宜賓爭創(chuàng)長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展示范區(qū)的建議

◆中共宜賓市委宜賓市人民政府決策咨詢委員會

2018年5月，國家推進長江經(jīng)濟帶發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組召開會議，明確上海崇明島、江西九江、湖北武漢為長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展示范區(qū)首批創(chuàng)建城市。這是貫徹落實習(xí)近平總書記生態(tài)文明建設(shè)思想和長江經(jīng)濟帶“共抓大保護、不搞大開發(fā)”的重要體現(xiàn)，同時也是國家層面對長江流域生態(tài)治理與發(fā)展政策的重要創(chuàng)新。宜賓地處長江首城，在長江上游生態(tài)屏障建設(shè)和長江經(jīng)濟帶建設(shè)中開展了一系列卓有成效的工作，包括實施了“雙輪驅(qū)動”發(fā)展戰(zhàn)略，建設(shè)了長江生態(tài)綜合治理項目，出臺了《關(guān)于加快建設(shè)綠色宜賓的決定》《關(guān)于進一步推進綠色發(fā)展建設(shè)美麗宜賓的決定》《綠色宜賓發(fā)展規(guī)劃》《宜賓市建設(shè)長江上游綠色生態(tài)市規(guī)劃綱要》等政策，形成了“一張藍圖繪到底”的綠色發(fā)展工作格局。

一、宜賓爭創(chuàng)長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展示范區(qū)的重大意義

（一）進一步凸顯宜賓在長江經(jīng)濟帶中的獨特地位

長江經(jīng)濟帶建設(shè)具有系統(tǒng)性、整體性，長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展示范區(qū)建設(shè)需要在長江上游明確一個創(chuàng)建城市，與長江中下游的上海崇明島、江西九江、湖北武漢串點成線、以點帶面，發(fā)揮整個長江經(jīng)濟帶流域不同節(jié)點的合力。從宜賓在長江經(jīng)濟帶中的地位看，其不僅是地理標(biāo)識意義上的長江首城，更是兼顧了原始生態(tài)守護與現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)振興、區(qū)域中心城市建設(shè)等多重重任的首城。因此，在長江上游生態(tài)屏障和水源涵養(yǎng)中具有節(jié)點性、獨特性，是長江上游生態(tài)屏障建設(shè)的重中之重，其生態(tài)地位具有唯一性、決定性、不可替代性。如果能夠成功爭創(chuàng)長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展示范區(qū)，將進一步凸顯宜賓在長江經(jīng)濟帶中的重要地位。

（二）進一步助推宜賓建成全省經(jīng)濟副中心

省委十一屆三次全會明確提出“支持宜賓建設(shè)長江上游區(qū)域中心城市和全國性綜合交通樞紐”，并鼓勵宜賓爭創(chuàng)全省經(jīng)濟副中心。在新發(fā)展理念的指導(dǎo)下，地處長江首城的宜賓建設(shè)全省經(jīng)濟副中心的首要內(nèi)容和必然要求就是綠色發(fā)展。成功爭創(chuàng)長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展示范區(qū)，將進一步提高宜賓在整個長江經(jīng)濟帶的影響力，進一步提高宜賓在全國生態(tài)文明建設(shè)中的地位，也必然助力宜賓在爭創(chuàng)全省經(jīng)濟副中心中獲得新的政策、抓手、要素和動能，充實和突出作為全省經(jīng)濟副中心的獨特內(nèi)涵與定位。

（三）進一步明確宜賓實現(xiàn)綠色發(fā)展的總目標(biāo)

