工業(yè)園區(qū)建設控制性詳細規(guī)劃的控制策略分析

雷英麗

西安市城市規(guī)劃設計研究院

1 引言

工業(yè)園區(qū)建設的建設起源于20世紀初期的英國，根據官方的數(shù)據統(tǒng)計顯示，當今世界上有12,000多個工業(yè)區(qū)，工業(yè)園區(qū)建設和出口加工區(qū)。工業(yè)園區(qū)建設為工業(yè)企業(yè)提供了集中生產的場所，特定空間內產業(yè)的集中安排將帶來很多優(yōu)勢，例如規(guī)模效益，便利的協(xié)作和對支持產業(yè)（例如服務業(yè)）的管理。同時，它帶來了經濟和社會效益。通過擴大城市建設用地、加強土地政策和加強土地使用法律的變化來加強工業(yè)用地的管理。

控制性詳細規(guī)劃作為面向市場、面向政府的計劃工具，使得工業(yè)部門的計劃更具針對性。盡管土地利用的定性和定量方面很明確，但實際上，控制性詳細規(guī)劃尚未達到控制和引導工業(yè)區(qū)建設的必要結果，工業(yè)園區(qū)建設的土地利用率仍然很低，一方面是土地的開發(fā)利用，另一方面是土地的經濟產量低。工業(yè)園區(qū)建設如何編制相適應的控制性詳細規(guī)劃，這不僅僅是有目前工業(yè)園區(qū)建設所面臨的主要問題，同時還應指出工業(yè)園區(qū)建設的長遠發(fā)展方向，達到市政府的要求。

2 工業(yè)園區(qū)建設規(guī)劃的現(xiàn)狀

工業(yè)園區(qū)建設和其他園區(qū)有著顯著的差別，工業(yè)園區(qū)建設一般來說占地面積較大，行業(yè)內部的要求特殊，容易受到其他招商引資方面的影響，和城市其他地區(qū)有著本質差別。當前在工業(yè)園區(qū)建設的規(guī)劃過程當中存在著以下幾個方面的問題：首先，工業(yè)園區(qū)建設的相關產業(yè)支撐不夠，現(xiàn)如今的園區(qū)只做到了開放，而沒有做到發(fā)達。其次，工業(yè)園區(qū)建設內的控制編制工作沒有得到相關部門的充分重視，工業(yè)園區(qū)建設現(xiàn)如今的編制工作只停留在戰(zhàn)略層面第三，常規(guī)的工業(yè)園區(qū)建設控制性不強，往往會有失控的情況出現(xiàn)。最后，在工業(yè)園區(qū)建設的過程當中，存在無規(guī)劃、盲目建設的問題，沒有目的性。主要原因是因為在工業(yè)園區(qū)建設建設過程當中指導性不強。

3 工業(yè)園區(qū)建設面臨的主要問題

20 世紀80 年代中期，為促進沿海經濟發(fā)展，我國在沿海地區(qū)建立了經濟技術開發(fā)區(qū)，開辟了一個嶄新的工業(yè)園區(qū)建設時代。從那時起，通過一些部門的建設來吸引外資，開發(fā)先進技術并促進區(qū)域經濟發(fā)展，此時已經建立了具有相對特殊的制度和優(yōu)惠政策的某些工業(yè)園區(qū)建設。例如，揚中市工業(yè)園區(qū)建設的建設就有這種背景，但隨之而來的是一些問題。主要問題為:單個園區(qū)數(shù)量太多，分布零散；一些園區(qū)很小，產業(yè)規(guī)模效益還不夠；有些園區(qū)很大，但特點不明確，土地集中利用程度不高。一些園區(qū)主導著價值鏈底部的低價值加工貿易和OEM生產，以及園區(qū)基礎設施和公共服務平臺的建設。上述問題限制了工業(yè)園區(qū)建設持續(xù)健康發(fā)展和產業(yè)結構的優(yōu)化升級。另外，還存在以下問題：（1）工業(yè)園區(qū)建設是工業(yè)集群的空間表征，通過對土地生產優(yōu)勢的分析，許多工業(yè)園區(qū)建設具有較高的總產值，但并沒有掩蓋空間效率低的事實。在當前的工業(yè)園區(qū)建設發(fā)展中，由于政府缺乏適當?shù)墓芾?，對“工業(yè)房地產”的土地投機并未有效治理，導致開發(fā)資金浪費。在籌建過程中，有必要加強對土地價值規(guī)律和經濟效益的考慮，加強對點投資強度，土地生產率等的管理。（2）工業(yè)園區(qū)建設正處在一個“困境”，如果作為專業(yè)工業(yè)園區(qū)建設部署時，進入該地區(qū)的公司應該有更多的要求和更高的限制，以避免土地浪費。但如果作為綜合性園區(qū)有助于吸引投資，很難充分展示園區(qū)的比較優(yōu)勢?！暗彤a卵”的普遍問題出現(xiàn)在工業(yè)園區(qū)建設的建設中。（3）從土地向成熟土地過渡后的發(fā)展過程中，土地包括現(xiàn)值，潛在值，開發(fā)價值這三個附加影響因素，這將相應改變土地開發(fā)的總體價值。工業(yè)園區(qū)建設通常位于城市邊緣，是逐漸形成的尖銳區(qū)域，是緩慢進行的過程。隨著外部環(huán)境的變化，應有不同的規(guī)劃響應。基于當前階段，由于開發(fā)而忽略潛在價值和增加價值，換句話說，由于工業(yè)區(qū)剛剛起步，入駐標準并不高，但是隨著園區(qū)的發(fā)展，新入駐的企業(yè)具有相應的發(fā)展強度。（4）在招商過程中，工業(yè)園區(qū)建設管理部門經協(xié)商確定了土地使用條件后，向當?shù)卣f交了土地使用申請書，并開始建設。城市規(guī)劃管理部門作為正規(guī)部門，并沒有起到相應的職能，讓規(guī)劃變成空紙，使工業(yè)園區(qū)建設無序發(fā)展。

