權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務報告制度改革的幾點思考

◎武桂華

權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務報告制度改革是基于政府會計規(guī)則的重大改革，總體目標是通過構(gòu)建統(tǒng)一、科學、規(guī)范的政府會計準則體系，建立健全政府財務報告編制辦法，適度分離政府財務會計與預算會計、政府財務報告與決算報告功能，全面、清晰反映政府財務信息和預算執(zhí)行信息，為開展政府信用評級、加強資產(chǎn)負債管理、改進政府績效監(jiān)督考核、防范財政風險等提供支持，促進政府財務管理水平提高和財政經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。

一、權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務報告制度改革的進程

2014 年國務院批轉(zhuǎn)財政部《權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務報告制度改革方案》，對此項改革進行了頂層設計，明確要求建立政府會計準則體系和政府財務報告制度框架體系，包括制定政府會計基本準則和具體準則及應用指南，健全完善政府會計制度；制定政府財務報告編制辦法和操作指南；建立健全政府財務報告審計和公開制度。按照《改革方案》要求，財政部于2015年制定發(fā)布了政府財務報告編制辦法和操作指南等三項制度，初步構(gòu)建起政府財務報告制度框架體系，為開展政府財務報告編制試點工作提供基本規(guī)范；2016 年印發(fā)了《關于開展2016 年度政府財務報告編制試點工作的通知》正式啟動政府部門財務報告編制工作，隨后試點范圍不斷擴大；2017 年發(fā)布《政府會計制度——行政事業(yè)單位會計科目和報表》，2019 年1 月1 日起施行，新的制度實行“雙基礎、雙報告”的政府會計核算模式，要求行政事業(yè)單位采用“平行記賬”，同步進行權(quán)責發(fā)生制度財務會計核算和收付實現(xiàn)制預算會計核算，從制度層面解決了政府財務報告編制的核算基礎問題，2019 年財政部對政府財務報告編制及操作指南三項制度進行了全面修訂，尤其是《部門指南》作出了較大調(diào)整。修訂后《部門指南》與《政府會計制度》有效銜接，為全面推進權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務報告制度改革提供了制度保障。

二、推行權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務報告制度的重要意義

（一）權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務報告制度有利于公共受托責任的實現(xiàn)。公共委托責任是政府受公眾的委托通過公共權(quán)力和公共資源的使用為公眾提供公共服務，并對這種使用承擔責任。政府綜合財務報告是反映政府使用公共資源的具體用途和信息的主要載體，隨著我國公共財政體制的建立，政府與公眾之間的委托代理關系日益明顯。為了更好的實現(xiàn)委托責任，政府有責任和義務向社會公眾解釋其所控制的資源狀況、財務收支狀況和現(xiàn)金流量狀況，說明所控制的經(jīng)濟存量和流量。

（二）權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務報告制度的會計基礎更能全面真實地反映政府的財務狀況和運營情況，并為預算決策提供信息。在收付實現(xiàn)制下，只有在用現(xiàn)金償付債務時，才會確認支出，而不能提前揭示對未來的承諾、擔保和其他因素形成的隱性負債，比如對政府部門的貸款、政府雇員的養(yǎng)老保險金計劃等等，這些隱性負債都有可能造成若干年后的巨額現(xiàn)金流出，而這些負債在收付實現(xiàn)制下往往得不到反映，也有可能導致預算執(zhí)行結(jié)果上的“虛假平衡”，如采用權(quán)責發(fā)生制，就能按一定的標準確認和反映政府的承諾和負債情況。

（三）可以為中期預算提供所需要的會計信息，并為科學的中長期財政政策提供基礎?！秶鴦赵宏P于深化預算管理制度改革的決定》中指出“實行中期財政規(guī)劃管理”，財政部門會同各部門研究編制三年滾動財政規(guī)劃，這意味著我國將建立滾動的中期預算制度。為了科學地對未來三年財政收支情況進行分析預測，并制定年度預算限額，必須準確掌握現(xiàn)有年度財政收支的真實情況、未來需要承擔償付責任的支出情況、以及可以用于償付的資產(chǎn)情況等財務信息，這就需要在以權(quán)責發(fā)生制為基礎的政府綜合財務報告上進行分析，才能準確預側(cè)未來的財政現(xiàn)金流量，并在準確預測基礎上制定科學合理的中長期財政政策。

（四）為加強我國地方政府性債務管理提供必要的技術支撐。權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務報告制度可以為政府信用評級、債務風險評定提供技術基礎，并為中央分配地方債限額和投資者購買地方債的決策提供信息基礎。按照新預算法第三十五條第二款規(guī)定，國務院報全國人大或者人大常委會批準債務規(guī)模，各地在國務院確定的限額內(nèi)地方債。按照《國務院關于加強地

