數(shù)字人民幣監(jiān)管法律和制度基礎(chǔ)研究

張文生 趙洪君 劉仲果

（中國人民銀行延邊州中心支行，吉林延吉 133000）

一、基于法律定義分析國內(nèi)外央行數(shù)字貨幣監(jiān)管方針

（一）現(xiàn)狀：各國對(duì)央行數(shù)字貨幣監(jiān)管態(tài)度差異顯著

目前國際央行及金融監(jiān)管部門對(duì)央行數(shù)字貨幣暫時(shí)形成一個(gè)共識(shí)，即“各國的央行數(shù)字貨幣應(yīng)與本國現(xiàn)行貨幣采取對(duì)等的地位進(jìn)行對(duì)待”。但在央行數(shù)字貨幣的監(jiān)管策略上，各國金融及非金融監(jiān)管部門的定位存在較為顯著的差異性。

當(dāng)前對(duì)央行數(shù)字貨幣的監(jiān)管方針形成兩種派別：一種派別以“強(qiáng)監(jiān)管”保證金融穩(wěn)定為主，以中國金融監(jiān)管方針為典型，即從法律和監(jiān)管層面消除民間虛擬資產(chǎn)、加密資產(chǎn)對(duì)央行數(shù)字貨幣的競(jìng)爭(zhēng)能力，用以維護(hù)國內(nèi)金融穩(wěn)定，減少以數(shù)字貨幣為載體的金融創(chuàng)新對(duì)經(jīng)濟(jì)秩序的不利影響；另一種派別則是“弱監(jiān)管”促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步，即承認(rèn)民間虛擬資產(chǎn)、加密資產(chǎn)的使用，鼓勵(lì)與央行數(shù)字貨幣開展競(jìng)爭(zhēng)并在競(jìng)爭(zhēng)中促進(jìn)央行數(shù)字貨幣技術(shù)保持進(jìn)步。日本央行曾采用“弱監(jiān)管”思路，將比特幣引入日本經(jīng)濟(jì)，希冀以此推進(jìn)本國數(shù)字貨幣的研發(fā)與運(yùn)營管理經(jīng)驗(yàn)儲(chǔ)備，并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；2018年至2020年期間，英格蘭銀行、挪威央行、瑞士央行等歐洲央行的數(shù)字貨幣、支付系統(tǒng)研發(fā)相關(guān)公開文件中也出現(xiàn)贊成或傾向于“弱監(jiān)管”、鼓勵(lì)央行數(shù)字貨幣與虛擬資產(chǎn)開展競(jìng)爭(zhēng)的表述。

（二）監(jiān)管方針差異的深層原因：法律定義不同

根據(jù)歐央行及其他國家監(jiān)管機(jī)構(gòu)報(bào)告顯示，對(duì)于民間數(shù)字貨幣等相關(guān)虛擬資產(chǎn)的定義，包括且不限于：“任何資產(chǎn)記錄的電子形式，既不代表也不代表任何自然人或法人的財(cái)務(wù)索賠或財(cái)務(wù)負(fù)債，也不代表對(duì)實(shí)體的所有權(quán)”；“一種私人資產(chǎn)，主要依賴于作為其感知或內(nèi)在價(jià)值一部分的加密技術(shù)和DLT或類似技術(shù)，并可代表貨幣、商品或證券等資產(chǎn)，或作為商品或證券的衍生工具”；“主要依賴加密技術(shù)和分布式賬本或類似技術(shù)作為其感知或內(nèi)在價(jià)值的一部分的一種私人資產(chǎn)”。

將各國的央行數(shù)字貨幣與各國對(duì)虛擬資產(chǎn)、加密資產(chǎn)、數(shù)字代幣的法律定義相對(duì)比，除發(fā)行方必須為央行以外，基本上與各國對(duì)民間數(shù)字貨幣、加密資產(chǎn)的法律定義相同。此現(xiàn)象反映出：國外央行數(shù)字貨幣的法律定義普遍參考民間數(shù)字貨幣、加密資產(chǎn)定義，經(jīng)由限定貨幣發(fā)行方而制定。由于民間虛擬資產(chǎn)的運(yùn)營模式不同，技術(shù)和組織架構(gòu)存在差異，導(dǎo)致了各國央行數(shù)字貨幣的法律定義的不同。

