財政評審服務(wù)預(yù)算管理研究

文| 鄭智文

財政評審是財政職能的重要組成部分，為財政預(yù)算管理服務(wù)。它運用專業(yè)性手段，對財政支出項目進(jìn)行技術(shù)性審查，為項目預(yù)算支出安排提供科學(xué)依據(jù)，在財政預(yù)算管理中起到定量基礎(chǔ)和技術(shù)支撐作用。

科學(xué)定位財政評審，使其更好服務(wù)預(yù)算管理

財政評審職能源于《預(yù)算法》，按照《中華人民共和國預(yù)算法》規(guī)定，“各級政府財政部門負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查本級各部門及所屬各單位預(yù)算的編制”。

我國的財政評審始于中國人民建設(shè)銀行的基本建設(shè)項目評審，是財政部門的一項傳統(tǒng)管理和監(jiān)督職能。按照管理和監(jiān)督權(quán)相互分離、相互制衡的要求，從2001年開始各級財政陸續(xù)將財政投資評審與基本建設(shè)資金管理職能分設(shè)，成立專門的財政投資評審機構(gòu)，專職從事基本建設(shè)項目的財政投資評審工作。2009年財政部發(fā)布《財政投資評審管理規(guī)定》（財建[2009]648號），明確財政投資評審是財政職能的重要組成部分，財政部門通過對財政性資金投資項目預(yù)（概）算和竣工決（結(jié)）算進(jìn)行評價與審查，對財政性資金投資項目資金使用情況，以及其他財政專項資金使用情況進(jìn)行專項核查及追蹤問效，是財政資金規(guī)范、安全、有效運行的基本保證。過去確定項目支出預(yù)算管理方式較為粗放，特別是政府投資項目支出，依據(jù)簡單，主要憑借經(jīng)驗、談判和討價還價等方式。

財政評審?fù)ㄟ^細(xì)化項目預(yù)算，為項目支出安排提供科學(xué)、合理、量化、可靠的依據(jù)和技術(shù)支持，有效控制了投資項目中高估冒算、概算超估算、預(yù)算超概算、決算超預(yù)算的“三超”等損失浪費現(xiàn)象，遏制了擅自變更設(shè)計、擴大規(guī)模和提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等問題，提高了財政資金使用的安全性、有效性和規(guī)范性。

近年來，在深化財稅體制改革的大背景下，隨著新預(yù)算法、《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號文）的陸續(xù)出臺，我國現(xiàn)代預(yù)算制度的建設(shè)邁出了有力步伐。2015年8月，財政部印發(fā)了《關(guān)于充分發(fā)揮預(yù)算評審中心職能作用切實加強預(yù)算管理的通知》（財辦預(yù)〔2015〕21號），將財政投資評審中心正式更名為財政預(yù)算評審中心，實現(xiàn)了評審工作的升級轉(zhuǎn)型，轉(zhuǎn)型后預(yù)算評審中心主要承擔(dān)對部門預(yù)算項目進(jìn)行評審、研究提出項目支出標(biāo)準(zhǔn)、開展項目事后績效評價等職責(zé)。按照預(yù)算改革和發(fā)展的要求，各級財政部門高度重視財政評審工作，越來越多的財政評審機構(gòu)參照財政部評審中心轉(zhuǎn)型模式，將職能從財政投資評審向預(yù)算評審轉(zhuǎn)變，把評審關(guān)口前移，著重加強對部門預(yù)算項目的審核，積極探索項目支出標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，使財政評審更全面更完整地融入預(yù)算管理工作。

主要表現(xiàn)在如下幾個方面：

1.開展部門預(yù)算項目審核，提升了預(yù)算安排的科學(xué)性。通過發(fā)揮預(yù)算評審職能，加強預(yù)算編制審核，大幅度剔除了項目預(yù)算申報中的不合理支出，擠出了項目預(yù)算編制水分，可有效控制預(yù)算申報的隨意性，從源頭上促進(jìn)了部門預(yù)算的真實性、合理性和準(zhǔn)確性，提高了財政資金使用效益。

2.通過完善預(yù)算評審流程，打通預(yù)算管理鏈條。通過預(yù)算評審，將項目全部納入項目庫管理，充實項目儲備，明確列入預(yù)算安排的項目必須從項目庫中選取，強化項目執(zhí)行管理，硬化預(yù)算約束，構(gòu)建全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算管理體系。

3.通過規(guī)范預(yù)算評審行為，提高預(yù)算管理水平。在預(yù)算編制階段，項目遵循“先評審后入庫”“先預(yù)算評審后安排預(yù)算”的原則，各部門對評審?fù)ㄟ^的項目列入部門項目庫；財政部門在項目主管部門單位已經(jīng)開展評審的基礎(chǔ)上，根據(jù)需要對擬納入預(yù)算安排的項目進(jìn)行評審，并根據(jù)評審結(jié)果確定是否安排以及安排的具體額度。對申報不實、預(yù)算審減率較高的項目單位，要根據(jù)審減額度直接扣減項目支出預(yù)算，并以此作為確定以后年度部門預(yù)算規(guī)模的參考依據(jù)，促進(jìn)部門加強預(yù)算編制，提高預(yù)算編制質(zhì)量。

財政評審服務(wù)預(yù)算管理中存在的問題

隨著各級政府基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)支出的逐年增長，預(yù)算評審在探索和實踐中不斷完善，但仍然存在評審環(huán)節(jié)滯后、評審內(nèi)容局限等問題。

