構(gòu)建現(xiàn)代人才發(fā)展治理體系的邏輯與路徑*
——基于“主體—要素—過程”分析框架

徐軍海

內(nèi)容提要 我國人才發(fā)展治理改革經(jīng)過多年實(shí)踐已取得明顯成效，但還存在治理邊界模糊、治理資源松散、治理運(yùn)行低效等突出問題。構(gòu)建現(xiàn)代人才發(fā)展治理體系，不僅是新時(shí)代破解人才發(fā)展現(xiàn)實(shí)困境的內(nèi)在要求，而且是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基石。借鑒公共治理理論構(gòu)建的“主體—要素—過程”協(xié)同治理框架，有助于深刻理解構(gòu)建現(xiàn)代人才發(fā)展治理體系的內(nèi)在邏輯。構(gòu)建現(xiàn)代人才發(fā)展治理體系須準(zhǔn)確把握人才發(fā)展治理體系現(xiàn)代化的衡量標(biāo)準(zhǔn)，系統(tǒng)探討相應(yīng)的推進(jìn)路徑，包括強(qiáng)化黨組織整合功能、健全橫向協(xié)調(diào)治理機(jī)制、提升多元主體治理能力、完善技術(shù)變革治理基礎(chǔ)等。

引 言

黨的十九大作出了“人才是實(shí)現(xiàn)民族振興、贏得國際競爭主動(dòng)的戰(zhàn)略資源”的重大判斷，十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，我國國家制度和國家治理體系的顯著優(yōu)勢之一，就是“堅(jiān)持德才兼?zhèn)洹⑦x賢任能，聚天下英才而用之，培養(yǎng)造就更多更優(yōu)秀人才”，并且要“尊重知識(shí)、尊重人才，加快人才制度和政策創(chuàng)新，支持各類人才為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化貢獻(xiàn)智慧和力量”。這表明，人才作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的第一資源，不僅是推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的核心要素，而且已成為推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的重要支撐和需要優(yōu)先關(guān)注的治理領(lǐng)域。當(dāng)前，我國人才發(fā)展還面臨著處理好政府、市場與社會(huì)的關(guān)系，促進(jìn)人才開發(fā)供給側(cè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)需求側(cè)結(jié)構(gòu)要素全方位融合，全面激發(fā)人才活力等重大現(xiàn)實(shí)任務(wù)。構(gòu)建現(xiàn)代人才發(fā)展治理體系，既是對(duì)破解人才發(fā)展現(xiàn)實(shí)困境的主動(dòng)回應(yīng)，也是彰顯國家制度和治理體系顯著優(yōu)勢的關(guān)鍵任務(wù)，更是促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有效路徑。

既有文獻(xiàn)對(duì)現(xiàn)代人才發(fā)展治理體系的特征與意義進(jìn)行了深入探討，認(rèn)為現(xiàn)代人才發(fā)展治理體系具有多主體布局、多層次結(jié)構(gòu)、多關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等特征，對(duì)推動(dòng)人才事業(yè)持續(xù)發(fā)展有重要的現(xiàn)實(shí)意義。①但現(xiàn)有研究對(duì)其分析框架和運(yùn)行機(jī)制等的闡釋論證尚顯薄弱，基于多重治理層次且耦合主體、工具、對(duì)象和目標(biāo)的系統(tǒng)性探討鮮見，難以回應(yīng)本土化治理情境下人才發(fā)展的現(xiàn)實(shí)困境。本文基于“人才發(fā)展治理是內(nèi)在規(guī)律性與外在社會(huì)性有機(jī)統(tǒng)一的過程”的邏輯起點(diǎn)，嘗試從“主體—要素—過程”聯(lián)動(dòng)視角探討現(xiàn)代人才發(fā)展治理體系的理論框架和作用機(jī)理，關(guān)注運(yùn)行機(jī)制的有效性及其所嵌入要素和過程的互動(dòng)性，進(jìn)而提出構(gòu)建現(xiàn)代人才發(fā)展治理體系的衡量標(biāo)準(zhǔn)和推進(jìn)路徑。