劵方政府性債 管理的意見》規(guī)定，對地方政府債務實行規(guī)模控制，按照地區(qū)債務風險和財力狀況等因素分配地方債限額，必須了解各省份的債務風險和真實的財力狀況。政府信用評級和債務風險評定都必須建立在政府綜合財務報告制度上。

三、改革推進過程中存在問題

影響權(quán)責發(fā)生制政府財務報告制度全面實施，主要有以下幾方面問題。

（一）編制報告人員業(yè)務水平參差不齊。以權(quán)責發(fā)生制為基礎的政府財務報告涉及面廣、專業(yè)知識性強、信息量大、操作難度大，要求編制人員業(yè)務能力和專業(yè)素質(zhì)較高，由于收付實現(xiàn)制政府財務報告與權(quán)責發(fā)生制政府財務報告的編制基礎不同，現(xiàn)有編制人員很難在短時間內(nèi)熟練掌握，可能會對基礎數(shù)據(jù)的抵消、調(diào)整、合并事項遺漏或處理不當，反映政府財務報告不完整不準確。

（二）財務報告軟件系統(tǒng)不夠完善。從試編情況看，財務報告編制由于涉及大量數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換、合并、抵消，需要補充的數(shù)據(jù)資料也較多，且基本靠人工進行，工作復雜繁瑣，又容易出錯，一個不完善的信息處理系統(tǒng)會給相關財務人員帶來相當大的工作量。同時，很多政府會計從業(yè)人員對權(quán)責發(fā)生制下的財務報表的調(diào)整和抵消工作一知半解，缺乏一定的會計核算水平，導致財務報表的合并和整合過程困難重重，編制效率也往往比較低下。目前，還有個別單位存在軟件上線后不使用的情況，甚至大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然使用手工記賬，財務信息化建設步伐的不一致及系統(tǒng)建設的多元化，導致在試編政府財務報告過程中，存在政府內(nèi)部單位間業(yè)務往來數(shù)據(jù)提取不一致、不全面、口徑無法一致問題，影響政府財務報告編報質(zhì)量及完整性。

（三）政府公共資產(chǎn)的價值得不到準確核算和披露，相關信息整合難度較大。部分單位資產(chǎn)賬面數(shù)據(jù)與實有資產(chǎn)不相符，如基本建設類資產(chǎn)，已經(jīng)投入使用多年，但因未進行竣工結(jié)算，不能從“在建工程”科目及時轉(zhuǎn)到“固定資產(chǎn)”科目，未能在資產(chǎn)賬上顯示，賬實不符。另外，政府綜合財務報告中需要披露的資產(chǎn)還包括公共基礎設施資產(chǎn)，而很多基礎設施公共資產(chǎn)不僅歷史成本難以核算，由于種類繁多導致折舊計算存在較大困難，使得政府公共資產(chǎn)的價值得不到準確計算和披露，在一定程度上影響了政府綜合財務報告編制的質(zhì)量。

（四）政府財務報告編制相關制度不夠完善。2019 年1 月1 日起全國各級政府單位開始實施“雙基礎、雙報告”的政府會計制度，在會計核算中全面采用權(quán)責發(fā)生制，一定程度上解決了政府財務報告編制的核算基礎問題。但一些與政府財務報告編制相關的政府資產(chǎn)負債管理制度尚不健全，管理責任有待明確，確認入賬具體操作規(guī)則還需細化，財務分析應用體系有待建立健全，政府財務報告審計和公開制度尚在研究，政府財務報告編制制度層次還需提升。

四、推進權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務報告制度改革的對策

編制政府綜合財務報告的數(shù)據(jù)來源是否完整、清晰和準確決定著政府財務報告質(zhì)量，只有充分保證政府財務報告的編制質(zhì)量，才能真正發(fā)揮其對推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要作用。

（一）夯實會計基礎工作，提高報告編制技能。權(quán)責發(fā)生制政府財務報告來源于綜合財務報告和基層預算單位的財務基礎數(shù)據(jù)，而財務基礎數(shù)據(jù)來源于會計基礎工作的各個環(huán)節(jié)中。夯實會計基礎工作，規(guī)范會計核算體系，切實保證數(shù)據(jù)的完整，才能從根源上保障政府財務報告編制的質(zhì)量。財務報表的編制是以多套報表為基礎，通過整理、抵消、調(diào)整及合并后形成。不同單位的業(yè)務類型不盡相同，但卻需要按照政府財務報表統(tǒng)一要求及口徑提供準確完整資料，這是個龐大系統(tǒng)工程。建議開展多種形式培訓和指導，以此提高編制人員技能，保障政府財務報告編制質(zhì)量。

