我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的歷史考察與現(xiàn)實(shí)對策
——以成都市為中心的研究

◆李建興 周桃英

新中國成立至今已走過70個春秋，回顧這段歷程，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得了舉世矚目的成就，特別是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會狀況發(fā)生了巨大變化，出現(xiàn)了一批經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，“經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的出現(xiàn)，改變了我國傳統(tǒng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的單一格局，對區(qū)域城市空間結(jié)構(gòu)的形成和發(fā)展有重要的影響?！盵1]因此，也對傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制提出了更高的要求，正印證了馬克思主義“經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑”的論斷。為了適應(yīng)發(fā)展要求，在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，始終伴隨著對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的改革，下面將對改革開放以來我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的歷程進(jìn)行梳理，對各地的改革情況進(jìn)行比較分析，并針對金堂淮口鎮(zhèn)的改革提出對策建議。

一、改革的歷程

近20多年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的主導(dǎo)思路是精簡機(jī)構(gòu)和人員、壓縮職能，但隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能與其發(fā)展不相適應(yīng)的矛盾日漸突顯。因此，1986年中央第22號文件首次提出“簡政放權(quán)”改革，此后針對經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的改革主要經(jīng)歷了“自下而上改革”和“自上而下改革”兩個階段。

（一）自下而上改革階段

2010年之前，主要是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)根據(jù)自身實(shí)際開展了一些改革，并取得了一定經(jīng)驗(yàn)和成效，主要在東南沿海地區(qū)，浙江、廣東等省，率先開展了“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革。

1.浙江率先改革。2007年，浙江率先推出“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革思路，第一批選取了141個省級中心鎮(zhèn)，采取“依法下放、能放就放”原則，將部分縣級經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限下放給中心鎮(zhèn)，涉及土地管理、財(cái)政規(guī)費(fèi)、資金扶持、社會管理、審批服務(wù)等10個方面。

2.廣東緊隨其后。在浙江省“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革的帶動下，其它省市也相繼啟動了相關(guān)改革，如2009年廣東省也在佛山、東莞兩地各確定了2個經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)開展“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革試點(diǎn)。

（二）自上而下改革階段

經(jīng)過3年多的實(shí)踐，浙江、廣東等地區(qū)的改革取得了一定成效，引起了中央的關(guān)注。2010年4月，中央編辦、中央農(nóng)辦、國家發(fā)改委、公安部、民政部、財(cái)政部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于開展經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)工作的通知》，選取了浙江、山西、河北、四川等13個省的25個鎮(zhèn)作為改革試點(diǎn)。由此推動了全國各地的改革熱潮，緊接著2010年8月江蘇省啟動了20個鎮(zhèn)的改革試點(diǎn)，2012年成都市決定在全市8個鎮(zhèn)開展改革試點(diǎn)。

二、各地改革情況

全國各地經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的核心均為行政權(quán)力的下放，不同點(diǎn)在于權(quán)力下放的程度和方式、下放權(quán)力的組織以及保障措施有所差異。

（一）浙江省改革特點(diǎn)

以紹興縣為代表的浙江省改革，起步早、放權(quán)充分、組織科學(xué)、保障到位，探索出了一條比較成熟的改革之路。

1.放權(quán)充分。自2007年開始，紹興縣共將11個縣級部門的87項(xiàng)行政權(quán)力直接下放至6個中心鎮(zhèn)，主要有三類：第一類是規(guī)劃、國土、建設(shè)、項(xiàng)目投資，目的為推動資源集約、產(chǎn)業(yè)培育和人口聚集；第二類是財(cái)政、城管、安全、食品衛(wèi)生、環(huán)保、戶籍、民政、社會保障、計(jì)生、文體，目的為推動公共服務(wù)和社會管理；第三類是部分人事管理權(quán)限。權(quán)限下放根據(jù)各鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展形態(tài)各有偏重，其中行政審批和執(zhí)法權(quán)限配套下放。