評審范圍受限，工作開展缺乏計劃性和主動性

評審工作的開展，主要采用財政委托評審方式，處于先委托后評審的被動局面，在這種模式下，評審工作難以計劃開展，容易造成項目集中送審，評審時間和評審質(zhì)量難以協(xié)調(diào)，同時有部分項目游離于評審范圍外，制約了財政評審監(jiān)督作用的實現(xiàn)。

評審環(huán)節(jié)滯后，評審工作事后特征明顯

目前許多項目的預(yù)算評審是支出環(huán)節(jié)的評審，是在部門預(yù)算下達(dá)后，在政府采購和招投標(biāo)之前進(jìn)行的評審，和政策文件規(guī)定的先評審，再入庫，再列預(yù)算的基本評審程序不相符，項目三年滾動規(guī)劃未建立，項目報送隨意等造成開展預(yù)算評審工作被動。

評審依據(jù)缺乏，項目支出財政標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)急需加強

構(gòu)建內(nèi)容完整、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、定額科學(xué)、程序規(guī)范、修訂及時的標(biāo)準(zhǔn)體系，是新《預(yù)算法》和《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》的總體要求，是完善財政預(yù)算體制改革的重要內(nèi)容，也是各級評審機構(gòu)當(dāng)前的一項主要工作任務(wù)。項目支出標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，目前出臺的財政定額標(biāo)準(zhǔn)太少，預(yù)算單位編制部門預(yù)算時，存在項目支持編報不實、不細(xì)的問題，而財政評審在對部門預(yù)算審核時，僅能根據(jù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評審，與財政預(yù)算管理要求結(jié)合不夠緊密，部門預(yù)算評審效果不太理想。

評審內(nèi)容局限，側(cè)重于財務(wù)評審

目前財政評審一般僅局限于對項目支出數(shù)額的評審，主要審核項目具體支出數(shù)是否合理準(zhǔn)確，缺乏對項目功能需求和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)模的評審，無法對項目是否符合地方發(fā)展要求、決策是否恰當(dāng)、標(biāo)準(zhǔn)是否準(zhǔn)確等方面進(jìn)行評價。

積極探索財政評審服務(wù)預(yù)算管理途徑

推進(jìn)財政評審服務(wù)預(yù)算管理工作，需要理清思路，提高站位，拓寬途徑，大力推進(jìn)，加快建立范圍清晰、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、服務(wù)有力的新型財政預(yù)算評審機制。

扎實開展部門預(yù)算評審工作運行機制

目前財政部已把預(yù)算評審作為加強和改進(jìn)預(yù)算管理的重要舉措，真正將預(yù)算評審嵌入預(yù)算管理流程。各級財政部門要加快推進(jìn)財政預(yù)算評審范圍清晰化，擬列入年度部門預(yù)算的項目、預(yù)算執(zhí)行中擬追加安排的項目，以及財政性資金安排的各類建設(shè)工程項目，都應(yīng)納入財政預(yù)算評審范圍，并予以制度化、具體化，進(jìn)一步增強項目評審范圍的剛性約束，確保評審范圍內(nèi)的項目做到“應(yīng)評盡評”，切實解決因人為因素導(dǎo)致隨意擴大或縮小評審范圍問題。對按規(guī)定應(yīng)評審實際未評審的項目，不予安排預(yù)算。

深入推進(jìn)項目庫建設(shè)

扎實推進(jìn)項目庫建設(shè)及強化項目的執(zhí)行管理，健全項目管理運行機制，盡快構(gòu)建三年滾動項目庫，項目實行全周期滾動管理，確保入庫項目完整、必要、可行、合理，切實解決項目“扎堆”、評審時間過于集中的現(xiàn)實困難。

積極推動定額標(biāo)準(zhǔn)體系建立

全面預(yù)算評審亟需科學(xué)的預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)。十九大提出建立全面規(guī)范透明，標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)，約束有力的預(yù)算制度；《預(yù)算法》提出，“各部門、各單位按照財政部門制定的預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)編制預(yù)算。”財政評審機構(gòu)在評審過程中積累的評審數(shù)據(jù)，是建立項目支出定額標(biāo)準(zhǔn)的重要參考依據(jù)。充分利用財政評審專業(yè)優(yōu)勢，按照客觀公正、經(jīng)濟(jì)節(jié)約、前后銜接的原則，對評審數(shù)據(jù)挖掘整理，分析匯總，建立歸類科學(xué)、真實準(zhǔn)確、動態(tài)更新的基礎(chǔ)信息庫，在征求行業(yè)專家意見的基礎(chǔ)上，不斷總結(jié)提煉，研究構(gòu)建財政評審相關(guān)定額標(biāo)準(zhǔn)體系。

全面提升項目評審質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)

項目評審不能局限于審減多少資金，更應(yīng)該做好項目的完整性、必要性、可行性和合理性評審，做到依據(jù)充分、結(jié)果客觀，嚴(yán)控風(fēng)險。

將項目評審作為最直接、最有效的調(diào)查研究手段，認(rèn)真收集、整理、分析、運用項目評審過程中取得的第一手資料和信息，對每一個重點和熱點項目、每一類資金，堅持透過評審看制度、看政策、看改革，善于發(fā)現(xiàn)問題，更應(yīng)善于分析問題、解決問題，努力實現(xiàn)評審、調(diào)研一體化，出具更多富有決策力、執(zhí)行力、影響力和貢獻(xiàn)力的研究型評審報告。