國家濕地公園范圍和功能區(qū)調(diào)整研究

張齊立

(國家林業(yè)和草原局昆明勘察設(shè)計院，云南 昆明 650216)

國家濕地公園是指以保護(hù)濕地生態(tài)系統(tǒng)、合理利用濕地資源、開展?jié)竦匦麄鹘逃涂茖W(xué)研究為目的，經(jīng)國家林業(yè)局批準(zhǔn)設(shè)立，按照有關(guān)規(guī)定予以保護(hù)和管理的特定區(qū)域[1]。截至2017年底，全國共建立國家濕地公園898處(含試點(diǎn))[2]。國家濕地公園的建立在保護(hù)濕地生態(tài)系統(tǒng)完整性、維護(hù)濕地生態(tài)過程和生態(tài)服務(wù)功能，提供公眾游覽、休閑或進(jìn)行科學(xué)、文化和教育活動的平臺，促進(jìn)地方生態(tài)文明建設(shè)上發(fā)揮著重要作用。但隨著濕地公園所在區(qū)域的地方主管部門在建設(shè)和管理中遇到許多問題，阻礙了濕地公園的保護(hù)和發(fā)展，迫切需要對其進(jìn)行范圍和功能區(qū)調(diào)整，以解決保護(hù)和管理中所面臨的困難。

《國家濕地公園管理辦法》第十二條規(guī)定“國家濕地公園的撤銷、更名、范圍和功能區(qū)調(diào)整，須經(jīng)國家林業(yè)局同意”，但《辦法》中并沒有關(guān)于國家濕地公園范圍和功能區(qū)調(diào)整的具體指導(dǎo)意見。因此，本文根據(jù)現(xiàn)行國家相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)范，結(jié)合實(shí)際開展的項(xiàng)目等進(jìn)行總結(jié)研究，梳理調(diào)整原因，并提出國家濕地公園范圍和功能區(qū)調(diào)整的基本原則、相關(guān)要求及調(diào)整方案的綜合分析，以供參考。

1 調(diào)整的主要原因

1.1 面積有偏差

濕地公園規(guī)劃面積與實(shí)際面積存在偏差。導(dǎo)致該問題的主要原因是濕地公園在申報時劃定范圍沒有進(jìn)行矢量化定界，以致后期勘測定界時發(fā)現(xiàn)規(guī)劃面積與實(shí)際面積存在較大誤差。

1.2 跨行政區(qū)域或與其他自然保護(hù)地重疊交叉

現(xiàn)狀中有的河流、湖泊等分屬不同行政區(qū)域。濕地公園在劃界時，為保證濕地生態(tài)系統(tǒng)的完整性，將其全部納入范圍，因此出現(xiàn)公園范圍跨行政區(qū)域的情況，造成后期濕地公園無法確標(biāo)定界。

由于國家濕地公園多依托河流、湖泊、草地、林地等區(qū)域建立，這些區(qū)域涉及的管理部門較多，在國家濕地公園申報之初，各管理部門間缺乏溝通銜接，導(dǎo)致濕地公園范圍與其他自然保護(hù)地重疊交叉，例如濕地公園與自然保護(hù)區(qū)、森林公園等自然保護(hù)地存在重疊交叉現(xiàn)象。

由于范圍的重疊交叉或者跨行政區(qū)域，濕地公園內(nèi)將出現(xiàn)土地屬權(quán)爭議，進(jìn)而會引發(fā)與周邊社區(qū)的矛盾問題[3]。

1.3 濕地公園內(nèi)存在較大干擾因素

國家濕地公園申報前期，地方政府對范圍劃定考慮不充分，導(dǎo)致范圍內(nèi)分布有大量村莊、基本農(nóng)田、公路和城鎮(zhèn)建設(shè)用地等干擾因素，這些干擾因素給后期濕地公園保護(hù)管理上帶來較大的困難，影響濕地公園的保護(hù)管理[4]。

1.4 功能區(qū)劃不合理

功能區(qū)劃不合理主要有3個方面：(1)把動植物資源豐富、濕地資源保護(hù)價值較高的區(qū)域劃為恢復(fù)重建區(qū)或者合理利用區(qū)，有悖于濕地保護(hù)宗旨[5]。(2)原功能區(qū)劃不適應(yīng)《國家濕地公園管理辦法》要求。因大部分國家濕地公園的建立早于《辦法》的修訂時間，原功能區(qū)劃或者規(guī)劃的部分建設(shè)項(xiàng)目不適應(yīng)新規(guī)定的功能區(qū)劃要求?！掇k法》對功能分區(qū)進(jìn)行了修訂，將原劃分為濕地保育區(qū)、恢復(fù)重建區(qū)、宣教展示區(qū)、合理利用區(qū)和管理服務(wù)區(qū)的5個功能區(qū)修訂為濕地保育區(qū)、恢復(fù)重建區(qū)和合理利用區(qū)。(3)原功能分區(qū)中的管理服務(wù)區(qū)、宣教展示區(qū)、合理利用區(qū)面積過大且布局分散，不利于開展科普宣教和生態(tài)旅游活動，影響濕地生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)恢復(fù)[6]。