其監(jiān)管方針的形成過程也是一種典型的“自下而上”，市場(chǎng)倒逼政府改變管理模式的過程?？梢哉J(rèn)為，國外央行數(shù)字貨幣監(jiān)管方針是基于現(xiàn)狀的應(yīng)對(duì)性和補(bǔ)充性措施?；诜啥x的民間數(shù)字貨幣和央行數(shù)字貨幣監(jiān)管方針，由于監(jiān)管實(shí)體的法律定位本身即參考并仿照了民間虛擬資產(chǎn)的運(yùn)營和管理方案，在法律定位上的差異在實(shí)際監(jiān)管方案制定和執(zhí)行過程討論中不斷放大，形成了各國對(duì)央行數(shù)字貨幣監(jiān)管方針的不同。

二、基于人行部門建設(shè)數(shù)字人民幣監(jiān)管系統(tǒng)設(shè)想

（一）中國央行數(shù)字貨幣定位：前瞻性基礎(chǔ)建設(shè)

與市場(chǎng)倒逼國外政府改變金融管理的過程不同，從法律定義上來看，與國外以加密資產(chǎn)、虛擬代幣的法律定位反推央行數(shù)字貨幣定義方式正好相反，《人民銀行法》跳出了數(shù)字加密資產(chǎn)定義的框架限制，將數(shù)字人民幣定義為“數(shù)字形式的人民幣”，以“自上而下”的方式從法律層面上將數(shù)字人民幣確定為人民幣的數(shù)字化模式。DCEP項(xiàng)目也因此成為中國人民銀行當(dāng)前最重要的前瞻性基礎(chǔ)建設(shè)工程。

（二）數(shù)字人民幣監(jiān)管系統(tǒng)設(shè)想：依托現(xiàn)有人民幣管理體系，貨金、支付、科技三部門共同參與

作為“自上而下”的前瞻性基礎(chǔ)建設(shè),數(shù)字人民幣發(fā)行系統(tǒng)可視為中國現(xiàn)有貨幣發(fā)行體系的延伸。因此，數(shù)字人民幣的監(jiān)管制度不會(huì)脫離貨幣發(fā)行體系的監(jiān)管架構(gòu)?；隗w系建設(shè)成本要求、貨幣系統(tǒng)穩(wěn)定性要求、監(jiān)管有效性要求，數(shù)字人民幣的監(jiān)管也需要現(xiàn)有體系監(jiān)管體系支持。所以，將原有人民幣發(fā)行體系的相關(guān)部門納入數(shù)字人民幣監(jiān)管系統(tǒng)，作為監(jiān)管主體會(huì)是兼顧成本、穩(wěn)定、有效性的監(jiān)管方案。

基于DCEP項(xiàng)目的“央行-商業(yè)銀行”雙層模式，數(shù)字人民幣的流動(dòng)過程可以拆分成三個(gè)環(huán)境：一是央行系統(tǒng)下的數(shù)字人民幣發(fā)行與銷毀，作為發(fā)行基金的環(huán)節(jié)；二是央行系統(tǒng)與商業(yè)銀行系統(tǒng)間的對(duì)接；三是數(shù)字人民幣在商業(yè)銀行系統(tǒng)內(nèi)以交易的方式進(jìn)行賬戶變換，作為貨幣在社會(huì)上流通。

在當(dāng)前人民銀行職能分配中，貨幣金銀部門依照制度賦予的職能，對(duì)人民幣現(xiàn)鈔從生產(chǎn)到流通到回收銷毀所涉及到的造幣廠和商業(yè)銀行網(wǎng)點(diǎn)柜臺(tái)端口開展監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)了對(duì)人民幣現(xiàn)金的“發(fā)行-社會(huì)流通-銷毀”全程的監(jiān)督與管理。此過程，正好可以與數(shù)字人民幣正式發(fā)行后的發(fā)行監(jiān)管、社會(huì)流通監(jiān)管、銷毀流程需要相對(duì)應(yīng)。