（二）開展清產(chǎn)核資，提高資產(chǎn)管理水平。資產(chǎn)主管部門會同相關職能部門在以前年度清查基礎上盡快開展清產(chǎn)核資工作，重點關注單位公共基礎設施、文物文化資產(chǎn)、保障性住房、政府儲備物資等以前關注較少的經(jīng)管資產(chǎn)，明確這些資產(chǎn)的核算主體。按照先易后難原則，有計劃、有步驟將經(jīng)管資產(chǎn)納入資產(chǎn)系統(tǒng)、會計核算體系。另外，從日常工作來看，要正確計提折舊（攤銷），核算資產(chǎn)新增報廢、分攤跨期收支等業(yè)務需要資產(chǎn)管理部門提供及時、細化、準確的數(shù)據(jù)，提高資產(chǎn)管理水平。

（三）開展專業(yè)知識培訓，提高政府會計人員整體素質(zhì)。做到制度培訓實現(xiàn)全覆蓋，培訓工作在精準上下功夫。一是擴大業(yè)務培訓的知識面。加大對預算法、個人所得稅法、企業(yè)所得稅法、會計法等相關財稅法律法規(guī)講解，加大對財務、預算、國庫、政府采購、資產(chǎn)、票據(jù)等財政業(yè)務的培訓，從而整體提高會計人員對政府會計制度實施的重視程序，提高單位法律意識，加強賬務處理的謹慎性、合法性。二是擴大培訓的覆蓋面。主動到機關、單位開展培訓，除了組織財務人員開會，還要引導單位領導和其他相關人員參訓，更直接地宣傳政府會計改革工作的理念和重要性，為政府會計制度實施營造更好的環(huán)境。三是建立有效的人才引入機制。在充分借力財政部門和主管部門提供的實施指導和專家服務同時，要自我挖潛，以老帶新、以熟帶生，師傅帶徒弟，扎扎實實、認認真真把業(yè)務學精、把工作做好。四是加強宣傳工作。把典型的政府會計制度實施案例向社會推廣，對各部門、各單位提供借鑒，少走彎路。

（四）推進一體化建設，實現(xiàn)政府財務報告編制智能化。目前，各級政府部門及基層預算單位之間的財務信息化水平差距較大。建立統(tǒng)一的標準核算體系的財務信息化管理系統(tǒng)，通過會計核算的一致性，完善政府財務報告數(shù)據(jù)信息采集渠道，逐步從決算報表取數(shù)過渡到通過日常業(yè)務會計賬套收集相關數(shù)據(jù)，實現(xiàn)系統(tǒng)直接連接、取數(shù)，解決相關數(shù)據(jù)的轉(zhuǎn)換、合并、抵消等問題。加強財政各項業(yè)務信息系統(tǒng)的共享整合，進一步優(yōu)化財務核算系統(tǒng)功能，滿足政府會計制度改革需要，同時充分利用財務核算系統(tǒng)、資產(chǎn)信息管理系統(tǒng)、國庫集中支付系統(tǒng)等各個財政管理平臺，加強功能融合，真正實現(xiàn)由支付系統(tǒng)自動提取生成會計憑證、財務系統(tǒng)賬務與資產(chǎn)系統(tǒng)實物自動核對校驗等功能，切實簡化財務人員工作流程，減輕會計核算工作量，提高財務管理工作效率。

（五）加快建立政府財務報告分析應用體系。目前，改革的焦點仍是不斷完善政府財務報告的編制，提高報告的有效分析和利用是政府財務報告的長遠目標，在優(yōu)化編制流程、完善報告內(nèi)容、提高數(shù)據(jù)質(zhì)量的基礎上，要加強報告的分析和應用，建立健全政府財務報告分析應用體系，實時跟蹤反饋報告結(jié)果，切實發(fā)揮政府財務報告在降低政府運行成本、防范財政風險、提高政府財務管理水平及透明度、提高政府運行績效、促進財政經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展等方面的重要作用。

（六）推行財務報告審計和公開制度，形成良性循環(huán)。建立健全政府財務報告審計和公開制度，是《改革方案》提出的一項重要任務，也是確保政府財務報告改革實施到位的堅實保障。通過政府財務報告審計，對報告數(shù)據(jù)的準確性、真實性和規(guī)范性進行專業(yè)判斷，及時發(fā)現(xiàn)政府財務管理中的問題及缺陷，提出整改意見，提高編制水平。按照規(guī)定流程將部門財務報告向社會公開，提高政府部門財務狀況、運行情況的透明度，有助于考核評價政府部門受托責任履行情況，督促單位落實責任，改進各方工作，提高報表質(zhì)量。

五、結(jié)語

總體來看，編制以權(quán)責發(fā)生制為基礎的政府綜合財務報告，可以全面準確反映政府負債，為有效防范財政風險、促進財政長期可持續(xù)發(fā)展提供可靠的信息支撐；可以完整清晰反映政府資產(chǎn)，強化政府資產(chǎn)管理、增強政府公共服務能力；可以科學合理反映政府成本費用，有助于降低行政成本、提升政府運行效率。