槐花對照提取物的制備及槐花中4個黃酮類成分的含量測定 ……………………………………………… 皮文霞等（19）：2652

2.組織科學(xué)。由縣級主管部門與鎮(zhèn)政府厘清下放權(quán)力的權(quán)責(zé)邊界以及執(zhí)法和處罰程序，清理并固化審批和執(zhí)法的運(yùn)行流程，規(guī)范各項(xiàng)審批和執(zhí)法要件。分別界定鎮(zhèn)政府以及具體審批崗位的自由載量權(quán)，縣級主管部門行使監(jiān)督權(quán)力。行政審批事項(xiàng)通過政務(wù)服務(wù)方式進(jìn)行組織，由鎮(zhèn)“行政審批中心”統(tǒng)一辦理，需報(bào)市級以上審批備案的，由縣級部門付印，鎮(zhèn)掌握使用。行政執(zhí)法由鎮(zhèn)綜合執(zhí)法中心統(tǒng)一實(shí)施，處罰要件由縣主管部門下發(fā)，鎮(zhèn)掌握使用。

3.保障到位。財(cái)政保障，根據(jù)不同鎮(zhèn)的實(shí)際，紹興縣通過財(cái)政收入基數(shù)內(nèi)分成、超收分成、增值稅專項(xiàng)分成和土地出讓金收益返還等形式保障改革試點(diǎn)鎮(zhèn)的財(cái)政，各項(xiàng)分成比例從60%至100%不等。人才保障，除編制適當(dāng)傾斜外，紹興縣制定了編外聘用人員管理辦法，且試點(diǎn)鎮(zhèn)有充足的財(cái)力能夠自主聘用所需要的高層次人才。

（二）四川省改革特點(diǎn)

新津縣花源鎮(zhèn)是中央編辦等6部委辦于2010年4月份確定的全國改革試點(diǎn)鎮(zhèn)，改革的突出特點(diǎn)如下：

1．財(cái)政保障比較充分。花源鎮(zhèn)域內(nèi)地方財(cái)政稅收（縣級實(shí)得部分）全額留鎮(zhèn)?？h財(cái)政每年劃撥2000萬元用于花源鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市管理。鎮(zhèn)域內(nèi)土地有償使用收入按凈收益的11%劃撥給鎮(zhèn)財(cái)政。鎮(zhèn)域內(nèi)國有資產(chǎn)有償使用收入全額返還花源鎮(zhèn)，對重大國有資產(chǎn)的處置收入按一事一議辦理。

2．組織、人才保障比較到位?；ㄔ存?zhèn)黨委主要負(fù)責(zé)人進(jìn)入縣級黨政領(lǐng)導(dǎo)班子；鎮(zhèn)政府主要負(fù)責(zé)人符合任職條件、工作業(yè)績突出的可高配為副縣級。根據(jù)工作需要，報(bào)經(jīng)上級主管部門批準(zhǔn)，花源鎮(zhèn)可對機(jī)關(guān)專業(yè)性較強(qiáng)的職位實(shí)行聘任制；可設(shè)置專業(yè)技術(shù)特設(shè)崗位，從重點(diǎn)高校直接選聘應(yīng)屆大學(xué)畢業(yè)生或引進(jìn)具有副高以上職稱（研究生以上學(xué)歷）的高層次急需人才。

3．改革突出城鎮(zhèn)建設(shè)。一是縣政府每年安排一定數(shù)量建設(shè)用地指標(biāo)，專項(xiàng)用于支持花源鎮(zhèn)發(fā)展，由花源鎮(zhèn)負(fù)責(zé)實(shí)施。二是逐步放寬花源鎮(zhèn)落戶條件，大力鼓勵創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新型人才落戶，引導(dǎo)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移，逐步滿足符合條件的農(nóng)村人口的落戶要求。

三、金堂縣淮口鎮(zhèn)改革情況

2012年，金堂縣淮口鎮(zhèn)被成都市委、市政府確定為全市經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)鎮(zhèn)，圍繞試點(diǎn)工作總體要求，金堂縣立足實(shí)際，以強(qiáng)化社會管理和公共服務(wù)為核心，以下放權(quán)力、完善運(yùn)行管理機(jī)制為手段，積極探索工業(yè)化背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的有效途徑。