4 工業(yè)園區(qū)建設控制性的優(yōu)化策略

4.1 建設土地使用控制

工業(yè)園區(qū)的土地使用就是在該地區(qū)的建設用地上的建筑內容、建筑物的建造位置以及建筑物的面積等等，相關政府對于這方面做出的規(guī)定。

（1）用地性質的兼容性體現(xiàn)了工業(yè)園區(qū)土地使用當中的彈性特點。從總體上來看，工業(yè)園區(qū)的建設一般都是通過前期的不斷發(fā)展，從而吸引到相關投資單位的投資。其中也存在著一定的不確定性，比如說所以說投資類型的不穩(wěn)定性。所以說在工業(yè)園區(qū)建設的過程當中，要把用地兼容性考慮在內，這樣能夠幫助建筑單位然后面臨突發(fā)情況時能更加從容。比如說無法確定工業(yè)企業(yè)的類型和規(guī)模，所以在工業(yè)企業(yè)的規(guī)劃當中就要采取集中和分散相結合的方式來進行工業(yè)與倉儲用地的兼容。這樣有利于物流配送的區(qū)域進行良好的集中用地。

（2）加強地塊開發(fā)模式的適應性。不同產業(yè)類別的工業(yè)項目對于用地面積要求存在著差異。因為工業(yè)園區(qū)建設項目存在著很大的不確定性，如果工業(yè)園區(qū)建設的用地面積很小，就無法滿足大型企業(yè)的需求；如果工業(yè)園區(qū)建設的用地面積過大，就會出現(xiàn)企業(yè)對過剩的地區(qū)面積起不到良好的利用，造成不必要的資源浪費。所以說，根據不同的產業(yè)類型，工業(yè)園區(qū)建設的工業(yè)用地應該具備一定程度上的靈活性，能夠靈活的調整。

根據工業(yè)廠房的特點，以及生產車間的不同需求，據有關部門的調查，一個廠房的建筑面積保持在150m×150m最為合適，是最符合生產作業(yè)的需要的。以建筑系數(shù)在30%～40%進行計算，廠區(qū)面積一般在4hm2左右。單個廠房面積控制在150m×150m的好處在于，它具有非常強的延伸性，通過單個的單元地塊能夠合并成不同的地塊，可以控制地塊的大小和規(guī)模，以此來適應工業(yè)廠房的需求。在工業(yè)園區(qū)項目的建設過程當中，想要精確地控制和預測地塊面積的大小，是一項基本不可能完成的任務，所以說，在進行不同地塊面積的使用的時候，應該采取具有一定靈活性的彈性控制策略，對于工業(yè)用地的支路進行彈性控制。

（3）容積率。容積率對于工業(yè)區(qū)來說，不管是控制容積率的上限還是控制容積率的下限都不能夠保證它的合理性。這就說明，單向的控制容積率并不具有合理性和科學性。容積率指的是在工業(yè)園區(qū)的用地范圍之內，總建筑面積和工業(yè)園區(qū)建設項目總用地面積的比值。如果在工業(yè)園區(qū)項目建設的過程當中有8m以上層高的建筑，在計算容積率的時候對該層的建筑面積應該加倍計算。