宜賓市委五屆六次全會提出了“樹牢綠色發(fā)展理念，加快建成長江生態(tài)第一城”目標(biāo)。同這一目標(biāo)相比，長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展示范區(qū)作為長江流域治理發(fā)展的“國家工程”，其建設(shè)層次更高、政策助力更大、發(fā)展前景更廣。以建成長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展示范區(qū)為奮斗目標(biāo)，既能夠體現(xiàn)宜賓自身的發(fā)展要求，也能夠體現(xiàn)習(xí)近平總書記“共抓大保護、不搞大開發(fā)”的指導(dǎo)思想，更容易得到外界認可。如果能夠成功爭創(chuàng)，將為宜賓爭取到更多國家、省級層面的資金、政策、項目、人才等方面的支持。同時宜賓在建設(shè)長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展示范區(qū)中形成的成功經(jīng)驗，也將為整個長江經(jīng)濟帶，甚至流域經(jīng)濟發(fā)展探索形成的經(jīng)驗形成標(biāo)準或制度，向其他地區(qū)推廣。

二、已獲批城市開展長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展示范區(qū)建設(shè)的特點

從已獲批城市開展的實踐看，主要有以下幾個特點。

（一）區(qū)位特殊性

從獲批創(chuàng)建城市看，都具有特殊的區(qū)位。九江市所在的江西省是國家生態(tài)文明首批試驗區(qū)。九江市地處長江、京九、鄱陽湖交匯點，江西省152公里長江岸線，全部在九江。一直以來，九江以打造百里長江“最美岸線”為抓手，推動生態(tài)保護與生態(tài)治理。武漢是中國著名的江城，中國第一大河長江及其最大支流漢江在武漢交匯，也被譽為“百湖之市”，擁有全國最大的城中湖——東湖。城市水域面積占總面積的四分之一。2014年，武漢市被水利部列為全國第二批水生態(tài)文明城市建設(shè)試點。武漢市創(chuàng)新治水模式，以“防洪水、排澇水、治污水、保供水”四水共治為重點突破口，在生態(tài)治理和生態(tài)修復(fù)上取得顯著成效。

（二）政策延續(xù)性

在獲批成為長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展示范區(qū)后，九江和武漢立足已有基礎(chǔ)，繼續(xù)開展相關(guān)工作，具有政策延續(xù)性。如九江市在獲批長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展示范區(qū)后出臺的《關(guān)于融入長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展示范區(qū)的決定》中，繼續(xù)將打造百里長江“最美岸線”，構(gòu)筑綠色生態(tài)屏障作為六大主要任務(wù)之一，加快推進。武漢市結(jié)合湖北省推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組提出的十大戰(zhàn)略性舉措，以及自身實踐，圍繞長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展示范區(qū)建設(shè)提出了《青山區(qū)加快推動長江北湖生態(tài)綠色發(fā)展示范實施方案》《東湖城市生態(tài)綠心綠色發(fā)展示范實施方案》《武漢長江新城綠色發(fā)展示范實施方案》《中法武漢生態(tài)示范綠色發(fā)展示范實施方案》《硚口漢江灣生態(tài)治理試驗區(qū)綠色發(fā)展示范實施方案》《武漢東湖國家自主創(chuàng)新綠色發(fā)展示范實施方案》等六大實施方案。

（三）要素系統(tǒng)性

長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展示范區(qū)建設(shè)是一項綜合的、全面的、系統(tǒng)的工作。幾個城市在建設(shè)長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展示范區(qū)過程中，堅持統(tǒng)分結(jié)合，突出重點，具有系統(tǒng)性。如九江市確定了打造百里長江“最美岸線”、加快建設(shè)區(qū)域性航運中心、培育壯大新動能、提高城市發(fā)展水平、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、補齊民生短板六大主要任務(wù)，涵蓋了生態(tài)、經(jīng)濟、社會的方方面面。武漢市在全市范圍內(nèi)確定了長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展示范區(qū)建設(shè)的六大關(guān)鍵點，各個關(guān)鍵點具有不同的實施重點。