現(xiàn)代人才發(fā)展治理體系：現(xiàn)實(shí)動(dòng)因與內(nèi)涵特征

(一)我國人才發(fā)展治理演進(jìn)及現(xiàn)實(shí)困境

改革開放后，我國人才發(fā)展治理改革不斷深化，先后經(jīng)歷了恢復(fù)和落實(shí)人才政策、人才管理制度改革、實(shí)施人才強(qiáng)國戰(zhàn)略和深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革等階段，初步形成了與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的人才治理格局。這一演進(jìn)過程為構(gòu)建現(xiàn)代人才發(fā)展治理體系提供了重要的基礎(chǔ)條件。一是在思想理念上，從鄧小平首次提出“尊重知識(shí)、尊重人才”，傳承發(fā)展為“尊重勞動(dòng)、尊重知識(shí)、尊重人才、尊重創(chuàng)造”和“人才資源是第一資源”的重要論斷，再到“聚天下英才而用之”的人才思想體系，奠定了中國人才發(fā)展治理體系的理念基礎(chǔ)。二是在治理主體上，改革開放初期一元化政府主導(dǎo)的治理模式在集中力量開發(fā)人才方面發(fā)揮了獨(dú)特的作用。隨著2003年第一次全國人才工作會(huì)議的召開，人才發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，市場化、社會(huì)化方式被逐步引入人才開發(fā)實(shí)踐，人才發(fā)展呈現(xiàn)出鮮明的多主體布局治理特征。三是在治理工具上，20世紀(jì)90年代開始實(shí)施的國家重大人才工程及各地各部門的各類專項(xiàng)人才計(jì)劃及其配套政策，成為統(tǒng)籌推進(jìn)各類人才隊(duì)伍建設(shè)的有力抓手，并驅(qū)動(dòng)形成了相互銜接、整體聯(lián)動(dòng)的人才資源整體開發(fā)態(tài)勢。四是在制度創(chuàng)新上，從人才引進(jìn)和培養(yǎng)制度、人才市場配置和企業(yè)自主用人制度、技術(shù)職稱評(píng)定和職業(yè)資格制度的逐漸完善，到事業(yè)單位人事制度、人才評(píng)價(jià)機(jī)制、人才激勵(lì)機(jī)制等的深化改革，人才發(fā)展體制機(jī)制的重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得了突破性進(jìn)展，為完善人才發(fā)展治理體系奠定了制度基礎(chǔ)。2016年3月，中共中央出臺(tái)的《關(guān)于深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革的意見》中首次提出“構(gòu)建科學(xué)規(guī)范、開放包容、運(yùn)行高效的人才發(fā)展治理體系，形成具有國際競爭力的人才制度優(yōu)勢”，將治理理論引入人才發(fā)展領(lǐng)域，對(duì)人才發(fā)展治理實(shí)踐進(jìn)行全面部署，由此人才管理向人才治理的轉(zhuǎn)變成為理論界和實(shí)務(wù)界關(guān)注的熱點(diǎn)。

隨著新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的孕育興起，世界創(chuàng)新中心整體東移，全球人才發(fā)展趨勢正在發(fā)生著深刻變化，包含政策、制度、環(huán)境等在內(nèi)的人才發(fā)展治理體系成為各國創(chuàng)新戰(zhàn)略的焦點(diǎn)。我國距離贏得國際人才競爭主動(dòng)的目標(biāo)尚有差距。一方面，人才制度國際比較優(yōu)勢難以顯現(xiàn)。制約人才發(fā)展的思想觀念和體制機(jī)制障礙依然存在，如人才管理體制權(quán)責(zé)不清，市場主體難以充分發(fā)揮作用，人才評(píng)價(jià)、流動(dòng)、激勵(lì)機(jī)制不夠完善，人才政策開放度不高等。另一方面，人才發(fā)展與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)。對(duì)標(biāo)高質(zhì)量發(fā)展的要求，我國現(xiàn)階段還存在人才結(jié)構(gòu)失衡、活力不足、創(chuàng)新能力不強(qiáng)等難題。顯然，傳統(tǒng)的管理模式難以破解人才發(fā)展的實(shí)踐困境，構(gòu)建符合人才成長規(guī)律、適應(yīng)人才強(qiáng)國建設(shè)需要的現(xiàn)代治理體系成為人才發(fā)展的內(nèi)在要求和必然趨勢。

當(dāng)前，我國人才發(fā)展治理體系還存在諸多突出問題。一是治理邊界模糊。傳統(tǒng)“強(qiáng)政府”的行政主導(dǎo)模式依然明顯，政事、政企、政社分開不徹底，政府對(duì)人才發(fā)展的直接干預(yù)過多過細(xì)，“重微觀”“重操作”現(xiàn)象比較突出。政府部門之間缺乏有效的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，人才管理存在職能交叉、職責(zé)交叉、政出多門等問題。二是治理資源松散。治理要素沒有覆蓋人才成長全生命周期的發(fā)展訴求，人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)各個(gè)環(huán)節(jié)相互脫節(jié)，資源配置存在分散重復(fù)現(xiàn)象。人才制度體系仍有結(jié)構(gòu)性短板，部分政策針對(duì)性不強(qiáng)、應(yīng)需性不足、集成性不高。三是治理運(yùn)行低效。人才發(fā)展治理的戰(zhàn)略協(xié)同和議程協(xié)同不夠，人才引領(lǐng)發(fā)展的戰(zhàn)略地位不突出，人才價(jià)值還沒有得到充分的尊重和實(shí)現(xiàn)。比如，人才驅(qū)動(dòng)發(fā)展還存在“科技人才同經(jīng)濟(jì)相脫節(jié)、人才創(chuàng)新成果同產(chǎn)業(yè)相脫節(jié)、人才創(chuàng)新項(xiàng)目同現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力相脫節(jié)、研發(fā)人員創(chuàng)新勞動(dòng)同其利益收入相脫節(jié)”等現(xiàn)象。

(二)現(xiàn)代人才發(fā)展治理體系：內(nèi)涵與特征

無論是解決人才發(fā)展中的不平衡不充分的問題，還是破除制約人才發(fā)展的體制機(jī)制障礙，人才發(fā)展治理都面臨不可避免的復(fù)雜性甚至某種程度的不確定性，要求超越單一的部門、領(lǐng)域和區(qū)域，在泛空間、多要素、全過程耦合中實(shí)現(xiàn)功能協(xié)同與資源整合，并需要國家治理為其提供有利的制度支撐和外部環(huán)境。因此，亟需構(gòu)建現(xiàn)代人才發(fā)展治理體系，并借助公共治理的分析范式對(duì)其進(jìn)行研究闡釋和邏輯構(gòu)建，形成系統(tǒng)科學(xué)、切實(shí)可行的路徑策略。