4.2 工業(yè)園區(qū)環(huán)境容量控制

環(huán)境容量控制其實就是為了更好地保證城市環(huán)境的質量，對于建設用地能夠容納的最大人口數(shù)量和人口聚集量做出一個合理、科學、標準化的規(guī)定。這個指標其實主要包括三個方面：容積率、建筑密度和綠地率。

《全國工業(yè)項目建設用地控制指標》對國民經濟的各行各業(yè)的用地容積率都做出了相應的控制，但是各個地方城鄉(xiāng)規(guī)劃技術管理規(guī)定又對工業(yè)園區(qū)建設建設用地做出了上限控制。

（1）建筑系數(shù)。根據工業(yè)園區(qū)建設的特殊性，在工業(yè)園區(qū)建設當中會存在非常多的大型建筑，建筑系數(shù)就是工業(yè)園區(qū)內部的所有建筑物、不管是不是用于生產的還是為生產服務的建筑物占總工業(yè)園區(qū)建設用地面積的比例，并且，為了避免占據土地的情況出現(xiàn)，《全國工業(yè)項目建設用地控制指標》做出了相關規(guī)定：規(guī)定工業(yè)園區(qū)項目建設的建筑系數(shù)必須高于百分之三十。并且國家和相關政府為了保證工業(yè)園區(qū)建設的空間環(huán)境質量，還應該結合相應的地方政府城鄉(xiāng)規(guī)劃技術管理條例來為該工業(yè)園區(qū)建設項目進行建筑系數(shù)上的設置，設置出一個上限。

（2）綠地率。根據《全國工業(yè)項目建設用地控制指標》，工業(yè)企業(yè)內部一般都不能夠安排綠地，但是有的工業(yè)企業(yè)因為生產工藝的特殊性，不得按照一定的比例安排綠地，國家規(guī)定這個比例不能超過百分之二十。

5 如何制定適合工業(yè)園區(qū)建設的控制性詳細規(guī)劃

從《城市規(guī)劃編制辦法》的第24條中可以看出：建設項目必須從選址之初就以控制性詳細規(guī)劃為基礎，并且可以看出，許多工業(yè)園區(qū)建設的現(xiàn)行控制性詳細規(guī)劃在實現(xiàn)控制引導方面比較多。本文依據工業(yè)集中區(qū)的控制性詳細規(guī)劃，并結合已有的管理經驗，討論了如何制定適合工業(yè)園區(qū)建設的控制性詳細規(guī)劃。

5.1 制造業(yè)的產業(yè)升級

為了遵守工業(yè)園區(qū)建設的發(fā)展方向并滿足政府的要求，企業(yè)不能過分強調進入該地區(qū)的項目的技術含量或逃脫當?shù)毓I(yè)的現(xiàn)狀和平臺。長江集中工業(yè)集中區(qū)的詳細控制計劃計劃使該市的傳統(tǒng)產業(yè)集群占約10%，標準化工廠區(qū)占約2%。工業(yè)園區(qū)建設作為一個新的經濟增長區(qū)，它應遵循先進的生態(tài)發(fā)展要求。因此，控制詳細計劃必須指導園區(qū)進行合理的功能定位，同時還需要外部開放式可變計劃的結構和形狀以提供靈活性來吸引投資。如果工業(yè)園區(qū)建設的項目不清楚且不可預測，則盲目地制定詳細的控制計劃是不明智的，最好為將來進行多次預訂并保持足夠的靈活性。無論計劃者多么聰明，都無法預測未來。輸入項目和投資者的具體要求。在制定長江中游工業(yè)集中區(qū)的詳細管理計劃時，除了確定“港口建設與港口聯(lián)產以指導港口依托產業(yè)的發(fā)展”外，沒有提出明確的先進和專業(yè)化產業(yè)。

5.2 項目適建分區(qū)法與組團用地平衡法

在工程期間，企業(yè)與項目計劃者積極溝通，做出詳細規(guī)劃，進入該地區(qū)時必須向所處項目組提供更多積極的消息，如果在項目情況不明了、不確定的情況下，將地塊分隔去進行處理無疑是不可取的。假如不清楚項目的投資規(guī)模，產品結構，生產過程和土地使用規(guī)模，此時，該規(guī)定應使投資者有權選擇和開發(fā)工業(yè)用地。