三、宜賓爭創(chuàng)長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展示范區(qū)的建議

宜賓爭創(chuàng)長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展示范區(qū)具有現(xiàn)實可行性。一是目前長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展示范區(qū)在長江上游還處于空白。基于流域生態(tài)的特殊性，上游的自然影響力必大于下游。但從已獲批的三個長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展示范區(qū)創(chuàng)建城市看，均處于長江中下游地區(qū)，長江上游還未明確建設(shè)城市，這是宜賓爭創(chuàng)長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展示范區(qū)的重要機遇，宜賓必須搶抓這一稍縱即逝的機遇。二是目前長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展示范區(qū)建設(shè)尚未形成統(tǒng)一標(biāo)準。從長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展示范區(qū)建設(shè)要求看，目前國家對長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展示范區(qū)建設(shè)標(biāo)準、建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)路徑尚未做具體要求，鼓勵各地開展先行先試、積極探索。這為宜賓立足現(xiàn)有基礎(chǔ)，開展?fàn)巹?chuàng)工作及創(chuàng)新性實踐提供了發(fā)揮空間和外部條件。三是宜賓具有爭創(chuàng)長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展示范區(qū)的基礎(chǔ)和條件。作為長江首城，宜賓市在生態(tài)屏障構(gòu)筑、環(huán)長江生態(tài)工程建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、發(fā)展動能轉(zhuǎn)換等方面開展了卓有成效的工作，成績顯著，積累了經(jīng)驗，可以進一步總結(jié)提煉，形成經(jīng)驗進行推廣。為此建議：

（一）加強組織領(lǐng)導(dǎo)

建議成立由市委市政府主要領(lǐng)導(dǎo)為組長，由市發(fā)改委、市自然資源規(guī)劃局、市生態(tài)環(huán)保局、市水利局、市工業(yè)和軍民融合局、市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局等部門組成的爭創(chuàng)長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展示范區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在市發(fā)改委。圍繞爭創(chuàng)長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展示范區(qū)的目標(biāo)，組織專人盡早開展申報、對接工作。

（二）堅持規(guī)劃先行

創(chuàng)建長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展示范區(qū)，必須堅持規(guī)劃先行。建議盡早編制完成《宜賓長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展示范區(qū)總體規(guī)劃》，將現(xiàn)有長江生態(tài)綜合治理項目的規(guī)劃范圍從沿長江環(huán)線拓展和延伸到“三江六岸”，涵蓋水體、岸線、縱深的范圍；明確創(chuàng)建長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展示范區(qū)的指導(dǎo)思想、總體目標(biāo)、基本原則、重點任務(wù)、保障措施等。一是注意與相關(guān)規(guī)劃的銜接?！兑速e長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展示范區(qū)總體規(guī)劃》并不是對已有相關(guān)規(guī)劃的否定，而是在已有規(guī)劃的基礎(chǔ)上，結(jié)合長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展示范區(qū)這一創(chuàng)建目標(biāo)，結(jié)合已經(jīng)出臺的《綠色宜賓發(fā)展規(guī)劃》《宜賓市建設(shè)長江上游綠色生態(tài)市規(guī)劃綱要》，進一步增強針對性。同時《宜賓長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展示范區(qū)總體規(guī)劃》要與即將啟動的“十四五”規(guī)劃相銜接，具有一定的超前性。二是形成完整的規(guī)劃體系。在《宜賓長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展示范區(qū)總體規(guī)劃》下，結(jié)合創(chuàng)建的重點任務(wù)，制定水污染防治規(guī)劃、水環(huán)境保護規(guī)劃、生態(tài)控制線規(guī)劃、旅游發(fā)展規(guī)劃、鄉(xiāng)村振興規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等，形成生態(tài)保護與綠色可持續(xù)發(fā)展的融合格局。三是規(guī)劃編制過程中需重視編制主體的選擇，建議選擇對宜賓市情較了解、專業(yè)水平較高、政策前瞻意識強的編制單位。