（一）主要做法

1．立足實(shí)際下放權(quán)力。“放權(quán)是改革的重點(diǎn)，重點(diǎn)要解決好放什么？如何放的問題”[2]。金堂縣基于淮口鎮(zhèn)為工業(yè)重鎮(zhèn)的發(fā)展需要，共將13個部門的660項(xiàng)行政權(quán)力委托下放給淮口鎮(zhèn)行使，其中：行政審批和服務(wù)類68項(xiàng)，行政執(zhí)法類592項(xiàng)。同時，將社保醫(yī)保、公安戶籍、婚姻登記、土地產(chǎn)權(quán)、房屋產(chǎn)權(quán)、地方稅務(wù)等6個部門的45項(xiàng)審批和服務(wù)由相關(guān)部門延伸至淮口鎮(zhèn)辦理。

2．創(chuàng)新公共服務(wù)機(jī)制。投資2000余萬元建設(shè)了淮口鎮(zhèn)公共服務(wù)中心，總建筑面積達(dá)3790平方米，集公共服務(wù)大廳、人力資源市場、綜合文化站、多功能演藝廳、群眾廣場和8村集中辦公區(qū)等功能于一體，設(shè)窗口28個，集中了鎮(zhèn)本級、部門下放、部門延伸的審批和服務(wù)事項(xiàng)186項(xiàng)，直接服務(wù)淮口鎮(zhèn)群眾10萬人、企業(yè)100多家，其中45項(xiàng)業(yè)務(wù)可以輻射周邊12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。同時建立了“一個中心、三級聯(lián)動、輻射區(qū)域的公共服務(wù)機(jī)制”，即以鎮(zhèn)公共服務(wù)中心為中心，對上與縣政務(wù)服務(wù)中心實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)同步，對下聯(lián)系指導(dǎo)村（社區(qū)）便民服務(wù)室。

3．創(chuàng)新社會管理機(jī)制。加大硬件建設(shè)，著力打造數(shù)字化城鎮(zhèn)管理平臺，并以此為基礎(chǔ)建設(shè)網(wǎng)格化管理系統(tǒng)，將村（社區(qū)）、企業(yè)一并納入，通過網(wǎng)格化管理系統(tǒng)對區(qū)域內(nèi)街道、企業(yè)、學(xué)校、商鋪的消防、安全等進(jìn)行實(shí)時監(jiān)控，統(tǒng)籌調(diào)度社會管理力量適時處理，著力構(gòu)建“鎮(zhèn)-園、鎮(zhèn)-企、鎮(zhèn)-村”三環(huán)聯(lián)動的社會管理機(jī)制。

4．調(diào)整機(jī)構(gòu)設(shè)置強(qiáng)化人員配備?！皺C(jī)構(gòu)人員是職能、事權(quán)財(cái)權(quán)的落腳點(diǎn)，也是改革最終看得見摸得著的環(huán)節(jié)”[3]。為強(qiáng)化淮口鎮(zhèn)社會管理和公共服務(wù)職能，將淮口鎮(zhèn)辦事機(jī)構(gòu)設(shè)置為：黨政辦、經(jīng)發(fā)辦、社管辦、城建辦、財(cái)政所、綜合執(zhí)法隊(duì)、公共服務(wù)中心7個，著力推行政務(wù)集中服務(wù)，探索綜合執(zhí)法。同時，為強(qiáng)化淮口鎮(zhèn)工作力量，調(diào)增事業(yè)編制5名，縣規(guī)劃、城管、國土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水務(wù)等部門派駐人員50余名。

（二）改革成效

1．形成了比較完善的行政權(quán)力體系。改革后，淮口鎮(zhèn)共有行政權(quán)力651項(xiàng)，其中：鎮(zhèn)本級42項(xiàng)、部門下放609項(xiàng)，涉及規(guī)劃、建設(shè)、城管、交通、農(nóng)發(fā)、林業(yè)、水務(wù)、計(jì)生、衛(wèi)生、文體、人社、民政共12個部門。同時，通過權(quán)力下放委托書，明確了部門和淮口鎮(zhèn)的權(quán)責(zé)關(guān)系以及行政審批和執(zhí)法的具體流程，建立了權(quán)責(zé)明晰、系統(tǒng)規(guī)范的權(quán)力運(yùn)行和監(jiān)督保障機(jī)制。