2 調(diào)整的基本原則和相關(guān)要求

2.1 全面保護(hù)

調(diào)整要遵循全面保護(hù)、科學(xué)修復(fù)、合理利用、持續(xù)發(fā)展的基本原則，保持濕地生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、濕地生態(tài)過程的完整性，保障生態(tài)服務(wù)功能的有效發(fā)揮。應(yīng)全面保護(hù)濕地資源，受保護(hù)濕地面積不應(yīng)減少，濕地率不得降低[7]，且符合《國家濕地公園管理辦法》第八條“國家濕地公園的濕地面積原則上不低于100 hm2，濕地率不低于30%”的規(guī)定。

2.2 與相關(guān)規(guī)劃協(xié)調(diào)

調(diào)整應(yīng)充分協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)的相關(guān)規(guī)劃，尤其協(xié)調(diào)處理好同生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界3條重大控制線的關(guān)系。結(jié)合自然資源部門的土地利用規(guī)劃、住建部門的城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)保部門的生態(tài)保護(hù)紅線、林業(yè)部門的林地保護(hù)規(guī)劃和濕地保護(hù)規(guī)劃等矢量數(shù)據(jù)及現(xiàn)場勘察進(jìn)行矢量化定界，落實(shí)公園規(guī)劃面積，并調(diào)查完善濕地資源分布狀況，保障濕地公園開展確標(biāo)立界、保護(hù)恢復(fù)、科研監(jiān)測、合理利用、公園管理等項(xiàng)目的持續(xù)建設(shè)。

2.3 邊界清晰、權(quán)屬明確

國家濕地公園范圍同其它自然保護(hù)地重疊交叉，《國家濕地公園管理辦法》第八條對此專門規(guī)定：“國家濕地公園范圍與自然保護(hù)區(qū)、森林公園不得重疊或者交叉?！钡珜Τ霈F(xiàn)重疊問題時，究竟由誰做出 “讓步”并沒有規(guī)定[8]。建議按適用法律或政策效率等級高低調(diào)整；適用法律或政策效率等級相同的，按建立時間先后調(diào)整。對于濕地公園范圍跨行政區(qū)域，可對濕地公園范圍進(jìn)行合理的調(diào)整；如無法調(diào)整的，建議各行政區(qū)協(xié)商共同管理，按濕地公園申報順序明確建設(shè)主體[9]。

2.4 減少內(nèi)部干擾因素

調(diào)整要切合實(shí)際，使?jié)竦厣鷳B(tài)系統(tǒng)的干擾達(dá)到最小，避免過多的人為因素對濕地生態(tài)環(huán)境的干擾。濕地公園內(nèi)涉及的城鎮(zhèn)建設(shè)用地，如果在濕地公園建立前，已經(jīng)依法依規(guī)確定了性質(zhì)，或取得了使用權(quán)的城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)用地，可調(diào)出濕地公園范圍；涉及村莊和基本農(nóng)田，可調(diào)出濕地公園范圍，除非承載著濃厚獨(dú)特的濕地文化元素者方可以考慮保留。對于濕地公園內(nèi)存在的高等級公路、鐵路等應(yīng)盡量調(diào)出，無法調(diào)出的應(yīng)采取相應(yīng)措施，降低其對濕地公園生態(tài)環(huán)境的影響。

2.5 功能分區(qū)優(yōu)化

按照《國家濕地公園管理辦法》規(guī)定，濕地公園功能區(qū)劃為濕地保育區(qū)、恢復(fù)重建區(qū)、合理利用區(qū)，各功能分區(qū)應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況、保護(hù)恢復(fù)和合理利用的要求進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。

濕地保育區(qū)是保護(hù)濕地生態(tài)系統(tǒng)功能和生物多樣性的重要區(qū)域，是濕地公園內(nèi)生物多樣性最為豐富的區(qū)域。濕地保育區(qū)的調(diào)整原則上不得減少面積，除非現(xiàn)狀存在對濕地生態(tài)系統(tǒng)影響較大的因素或者土地權(quán)屬爭議。