人才發(fā)展治理是治理理論在人才領(lǐng)域的應(yīng)用，主張將人才發(fā)展有機(jī)嵌入外部社會(huì)大系統(tǒng)之中，強(qiáng)調(diào)以質(zhì)量和效益為重心，促進(jìn)多元主體參與，注重過程互動(dòng)，突出要素協(xié)作，最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)善治?，F(xiàn)代人才發(fā)展治理體系是指在系統(tǒng)、協(xié)同、共治理念引導(dǎo)下，政府、市場和社會(huì)多元主體共同參與，相關(guān)經(jīng)濟(jì)、科技、金融等生產(chǎn)要素融通，持續(xù)推動(dòng)人才體制機(jī)制從低級(jí)到高級(jí)發(fā)生突破性變革②，不斷促進(jìn)人才制度體系法治化、市場化、社會(huì)化和國際化，從而實(shí)現(xiàn)人才價(jià)值最大化與人才事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。其在動(dòng)態(tài)演進(jìn)中具有鮮明的目標(biāo)導(dǎo)向，在實(shí)現(xiàn)治理主體責(zé)權(quán)利的相互制衡、治理效率和制度安排的統(tǒng)一過程中，體現(xiàn)了如下特征：

1.治理主體多元化。人才發(fā)展治理由政府作為唯一管理者轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣黧w共同參與，其基礎(chǔ)在于對(duì)治理價(jià)值目標(biāo)的綜合認(rèn)同，成效取決于多元主體依據(jù)不同議題的有效組合和靈活轉(zhuǎn)換。政府、市場主體、社會(huì)組織、人才個(gè)體及其他利益相關(guān)者以價(jià)值訴求和權(quán)責(zé)平衡為基點(diǎn)，構(gòu)建新型伙伴關(guān)系和良性互動(dòng)機(jī)制，共同應(yīng)對(duì)政府失靈、市場失靈及組織失靈問題。在這一過程中，政府更多承擔(dān)“元治理”職能，協(xié)調(diào)利益相關(guān)者有序參與治理進(jìn)程，合理界定責(zé)任主體的職責(zé)定位、權(quán)能權(quán)益以及行為邊界并監(jiān)督執(zhí)行，通過規(guī)章制度和公共服務(wù)引導(dǎo)不同主體分工合作、互惠共贏，以實(shí)現(xiàn)人才發(fā)展從“共治”到“善治”的價(jià)值目標(biāo)。

2.治理結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化。人才發(fā)展嵌入社會(huì)大系統(tǒng)，使得人才治理的利益相關(guān)者呈現(xiàn)出跨層級(jí)、跨區(qū)域、跨部門、跨業(yè)界等趨向，必然引發(fā)治理結(jié)構(gòu)由科層制垂直型轉(zhuǎn)向縱橫交叉互聯(lián)的網(wǎng)絡(luò)型，從而形成具有自組織協(xié)調(diào)性、系統(tǒng)開放性與文化根植性等特征的多層級(jí)交互的人才發(fā)展治理運(yùn)行網(wǎng)絡(luò)。③在縱向上包括國家、地方、基層三個(gè)治理層級(jí)持續(xù)的雙向溝通過程，國家層面制定人才方針政策、中長期發(fā)展規(guī)劃、重點(diǎn)人才工程等，自上而下地將相關(guān)要求傳導(dǎo)至基層，基層在實(shí)施過程中再將成效、問題以及決策信息自下而上反饋表達(dá)；在橫向上，人才發(fā)展治理的所有利益相關(guān)者通過正式或非正式制度的連接，形成多邊多層關(guān)系，促成網(wǎng)絡(luò)協(xié)調(diào)互動(dòng)和協(xié)同治理行動(dòng)。

3.治理模式柔性化?！懊裰鲄f(xié)商”要求人才發(fā)展治理模式應(yīng)區(qū)別于傳統(tǒng)行政干預(yù)和政府直接管制的剛性管理，更具柔性化特征：一是供給產(chǎn)品從以人才發(fā)展正式制度為主向更為復(fù)雜豐富的供給組合轉(zhuǎn)變，比如強(qiáng)調(diào)科學(xué)精神和工匠精神，營造鼓勵(lì)創(chuàng)新、寬容失敗氛圍等非正式制度的供給將占據(jù)更多比重。二是評(píng)價(jià)體系從客觀指標(biāo)向主觀指標(biāo)、從宏觀指標(biāo)向微觀指標(biāo)、從結(jié)果指標(biāo)向過程指標(biāo)轉(zhuǎn)型，從以人才隊(duì)伍建設(shè)為核心轉(zhuǎn)為包括質(zhì)量結(jié)構(gòu)、要素協(xié)同、貢獻(xiàn)效能、創(chuàng)新擴(kuò)散等一系列指標(biāo)的復(fù)合指標(biāo)體系。④三是除剛性制度之外，創(chuàng)設(shè)靈活多樣的人才發(fā)展柔性治理機(jī)制，積極應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)時(shí)代知識(shí)溢出、技術(shù)輻射、眾包模式推動(dòng)人才柔性流動(dòng)日趨迅猛帶來的管理挑戰(zhàn)。

4.治理工具綜合化。治理工具是將治理理念與共識(shí)落實(shí)到治理實(shí)踐的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，能否選取適用的制度安排和政策工具，直接決定了人才發(fā)展治理目標(biāo)愿景達(dá)成效率的高低。適應(yīng)人才工作的情境復(fù)雜化，既要從公共治理領(lǐng)域汲取通用的、基本的政策工具，也要結(jié)合發(fā)展需要?jiǎng)?chuàng)制和采納新的治理工具，從以計(jì)劃管理和政策管理的結(jié)構(gòu)式控制工具為主，轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)式控制工具、合同式誘導(dǎo)工具以及互動(dòng)式影響工具嵌套使用，以呼應(yīng)人才發(fā)展治理體系市場化、制度化、參與化的發(fā)展趨勢。⑤同時(shí)，還要充分依托和運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)手段推動(dòng)人才發(fā)展治理的方式和手段變革，實(shí)現(xiàn)人才發(fā)展從線性到網(wǎng)格、從模糊到精細(xì)、從局部到全局的智慧治理。