科技部門則根據(jù)制度要求，負(fù)責(zé)組織下屬金融科技公司開展金融科技化設(shè)施規(guī)范及相應(yīng)的金融科技工程建設(shè)。DCEP作為新興的金融基礎(chǔ)設(shè)施，其建設(shè)、維護(hù)、管理工作與科技部門的職能相重合。

支付結(jié)算部門根據(jù)職能需要，通過中央銀行會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)（ABS），以國家處理中心（NPC）和全國省會(huì)及深圳城市處理中心（CCPC）作為轉(zhuǎn)賬核算平臺(tái)，大額支付系統(tǒng)（HVPS）和小額批量支付系統(tǒng)（BEPS）兩個(gè)應(yīng)用作為具體操作系統(tǒng)的銀行間轉(zhuǎn)賬清算體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)商業(yè)銀行系統(tǒng)內(nèi)人民幣計(jì)價(jià)的支付交易、會(huì)計(jì)核算、支付工具等領(lǐng)域的監(jiān)管全覆蓋。該職能理論上可以對(duì)DCEP項(xiàng)目里，商業(yè)銀行系統(tǒng)覆蓋下的數(shù)字人民幣的支付交易、會(huì)計(jì)核算、支付工具管理等方向開展監(jiān)管。

盡管目前人民銀行對(duì)數(shù)字人民幣監(jiān)管方案仍處于討論階段，但可以預(yù)見，搭建一個(gè)以人民銀行貨幣金銀保衛(wèi)部門、科技部門、支付結(jié)算部門為主體的數(shù)字人民幣監(jiān)管系統(tǒng)，將是成本最小、對(duì)貨幣發(fā)行系統(tǒng)沖擊性最小、有效發(fā)揮管理效能的監(jiān)管方案。

三、基于人行系統(tǒng)搭建數(shù)字人民幣監(jiān)管系統(tǒng)建議

（一）提前立法完善法律法規(guī)

一是數(shù)字人民幣設(shè)計(jì)初衷為中國法定數(shù)字貨幣，DCEP項(xiàng)目則定位為數(shù)字人民幣發(fā)行及交換系統(tǒng)。因此建議提前設(shè)立DCEP項(xiàng)目作為中國法定貨幣專用系統(tǒng)的法理依據(jù)，確保DCEP項(xiàng)目在數(shù)字人民幣正式發(fā)行時(shí)有充分的法律保障。二是DCEP項(xiàng)目的管理?xiàng)l例可參考各人民幣發(fā)行業(yè)務(wù)、支付結(jié)算業(yè)務(wù)和金融科技相關(guān)部門的管理?xiàng)l款和相應(yīng)法律，以現(xiàn)有成熟的監(jiān)管體系為基礎(chǔ)，參考當(dāng)前人民幣管理系統(tǒng)完善DCEP項(xiàng)目的監(jiān)管規(guī)則體系。三是建議充分考慮DCEP存儲(chǔ)介質(zhì)的電子化、計(jì)算機(jī)化、網(wǎng)絡(luò)化特性，立法過程中可參考我國電子犯罪相關(guān)案例及法律判決，提前完善數(shù)字人民幣相關(guān)案件處置的法理依據(jù)。

（二）貨金、支付、科技三部門對(duì)應(yīng)調(diào)整監(jiān)管權(quán)限

數(shù)字人民幣和DCEP項(xiàng)目被定為為M0的補(bǔ)充，其發(fā)行過程和社會(huì)流通過程的監(jiān)管需求也需參照當(dāng)前人民幣發(fā)行及流通管理?；谶@種定位，需要將貨幣金銀、支付結(jié)算、科技三部門的管理范圍從人民幣及附屬設(shè)施擴(kuò)大至數(shù)字人民幣與DCEP項(xiàng)目。