（1）如何建立合適的建設區(qū)：企業(yè)的類型和規(guī)模通常取決于投資的吸引力，如果沿江工業(yè)集中區(qū)的準入標準高于全國平均水平，投資的吸引力就會降低。為了適應項目的不確定性，有必要對管理詳細計劃進行更改，在處理項目方面做大量工作，并增加控制靈活性。受控的詳細規(guī)劃將對規(guī)劃土地的所有權的控制轉化為工業(yè)項目的準則，為傳統(tǒng)工業(yè)項目，高科技項目和工業(yè)項目定義現(xiàn)代物流服務，并為合理的分區(qū)劃撥合理的稅款。

（2）平衡的土地利用方法：在長江沿岸工業(yè)集中區(qū)控制的詳細規(guī)劃應遵循“工業(yè)集團+服務設施”的組織設計模型，該模型控制著工業(yè)土地的使用與建設。除此之外，集團土地不再分割。在詳細規(guī)劃中應以群體為單位，形成有吸引力的監(jiān)測指導指標，提高土地利用效率，促進工業(yè)群體發(fā)展，加強工業(yè)設計集群，進一步提升區(qū)域空間優(yōu)化。

（3）詳細的控制經濟計劃:要制定詳細的工業(yè)園區(qū)建設管理計劃，有必要加強土地利用經濟學的研究和規(guī)劃，并就規(guī)模和績效進行研究和指導。在土地利用時，應考慮除環(huán)境效益外，有哪些工業(yè)用地的經濟效益已得到充分確，這種方法已經在標準化和指導有效分配空間資源的作用已得到充分證明。這些是衡量重要的經濟和環(huán)境指標。一方面，企業(yè)應量化工業(yè)園區(qū)建設管理計劃中基本內容的質量要求，同時，量化工業(yè)園區(qū)建設管理計劃是基本內容的質量要求。另一方面，它補充建立了經濟發(fā)展和環(huán)境保護的定量指標，并且制定了不同企業(yè)獲取土地使用權的不同規(guī)則。

投資強度：企業(yè)項目用地單位面積固定資產投資為10000元/公頃。該項目的土地面積是根據自然資源部起草的《工業(yè)項目建設用地控制指標》和項目批準的投資計算的。在沿江長江工業(yè)集中區(qū)的詳細控制計劃中，面積小于五十英畝的項目必須置于標準化車間內，投資力度由管理層決定計劃。

目前采用的主要控制方法是指標量化，監(jiān)管規(guī)定和計劃的糾正措施。這些方法通常表示為相對嚴格和強制性的規(guī)定。但是，由于工業(yè)園區(qū)建設的實際計劃和管理出乎意料地變得復雜，因此無法根據詳細的受控計劃的要點來執(zhí)行該項目。不斷調整詳細且可控制的計劃的重要指標（尤其是土地占用率的指標）而失去計劃的重要性會產生誤導，并且計劃和管理處于混亂和隨機的狀態(tài)。

5.3 控制性詳細規(guī)劃的指標體系與表達方式

（1）指標體系：規(guī)劃和控制指標體系根據《城市規(guī)劃編制辦法》和《江蘇省控制性詳細規(guī)劃編制導則》的要求分為強制性指標和指導性指標兩種。在工業(yè)集團以外的工業(yè)園區(qū)建設中，仍然根據《導則》的要求建立其他土地利用控制指標。對于工業(yè)集團而言，基本指標包括土地使用性質，投資強度，公司開業(yè)，公共和城市公用事業(yè)的分配，拆除紅線，拆除建筑物和缺少開放部分的七個要素。（2）表達方式：以行業(yè)集團為基本單位，將區(qū)塊表達方式改為層次表達方式，結合各項指標，形成項目指導計劃，設施配套能力和土地利用規(guī)劃計劃三級計劃這三個計劃都使用圖形和表格的組合，包括強制性指標和指導性指標，并提出管理計劃的建議。

6 結束語

當前，關于如何編制控制性詳細規(guī)劃的研究很多。本文中的控制性詳細規(guī)劃編制方法的探索來自實際的規(guī)劃管理，并結合了一個小型工業(yè)園區(qū)建設控制性詳細規(guī)劃的實例，該規(guī)劃不包括商業(yè)和住宅等復雜情況。今天，在強調控制性詳細規(guī)劃全覆蓋的同時，也有必要進一步探索和總結如何編制控制性詳細規(guī)劃。