構(gòu)建現(xiàn)代人才發(fā)展治理體系的內(nèi)在邏輯：基于三重架構(gòu)的分析

人才發(fā)展系統(tǒng)作為一個(gè)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展高度同構(gòu)的社會(huì)子系統(tǒng)，其治理行為和過程內(nèi)嵌于整個(gè)國家社會(huì)結(jié)構(gòu)之中。現(xiàn)代人才發(fā)展治理體系在主體多元、要素多層、過程協(xié)同和功能多維等方面具有內(nèi)在契合性的特點(diǎn)，采用“主體—要素—過程”聯(lián)動(dòng)的分析框架，不僅可以更好地解釋人才如何引領(lǐng)發(fā)展，而且可以揭示治理轉(zhuǎn)型的重要線索與可能的創(chuàng)新路徑，進(jìn)而明確其戰(zhàn)略升級(jí)的社會(huì)基礎(chǔ)和動(dòng)力來源。在實(shí)際運(yùn)行中，宏觀、中觀和微觀架構(gòu)通過自身結(jié)構(gòu)調(diào)整和良性運(yùn)轉(zhuǎn)來實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)治理功能，三重架構(gòu)之間相互依存、互相作用、互為促進(jìn)，形成穩(wěn)定的互動(dòng)關(guān)系，有機(jī)統(tǒng)一于治理資源和治理結(jié)構(gòu)的多重優(yōu)化實(shí)踐中。

(一)宏觀架構(gòu)：“政府—市場—社會(huì)”治理主體共治

從宏觀層面來看，構(gòu)建現(xiàn)代人才發(fā)展治理體系關(guān)鍵是優(yōu)化政府、市場和社會(huì)的互動(dòng)關(guān)系，厘清各主體的職能范圍或行為邊界，凝聚共同的治理理念、價(jià)值目標(biāo)，形成共同遵守的行為規(guī)范和制度，建構(gòu)政府統(tǒng)籌、市場導(dǎo)向、社會(huì)參與、用人主體自主、人才互動(dòng)的多元主體共治的網(wǎng)絡(luò)化組織架構(gòu)。其中，促進(jìn)政府、市場與社會(huì)三對(duì)互動(dòng)關(guān)系的動(dòng)態(tài)協(xié)同、高效協(xié)作，核心在于在以等級(jí)化、自上而下、命令與控制為特征的行政治理模式中，適時(shí)引入市場治理和社群治理以形成多種機(jī)制的互補(bǔ)嵌入。

首先，政府既要堅(jiān)持主導(dǎo)地位，又要轉(zhuǎn)變“全能型”角色。一方面，遵循分權(quán)、放權(quán)、讓權(quán)、監(jiān)權(quán)的原則，使政府的定位和責(zé)任重點(diǎn)歸位于把方向、調(diào)結(jié)構(gòu)、定政策、抓改革、促協(xié)調(diào)、強(qiáng)監(jiān)管，從直接介入、微觀操作向間接管理、宏觀管理轉(zhuǎn)變，以避免行政過度干預(yù)，大幅度減少政府對(duì)人才資源的直接配置；另一方面，強(qiáng)化宏觀調(diào)控職能，即政府要在人才發(fā)展規(guī)劃、人才公共服務(wù)、平臺(tái)載體建設(shè)、非競爭性人才政策供給、人才權(quán)益保障等市場不作為領(lǐng)域更好發(fā)揮主動(dòng)和支配作用。

其次，推動(dòng)政府與市場主體形成良性合作伙伴關(guān)系。人才發(fā)展治理體系的核心在于處理好政府與市場關(guān)系，關(guān)鍵是要充分發(fā)揮市場在人才資源配置中的決定性作用。突出市場導(dǎo)向，就是要建立運(yùn)行高效的人才市場體系，完善人才供求、價(jià)格和競爭機(jī)制，促進(jìn)各類人才資源的優(yōu)化配置和價(jià)值實(shí)現(xiàn)。通過官本位、政府本位讓渡于市場本位、人才本位，最大程度保障和落實(shí)用人單位自主權(quán)，使得人才創(chuàng)新創(chuàng)造創(chuàng)業(yè)活力在自由競爭和自由流動(dòng)的人才發(fā)展環(huán)境中得到最大限度激發(fā)。

最后，發(fā)揮社會(huì)組織在人才發(fā)展治理中的獨(dú)特作用。大力培育各類人才自發(fā)形成的具有自治功能的學(xué)會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)和專業(yè)社會(huì)組織，發(fā)揮“第三只手”的引導(dǎo)、調(diào)節(jié)和監(jiān)督作用。建立健全人才專業(yè)組織的政府委托機(jī)制、對(duì)話溝通機(jī)制、對(duì)接協(xié)作機(jī)制、協(xié)同開發(fā)機(jī)制，積極承接政府職能轉(zhuǎn)移，不斷改善人才評(píng)價(jià)、專業(yè)服務(wù)、權(quán)益維護(hù)、交流合作、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等各類公共服務(wù)的供給效率和質(zhì)量，強(qiáng)化社會(huì)組織對(duì)人才發(fā)展的服務(wù)職能。

