常態(tài)化、制度化，官員的個(gè)人期望也發(fā)生了改變。一些地方政府及其官員在行政實(shí)踐中更關(guān)注規(guī)避責(zé)任，而非追求政績，這促使他們優(yōu)先考慮在保證安全的情況下行動(dòng)。隨著財(cái)政壓力增大、責(zé)任的泛化、信息技術(shù)的進(jìn)步，避責(zé)已然代替邀功成為地方官員的主要行為特征。［25］對于政府官員來說，避責(zé)的動(dòng)機(jī)是逃避、轉(zhuǎn)移或減少本屬于他們的責(zé)任，從而實(shí)現(xiàn)自我保護(hù)。［26］責(zé)任狀正是這種避責(zé)策略的一個(gè)必然表現(xiàn)。

其一，責(zé)任狀是一種有組織地規(guī)避責(zé)任的方式。地方政府有多種避責(zé)策略選擇，比如隱瞞信息，主要體現(xiàn)為“報(bào)喜不報(bào)憂”，即利用信息不對稱，向上虛報(bào)數(shù)字以應(yīng)對考核。由于行政體制的多級別、事務(wù)的繁多，一個(gè)委托方往往聯(lián)接著多個(gè)代理方，中間還包含著管理方，下級掌握著實(shí)施的最大信息，容易利用信息不對稱隱瞞上級，而上級要實(shí)現(xiàn)對整個(gè)過程的管理和監(jiān)督，就要耗費(fèi)大量的人力物力，成本極高，因此上級對此通常有心無力。

但隱瞞信息這種避責(zé)方式對官員個(gè)體有著較大的風(fēng)險(xiǎn)，因而地方政府更愿意使用諸如集體決策、找替罪羊或模糊因果關(guān)系等“有組織的”形式。責(zé)任狀一定程度上可被視為一種有組織地找替罪羊的避責(zé)方式，地方政府通過與基層政府簽訂責(zé)任狀以實(shí)現(xiàn)責(zé)任轉(zhuǎn)移，層層下沉事責(zé)，層層傳導(dǎo)責(zé)任，最終使自身得以免于問責(zé)。這種避責(zé)策略呈現(xiàn)出“有組織”的特點(diǎn)，有一套正式話語去掩飾其規(guī)避責(zé)任的行為。這套正式話語為其行為提供了合理的依據(jù)，其實(shí)質(zhì)是利用現(xiàn)有的規(guī)則改變自身與基層的關(guān)系，轉(zhuǎn)換責(zé)任主體，把責(zé)任推卸給基層，將自身從責(zé)任事項(xiàng)中“拎”出來，成為督責(zé)主體，達(dá)到規(guī)避責(zé)任的目的。這種通過傳導(dǎo)責(zé)任找“替罪羊”的避責(zé)策略也與“委托-代理”的鏈條有關(guān)，鏈條越長，其中的責(zé)任關(guān)系就越復(fù)雜模糊，從而為地方政府規(guī)避責(zé)任提供了便利。雖然我國的行政鏈條總體可分為委托方—管理方—代理方三級，但由于我國行政級別劃分為中央—省—地級市—縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級，在名義上的管理方與代理方之間又存在著多重委托代理，容易模糊責(zé)任關(guān)系，使層層傳導(dǎo)責(zé)任成為層層逃避責(zé)任，而真正有責(zé)任的部門或個(gè)人卻免于問責(zé)，相當(dāng)于領(lǐng)取了免責(zé)單。

其二，地方政府在避責(zé)策略選擇上有較大的自由空間。由于政府責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制凸顯“泛政治化”特征，即上級要求下級部門和官員完成任務(wù)，主要依靠行政命令和政治覺悟。［27］中央政府注意力有限，加之政策實(shí)施情境復(fù)雜，行政監(jiān)督成本很高，而政治覺悟的約束力較小，因而地方政府在具體實(shí)施過程中受到的總體約束較小，擁有較大自由裁量權(quán)。這就使得其能夠通過責(zé)任狀這種書面形式，把本應(yīng)由其完成的職責(zé)逐項(xiàng)逐條下放落實(shí)給基層，將事責(zé)層層分解下壓，直至事責(zé)不可再分。當(dāng)面臨問責(zé)時(shí)，政府官員則以責(zé)任狀為據(jù)，以已分解責(zé)任為由，將責(zé)任轉(zhuǎn)移到下級，否認(rèn)自身的責(zé)任，進(jìn)而消解壓力。這與現(xiàn)實(shí)中民眾對基層政府多有怨言，而對上級政府評價(jià)較好的情況是契合的，因?yàn)榛鶎泳吞幱诒軣o可避的境地，只得淪為問責(zé)的主要對象。此外，責(zé)任狀的運(yùn)行有賴于程序合法性，這種程序合法性原則使得地方政府容易推脫責(zé)任，因?yàn)橐砸?guī)范形式簽訂的“責(zé)任狀”就意味著免責(zé)單，［28］借由這種程序合法性，地方政府給其下沉事責(zé)的行為披上了合理合法的外衣，“層層責(zé)任狀”也就變成了上級部門的“層層免責(zé)單”，基層則成為“責(zé)任不可再分”的最終責(zé)任的“兜底者”。