2．構(gòu)建了產(chǎn)城一體的公共服務(wù)機(jī)制?；纯阪?zhèn)共有審批和服務(wù)186項(xiàng)，延伸的審批和服務(wù)項(xiàng)目主要為土地和房屋產(chǎn)權(quán)、稅務(wù)、社保醫(yī)保、戶籍、婚姻登記等，基本實(shí)現(xiàn)了關(guān)系民生的審批服務(wù)項(xiàng)目的就地辦理。同時，建設(shè)了總建筑面積3790余平方米的鎮(zhèn)公共服務(wù)中心，直接為當(dāng)?shù)?0萬群眾、180余家企業(yè)提供便利服務(wù)，部分業(yè)務(wù)還可以輻射周邊多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）。建設(shè)了25個村級便民服務(wù)室，各納入了服務(wù)項(xiàng)目46項(xiàng)，并建立了鎮(zhèn)、村聯(lián)動服務(wù)機(jī)制。

3．構(gòu)建了產(chǎn)城一體的社會治理機(jī)制。初步建立了以行政強(qiáng)制為后盾的產(chǎn)城一體的社會治理體系，完善淮口鎮(zhèn)綜合執(zhí)法隊(duì)，納入了公安交通、城管、規(guī)劃、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水務(wù)、計(jì)生、文體、民政、衛(wèi)生、人社共12類行政執(zhí)法職責(zé)，實(shí)行綜合執(zhí)法；設(shè)立社會管理辦公室，負(fù)責(zé)全鎮(zhèn)社會管理事務(wù)的統(tǒng)籌。以數(shù)字化城鎮(zhèn)管理平臺為基礎(chǔ)積極構(gòu)建覆蓋城鎮(zhèn)和工業(yè)區(qū)的網(wǎng)格化社會管理系統(tǒng)，使行政執(zhí)法和社會事務(wù)管理通過網(wǎng)格管理系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)。

4．搭建了精簡高效的組織結(jié)構(gòu)。一是統(tǒng)籌辦事機(jī)構(gòu)設(shè)置。按照相近職責(zé)合并統(tǒng)籌設(shè)置的原則，將淮口鎮(zhèn)辦事機(jī)構(gòu)設(shè)置為：黨政辦、經(jīng)發(fā)辦、社管辦、城建辦、財(cái)政所、綜合執(zhí)法隊(duì)（高配為副局級）、公共服務(wù)中心7個，實(shí)行政務(wù)集中服務(wù)、綜合執(zhí)法和社會管理統(tǒng)籌。二是優(yōu)化人員配置和管理。在個人身份和編制使用規(guī)范的前提下，實(shí)行全員崗位制管理；將辦事機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人任免、考核權(quán)限下放淮口鎮(zhèn)自主實(shí)施；實(shí)施人員派駐管理，隨權(quán)力下放一起派駐到淮口鎮(zhèn)的縣級部門人員的工資、考核、工作安排等由淮口鎮(zhèn)全權(quán)管理，只保留其縣級部門的人事編制關(guān)系。

（三）存在的主要問題

一是按照法律規(guī)定，我國行政執(zhí)法權(quán)以縣一級政府為主體，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法直接申辦執(zhí)法證，無法獨(dú)立行使行政執(zhí)法權(quán)。改革中，行政權(quán)力以縣級部門對試點(diǎn)鎮(zhèn)進(jìn)行委托授權(quán)，授權(quán)層次低，權(quán)威性和影響力都不足，使下放的權(quán)力容易受到各種因素的干擾，在實(shí)際運(yùn)行中不穩(wěn)定、易萎縮。

二是缺乏與之相匹配的經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限，在現(xiàn)行的行政管理體制中，鎮(zhèn)一級名義上雖然是一級政府，但在實(shí)踐中卻有很多管理職能缺位，如在城鎮(zhèn)規(guī)劃、建設(shè)、城市管理等職能上缺乏決策權(quán)。

三是財(cái)政管理體制未根本改變，“縣級政府對鎮(zhèn)級政府實(shí)行的是統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制”[4]，也就是通常所說的鎮(zhèn)財(cái)縣管的體制，使其在公共服務(wù)、社會治理、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的投入受限，一定程度上制約了政府職能的轉(zhuǎn)變。