(二)中觀架構(gòu)：“人才—產(chǎn)業(yè)—科技—資本”治理要素協(xié)同

“人才引領(lǐng)發(fā)展”的戰(zhàn)略定位決定了現(xiàn)代人才發(fā)展治理體系的核心目標(biāo)之一，就是促進(jìn)人才與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的深度融合。著眼于建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，黨的十九大提出的“加快建設(shè)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、科技創(chuàng)新、現(xiàn)代金融、人力資源協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系”，成為中觀層面人才發(fā)展治理要素協(xié)同的重點(diǎn)范疇。具體而言，通過人才鏈與產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈、資本鏈“四鏈融合”，拓展人才發(fā)展治理客體范圍與功能，推動(dòng)人才發(fā)展治理從“供給—需求”單向鏈條轉(zhuǎn)向“供給—需求—供給”閉環(huán)運(yùn)行、從突出治理方式和手段走向重視治理內(nèi)容和效能、從要素間松散脫節(jié)走向多要素融合互動(dòng)。在實(shí)踐中，需要重點(diǎn)關(guān)注三對(duì)關(guān)系：

一是人才鏈與產(chǎn)業(yè)鏈的關(guān)系。人才鏈與產(chǎn)業(yè)鏈之間存在著供需關(guān)系，高素質(zhì)的技術(shù)技能人才與管理人才支撐了產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)高級(jí)化和產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化。反之，產(chǎn)業(yè)鏈又為人才鏈的發(fā)展指明了方向，產(chǎn)業(yè)集群的經(jīng)濟(jì)效益、創(chuàng)新政策、生活環(huán)境以及集群內(nèi)企業(yè)的人力資源管理對(duì)人才成長有重要影響，產(chǎn)業(yè)升級(jí)可直接促進(jìn)技術(shù)技能人才質(zhì)量的提高。在人才鏈與產(chǎn)業(yè)鏈的高效協(xié)同中，人才在產(chǎn)業(yè)中的流動(dòng)和集聚加快了創(chuàng)新資源的產(chǎn)業(yè)內(nèi)集聚，區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展又會(huì)進(jìn)一步增強(qiáng)對(duì)人才的吸引力，兩者形成雙向驅(qū)動(dòng)，進(jìn)而促進(jìn)人才集聚與產(chǎn)業(yè)集群的耦合互動(dòng)發(fā)展。

二是人才鏈與創(chuàng)新鏈的關(guān)系。人才鏈與創(chuàng)新鏈之間存在著復(fù)雜的互動(dòng)關(guān)系，人才聚集效應(yīng)與區(qū)域創(chuàng)新能力呈現(xiàn)出共同演進(jìn)的螺旋上升態(tài)勢，人才聚集的質(zhì)效、強(qiáng)度、均衡度等會(huì)對(duì)創(chuàng)新效率產(chǎn)生重要影響，而科技創(chuàng)新通過改變技術(shù)、知識(shí)供給結(jié)構(gòu)又會(huì)反作用于人才資本的空間分布。促進(jìn)人才鏈與創(chuàng)新鏈有機(jī)銜接，就是要通過培育完整的人才鏈形成“科技研發(fā)—科技創(chuàng)新—科技成果轉(zhuǎn)化”的無縫鏈接，加快基礎(chǔ)研究成果向產(chǎn)業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)化，著力攻克一批制約產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“卡脖子”技術(shù)和未來前沿技術(shù)。在此過程中，不僅需要集聚一大批具有創(chuàng)新精神的科學(xué)家、企業(yè)家、工程師等，還需要充分發(fā)揮處于鏈條銜接關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的技術(shù)轉(zhuǎn)移人才和技術(shù)轉(zhuǎn)化人才的作用。

三是人才鏈與資本鏈的關(guān)系。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展長周期來看，人才投資是效益最大的投資，只有人才優(yōu)先投入才能促進(jìn)人才優(yōu)先發(fā)展。一方面，資本市場的高水平開放和高質(zhì)量發(fā)展，離不開高層次專業(yè)化人才隊(duì)伍的支撐；另一方面，完善多元投入機(jī)制，健全人才金融支持體系，人才開發(fā)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)才能得到充足的資金保障。提高人才投入的有效性和集約性，關(guān)鍵在于充分發(fā)揮財(cái)政資金杠桿作用，健全資本籌集機(jī)制和市場化投入機(jī)制。資本驅(qū)動(dòng)人才發(fā)展的路徑不是一成不變的，應(yīng)根據(jù)不同階段人才發(fā)展的差異化需求，鼓勵(lì)金融投資機(jī)構(gòu)創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)，積極推進(jìn)人才研發(fā)成果資本化、產(chǎn)業(yè)化，實(shí)現(xiàn)人才與資本的雙贏合作。

(三)微觀架構(gòu)：“生產(chǎn)—流通—使用”治理過程優(yōu)化

人才發(fā)展機(jī)制創(chuàng)新是激發(fā)人才活力、充分發(fā)揮人才作用的根本舉措，是貫穿人才生產(chǎn)、流通、使用全過程治理的基礎(chǔ)性單元。破解當(dāng)前人才培養(yǎng)、評(píng)價(jià)、使用、流動(dòng)、激勵(lì)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)機(jī)制不完善不靈活的問題，需要在微觀層面通過“以人才為本位”的機(jī)制創(chuàng)新作出源頭性制度安排，具體就是要以人才資源優(yōu)化配置為基礎(chǔ)，遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律和人才成長規(guī)律，促進(jìn)多方利益相關(guān)者在人才“引、育、用、留”各環(huán)節(jié)的決策制定和執(zhí)行過程中互動(dòng)協(xié)商，不斷優(yōu)化人才培養(yǎng)支持、評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)、引才用才、流動(dòng)匹配、激勵(lì)保障等機(jī)制，形成具有全球競爭力的人才制度體系。