恢復(fù)重建區(qū)是濕地公園修復(fù)和重建濕地系統(tǒng)的區(qū)域，如果部分區(qū)域已基本恢復(fù)成良性循壞的濕地生態(tài)系統(tǒng)，可以調(diào)整到濕地保育區(qū)范圍；或者根據(jù)濕地保護(hù)與恢復(fù)需求擴(kuò)大恢復(fù)重建區(qū)面積。

合理利用區(qū)是濕地公園內(nèi)開展可持續(xù)利用和科普宣教的重要場所，應(yīng)考慮地理位置、可利用資源、宣教對象、可開展活動內(nèi)容方式、基礎(chǔ)設(shè)施等條件進(jìn)行集中布局，對面積過大、布局不合理的應(yīng)加以調(diào)整，并滿足開展科普宣教與生態(tài)旅游活動的需求，便于合理組織游覽線路；對科普宣教區(qū)、管理服務(wù)區(qū)根據(jù)實(shí)際情況和發(fā)展需求進(jìn)行保留或刪減，并調(diào)整到合理利用區(qū)。

調(diào)整后的功能分區(qū)應(yīng)盡量保持原有的自然、人文等單元界限的完整性；分區(qū)界線明顯，功能分明，便于辨識和管理；突出各功能區(qū)自身特點(diǎn)，又相互聯(lián)系呼應(yīng)[10]。且調(diào)整后功能分區(qū)應(yīng)符合《國家濕地公園管理辦法》第十一條“保育區(qū)、恢復(fù)重建區(qū)的面積之和及其濕地面積之和應(yīng)分別大于濕地公園總面積、濕地公園濕地總面積的60%”的規(guī)定。

3 調(diào)整方案的綜合分析

3.1 對比分析

國家濕地公園范圍和功能區(qū)調(diào)整后，在范圍、面積、功能分區(qū)、土地類型和濕地資源等方面都有較大變化，調(diào)整方案應(yīng)與原濕地公園總體規(guī)劃方案中的土地利用現(xiàn)狀、濕地資源和功能分區(qū)3個方面進(jìn)行對比分析[11]。通過調(diào)整前后土地利用現(xiàn)狀對比，查看地類及面積變化情況；進(jìn)行濕地資源對比，分析受保護(hù)濕地面積及濕地率的變化情況；比較功能區(qū)調(diào)整前后各功能區(qū)的面積、所占比例變化情況，是否科學(xué)合理并符合相關(guān)規(guī)定。

3.2 影響評價

國家濕地公園范圍和功能區(qū)調(diào)整方案應(yīng)進(jìn)行綜合影響評價，以分析和論證調(diào)整方案的合理性:(1)評價調(diào)整方案能否維持濕地公園生態(tài)環(huán)境的完整性和原真性，進(jìn)一步鞏固濕地公園的生態(tài)功能，滿足濕地公園對濕地生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與修復(fù)，保障濕地公園的可持續(xù)發(fā)展。(2)評價調(diào)整方案對濕地公園生境和生物多樣性保護(hù)是否具有促進(jìn)作用，是否對濕地公園的主要保護(hù)對象更有利。(3)評價調(diào)整方案是否范圍四至清晰，功能分區(qū)職能明確，是否減少了對濕地公園生態(tài)環(huán)境的影響，管理爭議區(qū)域得到調(diào)整。(4)評價調(diào)整方案是否與地方相關(guān)發(fā)展規(guī)劃相協(xié)調(diào)，且降低了濕地公園與社區(qū)的矛盾，能促進(jìn)公園建設(shè)與社區(qū)經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展。

4 結(jié)語

國家濕地公園范圍和功能區(qū)調(diào)整的目的是統(tǒng)籌解決濕地公園管理和建設(shè)中遇到的問題，能更加有效合理地保護(hù)好濕地資源，優(yōu)化功能分區(qū)布局，減少過多對濕地生態(tài)系統(tǒng)影響的人為干擾因素，形成面積大小適宜、邊界權(quán)屬清晰、便于有效管控的濕地公園空間格局，協(xié)調(diào)好濕地保護(hù)與區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，促進(jìn)地方生態(tài)文明建設(shè)，達(dá)到濕地公園可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。建議國家相關(guān)管理部門盡快完善相關(guān)法律法規(guī)體系，細(xì)化國家濕地公園范圍和功能區(qū)調(diào)整的規(guī)定、標(biāo)準(zhǔn)等，促進(jìn)國家濕地公園范圍和功能區(qū)調(diào)整走上依法依規(guī)、規(guī)范合理的軌道。