四是現(xiàn)行對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核指標(biāo)與其職能轉(zhuǎn)變和改革的要求不相匹配，一定程度上影響了改革的進(jìn)展。根據(jù)中央對經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見，改革的主要目的是提升其社會治理和公共服務(wù)能力，而現(xiàn)行的地方政府對經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的考核要求與其不完全相符。

（四）深化改革的思考

1．提高授權(quán)層次。需要以省或市的名義明確試點(diǎn)鎮(zhèn)行政管理權(quán)限，提升授權(quán)的權(quán)威性和影響力，同時建立試點(diǎn)鎮(zhèn)與市級部門直接對接業(yè)務(wù)的工作機(jī)制。

2．?dāng)U大管理權(quán)限。在下放行政審批權(quán)的同時配套下放相應(yīng)的決策權(quán)，對于項(xiàng)目、土地、規(guī)劃、建設(shè)的決策和審批，各類行政執(zhí)法，簡易的審批服務(wù)直接下放試點(diǎn)鎮(zhèn)實(shí)施；對于社保、醫(yī)保、戶籍、產(chǎn)權(quán)、婚姻登記等系統(tǒng)性強(qiáng)、專業(yè)要求高的審批服務(wù)項(xiàng)目由相關(guān)部門組織在試點(diǎn)鎮(zhèn)實(shí)施。

3．理清縣、鎮(zhèn)事權(quán)。在保持縣統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，實(shí)行縣、試點(diǎn)鎮(zhèn)之間分權(quán)治理。在縣與鎮(zhèn)之間明確分權(quán)，縣負(fù)責(zé)涉及全縣性的事務(wù)，試點(diǎn)鎮(zhèn)內(nèi)部事務(wù)由鎮(zhèn)獨(dú)立負(fù)責(zé)，涉及雙方共同完成的事務(wù)，明確分工，其中試點(diǎn)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的市政基礎(chǔ)設(shè)施、基本公共服務(wù)設(shè)施、社會管理設(shè)施的建設(shè)，由試點(diǎn)鎮(zhèn)提出方案，報(bào)縣研究決定后實(shí)施。根據(jù)事權(quán)劃分，制定事權(quán)清單并明確責(zé)任，促使縣對鎮(zhèn)由直接領(lǐng)導(dǎo)向監(jiān)督、指導(dǎo)轉(zhuǎn)變。

4．加大項(xiàng)目支持。一是市、縣優(yōu)先安排試點(diǎn)鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施、社會事業(yè)項(xiàng)目，直接列入市級年度投資計(jì)劃，由市級相關(guān)部門直接審批立項(xiàng)；二是市、縣在修編土地利用規(guī)劃時，充分考慮功能區(qū)和試點(diǎn)鎮(zhèn)發(fā)展需要，合理布局，統(tǒng)籌安排，適當(dāng)增加建設(shè)用地指標(biāo)。

5．實(shí)行單列管理。由市委、市政府對試點(diǎn)鎮(zhèn)實(shí)行單列管理：一是獨(dú)立財(cái)政，將試點(diǎn)鎮(zhèn)財(cái)政支出納入市級年度財(cái)政預(yù)算計(jì)劃，由市財(cái)政統(tǒng)一安排；二是獨(dú)立考核，根據(jù)試點(diǎn)鎮(zhèn)職能定位和發(fā)展方向，制定單獨(dú)的目標(biāo)考核標(biāo)準(zhǔn)，并直接下達(dá)目標(biāo)，實(shí)行單獨(dú)考核。

6．適時調(diào)整和控制行政區(qū)域。根據(jù)試點(diǎn)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口集聚情況，適時調(diào)整行政區(qū)劃，使其與相鄰、相近鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的矛盾和不良競爭轉(zhuǎn)為協(xié)調(diào)共建、共謀發(fā)展。同時，及時調(diào)整試點(diǎn)鎮(zhèn)內(nèi)部區(qū)劃，撤并基本無集體經(jīng)濟(jì)收入的“空殼村”，整合集中居住村，加快推進(jìn)社區(qū)化建設(shè)。