一是堅(jiān)持問題導(dǎo)向的動(dòng)態(tài)治理。把解決區(qū)域、行業(yè)的“公共問題”作為人才發(fā)展機(jī)制改革的邏輯起點(diǎn)，聚焦于破除束縛人才發(fā)展的思想觀念和制度障礙，針對(duì)人才發(fā)展關(guān)鍵環(huán)節(jié)面臨的突出問題，適時(shí)調(diào)整人才政策制度。結(jié)合區(qū)域的不同發(fā)展階段，堅(jiān)持以用為本，以人才成長全周期需求為導(dǎo)向分類分層推進(jìn)人才機(jī)制改革，提升政策的可操作性和有效性。建立循環(huán)的、往復(fù)性的動(dòng)態(tài)治理機(jī)制，委派第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)創(chuàng)新機(jī)制開展評(píng)估、跟蹤和反饋，形成“跟蹤問效”的長效機(jī)制和閉環(huán)管理。

二是堅(jiān)持重點(diǎn)突破的創(chuàng)新治理。把握重點(diǎn)突破與整體推進(jìn)的關(guān)系，以評(píng)價(jià)機(jī)制改革為基礎(chǔ)與核心，以點(diǎn)上突破帶動(dòng)人才培養(yǎng)、吸引、使用、激勵(lì)等人才發(fā)展機(jī)制的全面創(chuàng)新。在評(píng)價(jià)導(dǎo)向上注重創(chuàng)新創(chuàng)造，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)上從重學(xué)歷、資歷、論文、數(shù)量向重能力、業(yè)績、貢獻(xiàn)、質(zhì)量轉(zhuǎn)變，并且強(qiáng)化市場、行業(yè)組織和用人單位的主體作用，建立“問東家、問專家、問大家”的多元主體評(píng)價(jià)體系。例如，探索引入國際同行評(píng)價(jià)，有助于帶動(dòng)人才發(fā)展機(jī)制與國際規(guī)則接軌，從而在國際人才競爭與合作中贏得主動(dòng)。

三是堅(jiān)持有機(jī)銜接的系統(tǒng)治理。立足人才發(fā)展的“全方位、全過程”與“跨層級(jí)、跨區(qū)域”特征，強(qiáng)化對(duì)人才發(fā)展機(jī)制的統(tǒng)籌謀劃、相互配套。當(dāng)前人才機(jī)制改革處于密集實(shí)施階段，但存在的政策割裂及不對(duì)稱、各自為政、細(xì)則滯后等問題，導(dǎo)致運(yùn)行機(jī)制碎片化，極大地削弱了政策實(shí)施成效。人才發(fā)展機(jī)制系統(tǒng)改革就是要避免“政策孤島”，建立起區(qū)域合作機(jī)制、互動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制、共建共享機(jī)制等，有效緩沖或化解利益沖突，實(shí)現(xiàn)人才的資源共享、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、制度銜接和服務(wù)貫通，最大限度提升人才整體競爭力。

協(xié)同推進(jìn)人才發(fā)展治理體系現(xiàn)代化：衡量標(biāo)準(zhǔn)與路徑選擇

(一)人才發(fā)展治理體系現(xiàn)代化的衡量標(biāo)準(zhǔn)

人才發(fā)展治理是一個(gè)系統(tǒng)工程，只有綜合不同領(lǐng)域、層面和環(huán)節(jié)的治理內(nèi)容和治理形式，才能通過結(jié)構(gòu)框架和組織體系的制度化運(yùn)轉(zhuǎn)促進(jìn)利益相關(guān)者互動(dòng)協(xié)商，最終實(shí)現(xiàn)長期共贏的合意目標(biāo)和良性效果。人才發(fā)展治理體系現(xiàn)代化的過程，不僅是全面深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革的過程，而且是其與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段動(dòng)態(tài)匹配的過程。人才發(fā)展治理體系現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn)是動(dòng)態(tài)演進(jìn)的，最根本的是要考量人才引領(lǐng)發(fā)展的治理效能。