（三）強化項目包裝

項目是爭創(chuàng)長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展示范區(qū)的關(guān)鍵抓手。建議成立專門機構(gòu)，統(tǒng)籌發(fā)改、水利、環(huán)保、國土、規(guī)劃、經(jīng)信、農(nóng)業(yè)、文旅、衛(wèi)健等部門人員，成立專門的項目編制機構(gòu)。同時要借智借力借勢，與有政策影響力的各類規(guī)劃編制單位建立戰(zhàn)略合作關(guān)系，如與長江委長江勘測設(shè)計研究院等類似機構(gòu)合作，積極爭取研究院在宜賓建設(shè)分院，開展長期穩(wěn)定的合作。依托長江勘測設(shè)計研究院豐富的實踐經(jīng)驗和專業(yè)知識，圍繞長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展示范區(qū)建設(shè)編制和儲備項目，為爭取資金、政策做足準備。同時要加強政策研究，宜賓市所要創(chuàng)建的長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展示范區(qū)既要體現(xiàn)國家對長江經(jīng)濟帶發(fā)展的總體要求，也要體現(xiàn)宜賓市特殊的區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展實際，政策研究要做到“上接天線、下接地氣”。

（四）創(chuàng)新資金融通

從長江生態(tài)綜合治理項目建設(shè)進度看，除南溪區(qū)、臨港開發(fā)區(qū)建設(shè)段進展較好外，其余區(qū)段建設(shè)進展較慢。推進緩慢的區(qū)縣普遍反映，項目主要依靠財政資金推進。難以有更多財政資金用于生態(tài)綜合治理項目建設(shè)，從而導(dǎo)致項目建設(shè)進度滯后嚴重。長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展示范區(qū)的創(chuàng)建，具有涉及范圍廣、建設(shè)周期長、投入資金大、建設(shè)內(nèi)容多等諸多特征，如果沒有投融資方式的創(chuàng)新，難以為項目的推進和建設(shè)提供足夠的資金支持。對于公益性項目和政府有責(zé)任的項目，主要由財政來提供。對適宜市場化的項目，要探索PPP、EPC、委托建設(shè)、直接融資、間接融資、特許經(jīng)營、投資補助、政府購買、發(fā)行專項債券等多種形式，加大社會資本的投入。根據(jù)投融資模式的不同，項目運營模式也應(yīng)有所創(chuàng)新。相關(guān)項目建成后應(yīng)該根據(jù)其性質(zhì)不同，采取不同的運營模式。具體可分為公益性項目和經(jīng)營性項目。公益性項目由政府來實施運營，經(jīng)營性項目可通過委托專業(yè)機構(gòu)、特許經(jīng)營等方式，允許更多市場主體進入來實施項目運營，在運營項目中實現(xiàn)項目收益。

（五）完善配套支撐

宜賓爭創(chuàng)長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展示范區(qū)，離不開各項配套支撐政策。一是加強法治保障。從其他地區(qū)推進生態(tài)治理的成功經(jīng)驗看，其共同的一個經(jīng)驗就是提供法律保障。如武漢市制定了水資源管理的一系列地方法規(guī)，保證水資源管理有法可依，為推進生態(tài)保護與生態(tài)修復(fù)提供了法律依據(jù)。宜賓要發(fā)揮地方人大具有立法權(quán)的優(yōu)勢，出臺相關(guān)法規(guī)，形成支持綠色發(fā)展示范區(qū)創(chuàng)建的法治保障體系。二是形成多元主體參與機制。創(chuàng)建長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展示范區(qū)是一個復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，涉及到多元社會主體的利益，這決定了生態(tài)治理不能單純依靠政府力量完成，需要政府、企業(yè)、社會組織、公民等多元主體的參與，實現(xiàn)不同主體之間的融合。三是構(gòu)建區(qū)域協(xié)同機制。流域治理涉及多個行政區(qū)劃之間的協(xié)同，這既包括宜賓市內(nèi)沿江各區(qū)縣之間的協(xié)同，進一步提高市級層面對長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展示范區(qū)創(chuàng)建的指導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；也包括宜賓與長江經(jīng)濟帶沿線，尤其是長江上游各節(jié)點城市的協(xié)同，搭建對話、協(xié)商、合作平臺。共同爭取國家層面出臺長江經(jīng)濟帶利益補償機制、跨界水污染治理合作機制、聯(lián)合審批制度等。