四、結(jié)論與討論

責(zé)任狀作為目標(biāo)管理的一種載體，是縱向政府間工作聯(lián)動(dòng)的憑證和依據(jù)，有著清晰的理論依據(jù)和實(shí)踐依托。責(zé)任狀可分為“實(shí)功型”“表演型”和“甩鍋型”三種類型。責(zé)任狀之所以能夠演變?yōu)槊庳?zé)單，主要是由職責(zé)同構(gòu)的政府間關(guān)系、基層治理中的權(quán)責(zé)錯(cuò)位、地方政府及其官員的避責(zé)策略等多重因素共同造成的。

本文對基層治理中的責(zé)任制只是作了一個(gè)概論式的梳理，未來還有一些可供探討的空間。

首先，如何更好地理解責(zé)任狀這樣一種技術(shù)手段與治理目標(biāo)和政府責(zé)任之間的關(guān)系？責(zé)任狀作為一種技術(shù)手段，其運(yùn)用呈現(xiàn)出程序化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的特征，但由于責(zé)任狀是經(jīng)地方政府對中央政府總目標(biāo)的分解、細(xì)化、量化形成的，其在轉(zhuǎn)譯總目標(biāo)的過程中存在著植入自身偏好的可能性，［29］這就為地方政府將自身職責(zé)通過責(zé)任狀的形式打包轉(zhuǎn)移給基層進(jìn)而推卸責(zé)任提供了行動(dòng)空間。通過以書面形式簽訂責(zé)任狀這種技術(shù)手段來對目標(biāo)任務(wù)的實(shí)現(xiàn)過程進(jìn)行管理，將國家的意志和政策轉(zhuǎn)換為具體數(shù)據(jù)指標(biāo)，用責(zé)任狀流動(dòng)來代替政府層級關(guān)系，這就模糊了實(shí)質(zhì)的因果效應(yīng)。［30］質(zhì)言之，以責(zé)任狀作為一種達(dá)成治理目標(biāo)的技術(shù)手段，并沒有直面政府權(quán)責(zé)設(shè)置、制度機(jī)制等問題，而是繞開這些權(quán)力結(jié)構(gòu)與制度問題，選擇了另一條渠道，試圖以行政技術(shù)的創(chuàng)新去解決體制問題，但這不能從根源上解決問題，只能徒增基層負(fù)擔(dān)，陷入形式主義。

其次，如何化解基層政府“權(quán)力有限、責(zé)任無限；事權(quán)有限、事責(zé)無限”的尷尬？在現(xiàn)有職責(zé)同構(gòu)的壓力型體制下，基層政府承擔(dān)了過多本屬于上級政府的任務(wù)和責(zé)任，加劇了基層治理的困境。這就要求我們必須理順縱向政府間職責(zé)關(guān)系，切實(shí)保障基層政府的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。唯有合理劃分各級政府的事權(quán)與事責(zé)，進(jìn)一步明晰各級政府、各個(gè)部門的責(zé)任，健全政府職責(zé)體系，切實(shí)解決有權(quán)無責(zé)、有責(zé)無權(quán)及權(quán)責(zé)不匹配等問題，避免上級政府將本該屬于自身的事責(zé)下壓至基層，真正做到“權(quán)責(zé)要對等、有責(zé)要擔(dān)當(dāng)、失責(zé)必追究”，基層才不會被責(zé)任狀所累。從這個(gè)意義來講，化解基層治理困境的關(guān)鍵并不在基層，而在上級政府如何明晰基層政府的權(quán)力清單和責(zé)任清單。

最后，如何更好地理解“責(zé)任狀”中的“責(zé)任”二字？當(dāng)我們說起責(zé)任的時(shí)候，自然會想到如下幾個(gè)問題：誰之責(zé)任？何種責(zé)任？對誰負(fù)責(zé)？如果不弄清對誰負(fù)責(zé)的根本問題，責(zé)任就會永遠(yuǎn)停留于一種具體的技術(shù)手段層面，無法上升到政府戰(zhàn)略治理工具的層面。不容否認(rèn)，上級政府推行責(zé)任狀的目的，是致力于培養(yǎng)一批有作為、敢擔(dān)當(dāng)?shù)幕鶎庸賳T，切實(shí)提升基層治理能力。但同樣毋庸諱言的是，當(dāng)前基層治理中的責(zé)任狀主要還是上級促成的“上督下責(zé)”，體現(xiàn)了縱向政府間的關(guān)系，即對上負(fù)責(zé)。我們的政府是人民的政府，責(zé)任狀最終必須體現(xiàn)為人民服務(wù)的基本宗旨，責(zé)任狀中所承載的責(zé)任，應(yīng)該源于政府與人民的關(guān)系，而不僅僅源于政府體系內(nèi)的上下級關(guān)系，因而，我們推行責(zé)任狀的根本目的，顯然不僅要強(qiáng)化官僚體系的督責(zé)機(jī)制，更在于強(qiáng)化各級政府及其工作人員對人民的服務(wù)質(zhì)量與責(zé)任心。要言之，我們要使當(dāng)前主要面向上級的責(zé)任狀，變成同時(shí)面向人民的責(zé)任狀。這就要求我們切實(shí)保障人民對于行政主體的監(jiān)督權(quán)，讓做表面文章的形式主義無所遁形，更好地滿足人民對政府的期盼。