基于“主體—要素—過程”聯(lián)動(dòng)的分析框架，考察主體關(guān)聯(lián)協(xié)調(diào)、要素高效耦合、過程動(dòng)態(tài)演進(jìn)，可以大致判斷人才發(fā)展治理體系的現(xiàn)代化水平及存在的問題，并為未來的戰(zhàn)略升級(jí)確定方向。人才發(fā)展治理體系現(xiàn)代化水平的衡量標(biāo)準(zhǔn)，至少有以下六個(gè)方面。其一，人才發(fā)展關(guān)聯(lián)上的協(xié)調(diào)性。面對(duì)治理客體的擴(kuò)展性和復(fù)雜性，既能靈活關(guān)注人才個(gè)體的差異化需求、人才與其他創(chuàng)新要素的鏈接，又能彈性適應(yīng)多元主體協(xié)同、應(yīng)對(duì)多種任務(wù)交疊的困境。其二，人才制度體系的穩(wěn)定性。強(qiáng)調(diào)人才制度的完備性、全局性和可持續(xù)性，通過制度意識(shí)、制度創(chuàng)新和制度權(quán)威的持續(xù)加強(qiáng)，供給更加成熟、更加定型、更加管用的人才制度體系，以形成更加開放更具國際競爭力的人才制度優(yōu)勢。其三，人才發(fā)展治理目標(biāo)的遞進(jìn)性。以人才可持續(xù)引領(lǐng)發(fā)展為導(dǎo)向，推動(dòng)人才發(fā)展治理目標(biāo)定位由人才隊(duì)伍建設(shè)總體目標(biāo)，向增強(qiáng)人才創(chuàng)新創(chuàng)造創(chuàng)業(yè)活力的基本目標(biāo)，進(jìn)而向?qū)崿F(xiàn)人才自我價(jià)值和社會(huì)價(jià)值高度統(tǒng)一的終極價(jià)值目標(biāo)逐層遞進(jìn)。其四，創(chuàng)新要素協(xié)同的高效性。作為創(chuàng)新資源要素承載主體的人才，通過順暢流動(dòng)和高效配置，能夠?qū)崿F(xiàn)創(chuàng)新因子網(wǎng)絡(luò)化集聚與擴(kuò)散發(fā)展，從而跨越技術(shù)與信息壁壘，加快人才與技術(shù)、信息和資本等要素的優(yōu)化重組，最終產(chǎn)生創(chuàng)新要素協(xié)同整合的系統(tǒng)性非線性效用。其五，人才資本的正外部性。隨著人才發(fā)展治理水平的提升，人才資本對(duì)技術(shù)創(chuàng)新能力和經(jīng)濟(jì)增長起到顯著促進(jìn)效應(yīng)，通過帶動(dòng)生產(chǎn)要素的集聚與整合、提高全要素生產(chǎn)率、加快創(chuàng)新技術(shù)的吸收與擴(kuò)散等聯(lián)合作用機(jī)制促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。其六，治理體系的自適應(yīng)性。面對(duì)復(fù)雜、不確定、快速變化的內(nèi)外環(huán)境，人才發(fā)展治理體系能夠不斷自我演進(jìn)、改革轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)有序化和平衡化，完善人才安全防線和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置機(jī)制，有力應(yīng)對(duì)國內(nèi)外各種困難挑戰(zhàn)，有效防范和化解各種危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)。

(二)協(xié)同推進(jìn)現(xiàn)代人才發(fā)展治理體系的關(guān)鍵舉措

從“主體—要素—過程”聯(lián)動(dòng)視角來看，推動(dòng)人才治理體系戰(zhàn)略升級(jí)的核心在于，確立多元共治導(dǎo)向，把協(xié)同推進(jìn)作為保障治理體系順利運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵變量，以多元力量耦合實(shí)現(xiàn)人才發(fā)展治理體系的優(yōu)化完善和優(yōu)勢躍升。具體路徑有：

1.強(qiáng)化黨組織的整合功能

黨的組織體系是人才發(fā)展治理體系重要的政治資源和治理資源，黨管人才是我國人才發(fā)展治理體系的最大制度優(yōu)勢。在中國治理情境下，需要發(fā)揮好黨管人才的政治優(yōu)勢，理順政府與市場、社會(huì)關(guān)系，完善多元合作治理架構(gòu)，形成層次清晰的治理格局和強(qiáng)大的治理合力。一方面，要完善黨管人才的宏觀領(lǐng)導(dǎo)體系，發(fā)揮黨的聯(lián)結(jié)資源能力，推動(dòng)黨的組織資源和行政組織資源的聯(lián)動(dòng)整合。黨委人才工作領(lǐng)導(dǎo)小組作為平衡利益、協(xié)調(diào)政策和創(chuàng)新決策的議事平臺(tái)，通過高位勢的政治壓力來促進(jìn)治理愿景目標(biāo)的統(tǒng)一性和政策行動(dòng)的一致性。另一方面，發(fā)揮黨的密切聯(lián)系群眾優(yōu)勢，以“健全組織體系+創(chuàng)新方式方法”的雙重行動(dòng)，優(yōu)化治理規(guī)則與流程，增強(qiáng)黨管人才的協(xié)調(diào)和服務(wù)功能，推動(dòng)政府簡政放權(quán)落實(shí)用人主體自主權(quán)，創(chuàng)新服務(wù)機(jī)制激發(fā)市場與人才活力。通過促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、完善市場機(jī)制等手段，保障市場機(jī)制的決定性作用、社會(huì)參與的輔助作用，實(shí)現(xiàn)黨管人才和市場配置人才資源的有機(jī)統(tǒng)一。

2.健全橫向協(xié)調(diào)的治理機(jī)制

建立高效的橫向協(xié)調(diào)機(jī)制，推動(dòng)人才發(fā)展治理跨部門、跨領(lǐng)域、跨區(qū)域的協(xié)商和合作，為跨界協(xié)同治理提供靈活適用、縱橫結(jié)合的工具組合。一要做好人才發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、政策供給、計(jì)劃安排、項(xiàng)目實(shí)施的協(xié)同與整合，使信息反饋更暢通、生產(chǎn)要素融合更緊、資源配置效率更高。二要構(gòu)建跨部門人才發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)人才部門與各行業(yè)部門的溝通合作，就關(guān)系人才發(fā)展戰(zhàn)略性、全局性和綜合性的重大問題開展協(xié)商，以組織化制度化的磋商對(duì)話和聯(lián)合行動(dòng)機(jī)制，促進(jìn)人才、教育、科技、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面政策措施的有效銜接，增強(qiáng)政策的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和集成性，克服因組織過度分化而導(dǎo)致的管理和服務(wù)碎片化困境，滿足人才發(fā)展的各項(xiàng)公共管理需求。三要注重人才發(fā)展戰(zhàn)略與創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展、“一帶一路”、鄉(xiāng)村振興、長江經(jīng)濟(jì)帶、長三角一體化等國家戰(zhàn)略和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的協(xié)同，在相互融合和促進(jìn)中實(shí)現(xiàn)人才引領(lǐng)發(fā)展。在京津冀協(xié)同發(fā)展、長三角一體化發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)中率先探索跨區(qū)域人才發(fā)展治理機(jī)制，以市場一體化為核心推動(dòng)人才開放流動(dòng)、共享使用，重點(diǎn)促進(jìn)人才與高校院所、開發(fā)園區(qū)和產(chǎn)業(yè)集群融合發(fā)展。