以貨幣金銀部門為例，貨幣金銀部門對(duì)人民幣的監(jiān)管范圍包括發(fā)行基金調(diào)撥、人民幣現(xiàn)金在金融機(jī)構(gòu)收付和社會(huì)流通使用的管理、發(fā)行庫的各項(xiàng)管理、人民幣現(xiàn)金反假工作、人民幣現(xiàn)金機(jī)具標(biāo)準(zhǔn)化管理。在DCEP項(xiàng)目下，相對(duì)應(yīng)的則是：數(shù)字人民幣作為發(fā)行基金的調(diào)撥、數(shù)字人民幣在金融機(jī)構(gòu)收付和社會(huì)流通使用的管理、數(shù)字人民幣配套發(fā)行庫的管理、數(shù)字人民幣反假工作、數(shù)字人民幣配套錢包和載體的標(biāo)準(zhǔn)化管理。

與人民銀行職能相對(duì)應(yīng)，支付結(jié)算部門的對(duì)數(shù)字人民幣和DCEP項(xiàng)目的同城異地結(jié)算、商業(yè)銀行跨行之間和行內(nèi)的大額貸記支付業(yè)務(wù)，以及一定時(shí)間內(nèi)對(duì)多筆支付業(yè)務(wù)進(jìn)行軋差處理，凈額清算資金工作、支付工具管理、支付系統(tǒng)管理、會(huì)計(jì)核算管理、清算組織監(jiān)管等方面，也需要進(jìn)行相應(yīng)的備案與監(jiān)管調(diào)整；科技部門也需要對(duì)DCEP項(xiàng)目下的金融設(shè)施建設(shè)、金融標(biāo)準(zhǔn)化、安全管理工作進(jìn)行配套管理。

這種監(jiān)管權(quán)限的調(diào)整，可以通過對(duì)《中國人民銀行假幣處置規(guī)》、《發(fā)行基金調(diào)撥管理規(guī)定》、《人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法》、《人民幣銀行結(jié)算賬戶管理系統(tǒng)業(yè)務(wù)處理辦法》等相關(guān)常用監(jiān)管法規(guī)著手調(diào)整，將數(shù)字人民幣和DCEP項(xiàng)目納入人民銀行職能監(jiān)管范圍。

（三）建立數(shù)字人民幣突發(fā)情況應(yīng)急處置機(jī)制

數(shù)字人民幣是密碼技術(shù)、支付技術(shù)、和人民幣貨幣的結(jié)合體，具備貨幣性質(zhì)、密碼產(chǎn)品、支付渠道等多重性質(zhì)?！吨袊嗣胥y行法》已經(jīng)確立了數(shù)字人民幣作為中國法定數(shù)字貨幣地位，作為貨幣的性質(zhì)得到了保護(hù)。

但涉及到數(shù)字人民幣的密碼產(chǎn)品、支付渠道特性方面的保護(hù)措施尚處于空白。數(shù)字人民幣在正式發(fā)行后仍會(huì)面臨包括并不限于：數(shù)字人民幣的密鑰遭到不法勢(shì)力破解及濫用，以數(shù)字人民幣為載體的人民幣境外使用糾紛、數(shù)字人民幣洗錢犯罪、數(shù)字人民幣與外匯匯兌風(fēng)險(xiǎn)、數(shù)字人民幣形式信貸危機(jī)、數(shù)字人民幣國際化爭(zhēng)端、以數(shù)字人民幣為標(biāo)的擠兌案件等等緊急意外情況。

建議人民銀行成立以貨金、支付、科技、外匯、貨幣信貸、金融穩(wěn)定、反洗錢、法律部門為主的數(shù)字人民幣突發(fā)情況應(yīng)急處置小組，提前設(shè)立數(shù)字人民幣和DCEP項(xiàng)目相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置機(jī)制，以應(yīng)對(duì)數(shù)字人民幣正式發(fā)行后的各項(xiàng)相關(guān)金融危機(jī)，做到問題及時(shí)收集、風(fēng)險(xiǎn)及時(shí)處置。