3.提升多元主體的治理能力

提升人才發(fā)展治理能力，才能充分發(fā)揮人才發(fā)展治理體系的整體效能。人才發(fā)展治理能力體現(xiàn)在多層級(jí)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中治理主體關(guān)系調(diào)適、治理工具選用、治理議程執(zhí)行等方面，代表著對(duì)人才發(fā)展治理實(shí)踐的一種執(zhí)行力和掌控力。政府部門要注重提升自身的宏觀管理和公共服務(wù)能力，以“服務(wù)大局”為導(dǎo)向確定人才發(fā)展的總體目標(biāo)，在頂層設(shè)計(jì)、過程運(yùn)行、行業(yè)監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)防范等節(jié)點(diǎn)發(fā)揮主導(dǎo)作用，并對(duì)人才發(fā)展治理體系的構(gòu)建和運(yùn)行提供政策、法治、平臺(tái)、環(huán)境等保障。用人單位要從配角向主角轉(zhuǎn)換，提升人才動(dòng)態(tài)匹配、關(guān)系黏合、環(huán)境適應(yīng)和成長促進(jìn)能力，在編制管理、崗位設(shè)置、職稱評(píng)審、績效分配以及科研項(xiàng)目資金管理權(quán)等方面自主探索，成為人才集聚、配置的關(guān)鍵主體。大力培育扶持各種形式的專業(yè)社會(huì)組織和人才中介機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)其要素聚合催化功能，提高其專業(yè)化服務(wù)能力、水平和信譽(yù)度，為人才發(fā)展提供全過程的服務(wù)。探索人才工作者激勵(lì)機(jī)制，吸收高水平管理者加入到人才發(fā)展治理活動(dòng)中來，加強(qiáng)人才自身的平等對(duì)話能力，調(diào)動(dòng)人才參與治理的主動(dòng)性和積極性，形成協(xié)同性、參與性和多元性的人才發(fā)展治理生態(tài)。

4.完善技術(shù)變革的治理基礎(chǔ)

構(gòu)建“制度+技術(shù)”的智慧治理體系，以數(shù)字化提高人才發(fā)展治理的制度化、程序化、法治化水平。注重現(xiàn)代信息技術(shù)與人才發(fā)展治理深度融合，以共生共濟(jì)的理念、制度和環(huán)境來推動(dòng)治理技術(shù)和治理模式創(chuàng)新。⑥調(diào)整優(yōu)化人才分類清單，完善人才統(tǒng)計(jì)制度和監(jiān)測評(píng)估制度，定期發(fā)布人才統(tǒng)計(jì)報(bào)告，形成權(quán)威、動(dòng)態(tài)、系統(tǒng)的智慧治理數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等綜合技術(shù)手段搭建人才發(fā)展智慧治理平臺(tái)，打破主體間的數(shù)據(jù)壁壘，推動(dòng)線上線下的網(wǎng)絡(luò)協(xié)同，以參與主體平等共享資源、信息、機(jī)會(huì)為基礎(chǔ)，以全新的技術(shù)治理架構(gòu)來推動(dòng)多中心化和政府層級(jí)的扁平化，提升管理和服務(wù)效率。比如，順應(yīng)區(qū)塊鏈研究和應(yīng)用的熱潮，充分利用區(qū)塊鏈技術(shù)在促進(jìn)人才發(fā)展治理結(jié)構(gòu)扁平化、服務(wù)過程透明化、數(shù)據(jù)可信性和安全性等方面的獨(dú)特優(yōu)勢。同時(shí)，要規(guī)避技術(shù)創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)，研究技術(shù)變革對(duì)人才發(fā)展治理體系可能存在的負(fù)外部性影響及沖擊，完善相應(yīng)的法律法規(guī)、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管制度體系，推動(dòng)人才法治建設(shè)，引領(lǐng)治理行為和治理過程的健康可持續(xù)推進(jìn)。

①孫銳：《構(gòu)筑新時(shí)代人才發(fā)展治理體系》，《人民論壇》2019年第26期。

②胡鞍鋼、孫忠法：《以人才為本推進(jìn)人才發(fā)展治理現(xiàn)代化》，《中國組織人事報(bào)》2016年4月20日。

③陳套、尤超良：《我國科技創(chuàng)新系統(tǒng)的治理與創(chuàng)新治理體系建設(shè)》，《科學(xué)管理研究》2015年第4期。

④何哲：《從硬治理到軟治理：國家治理體系完善的一個(gè)趨勢》，《行政管理改革》2019年第12期。

⑤曾婧婧、鐘書華：《論科技治理工具》，《科學(xué)學(xué)研究》2011年第6期。

⑥邱志強(qiáng)：《多元治理+機(jī)制創(chuàng)新:地方政府治理能力提升的路徑選擇》，《江海學(xué)刊》2015年第6期。