政府投資項目審計風險及關(guān)鍵點探析

吳文坤

霞浦縣固定資產(chǎn)投資審計服務(wù)中心

1 政府投資項目審計概述

政府投資項目審計是指國家審計機構(gòu)根據(jù)法律規(guī)定對政府投資項目進行審核、確定、評估和處罰的監(jiān)督行為，貫穿項目的決策、設(shè)計、招投標、施工、竣工驗收及交付使用各個階段。審計對象一般為建設(shè)項目業(yè)主單位，審計內(nèi)容包括業(yè)主單位的決策過程合理性、職責履行狀況、資金使用情況等，審計主要目的在于全面監(jiān)管工程項目建設(shè)流程，防止工程項目出現(xiàn)違法違紀行為，監(jiān)察政府資金的支出效率，使政府投資項目規(guī)范運轉(zhuǎn)。

2 政府投資項目審計風險

2.1 決策階段風險

決策階段主要研究項目可行性，并對項目方案根據(jù)客觀情況進行技術(shù)論證，審計風險主要存在于可行性研究論證中，具體包括：（1）項目投資決策是否根據(jù)客觀實際情況進行，相關(guān)程序是否符合法律規(guī)定，可行性研究過程是否存在大量人為因素干擾造成投資回報效益低的工程進入實施。（2）項目可研報告編制單位是否符合資質(zhì)要求，可研報告是否全面合理，整體決策是否有明確依據(jù)，可研不合理會導(dǎo)致大量工作無意義且浪費投資機會。（3）項目是否存在故意壓低投資以獲得立項批復(fù)行為，待取得立項估算后再提高建設(shè)標準編制概算文件，導(dǎo)致概算超估算現(xiàn)象發(fā)生。決策階段應(yīng)重點審查項目建議書、可行性研究報告、建設(shè)用地、建設(shè)規(guī)劃、環(huán)境影響評估報告等前置審批文件是否齊全，是否經(jīng)有關(guān)部門審查批準。

2.2 設(shè)計階段風險

設(shè)計階段是確定工程造價和控制項目管理實效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，該階段的審計風險會影響整個建設(shè)項目，項目勘察和設(shè)計兩方面審計工作的具體風險主要包括：（1）勘察設(shè)計未按規(guī)定要求進行公開招投標，設(shè)計單位資質(zhì)不符合要求，設(shè)計人員水平不高導(dǎo)致設(shè)計深度達不到要求，無法從源頭控制工程造價。（2）“三邊工程”問題突出——邊勘測、邊設(shè)計、邊施工，導(dǎo)致暫估量多，工程量漏算、錯算情況嚴重，設(shè)計質(zhì)量難以保證。（3）設(shè)計“缺、少、漏”現(xiàn)象嚴重，導(dǎo)致施工現(xiàn)場的變更、返工問題屢屢發(fā)生，工程實施過程存在較多不確定性。（4）初步設(shè)計概算超決策階段估算，設(shè)計單位在設(shè)計時，未依據(jù)相關(guān)部門批準的可研報告盲目擴大建設(shè)規(guī)模，隨意提高建設(shè)標準，導(dǎo)致概算金額超過估算金額。目前我國對于勘察設(shè)計管理的審計并未深入開展，但勘察設(shè)計是整個工程建設(shè)的首要環(huán)節(jié)，應(yīng)該引起高度重視，把審計關(guān)口向前推移，做好事先預(yù)防和控制。設(shè)計階段重點審查設(shè)計的質(zhì)量是否符合規(guī)范及項目使用要求，建設(shè)規(guī)模和實際標準是否與批復(fù)內(nèi)容相符，有無超規(guī)模、超標準問題，還要關(guān)注設(shè)計是否符合實用、美觀、經(jīng)濟的原則。

2.3 招投標階段風險

招投標階段審計風險主要來自參建各方單位是否按照相關(guān)法律法規(guī)要求規(guī)范招投標流程，一般建設(shè)單位沒有相應(yīng)的招投標資質(zhì)和能力，會指定招標代理機構(gòu)進行，通過公開招標或邀請招確定工程總承包單位，由工程總承包單位分包給各分包單位。該階段牽扯各方經(jīng)濟利益，極易產(chǎn)生暗箱操作，政府部門、招標代理機構(gòu)、總包、分包單位等均有可能存在違法違規(guī)行為，審計具體風險包括：（1）政府有關(guān)職能部門徇私舞弊，如與少數(shù)投標機構(gòu)私下合作，幫助少數(shù)投標機構(gòu)中標等[1]。（2）建設(shè)單位審計風險，為規(guī)避公開招標肢解工程或故意降低預(yù)算造價，想方設(shè)法將工程造價降低到招標限額以下，確定施工單位后再進行項目調(diào)整，等施工完成后再按實結(jié)算，最后工程結(jié)算價大大超過中標價。（3）招標代理機構(gòu)審計風險，與投標單位私自合作，聯(lián)合攫取機密、行賄評委等。（4）投標單位審計風險，惡意抬高、壓低標價、以他人名義投標或串通圍標等，通過各種手段中標后轉(zhuǎn)包或違法分包。（5）分包單位審計風險，利用虛假資質(zhì)違法分包等。招投標階段重點審查依法必須進行招標的項目是否進行招標，招標文件內(nèi)容是否合法合規(guī)，招標過程、評標、定標是否符合招標文件和法律法規(guī)規(guī)定。

2.4 施工階段風險

施工階段將設(shè)計圖紙轉(zhuǎn)化為建設(shè)實體，資金投入多，潛在違規(guī)因素最多，由工程進度變化所帶來的審計風險也很大，具體如下：（1）隨意變更，提高建設(shè)標準導(dǎo)致超概算。政府投資建設(shè)項目超概算問題是多年形成的一種頑疾，前期工作不夠深入、不按基建程序辦事倉促開工、設(shè)計漏項多導(dǎo)致大量變更。如某幼兒園新建項目審計發(fā)現(xiàn)，項目按審批部門批復(fù)的概算總投資額3650 萬元，實際投資達到4580 萬元，超概算930 萬元，超出比例高達25%，審計過程未見主管部門的批復(fù)變更文件。究其原因，項目前期準備工作不到位，設(shè)計細節(jié)考慮不充分，項目業(yè)主成本控制觀念薄弱，一味追求視覺效果，在施工過程中隨意改變裝修風格造成成本增加。（2）合同規(guī)定存在大量瑕疵，施工合同未區(qū)分專用條款和通用條款，待項目出現(xiàn)結(jié)算問題時發(fā)現(xiàn)通用合同不具備法律效應(yīng)。（3）工程簽證不完善，零星工程發(fā)生后不處理，確實實施工程內(nèi)容既未設(shè)計變更，也未簽證，導(dǎo)致工程結(jié)算出現(xiàn)問題，延長審計時間。施工階段審計時應(yīng)重點注重“三個審查”：一是審查立項文件、可行性研究報告、初步設(shè)計概算批復(fù)中建設(shè)規(guī)模、標準是否與現(xiàn)場實施內(nèi)容一致。二是審查變更的內(nèi)容是否理由充分并按程序辦理了變更批復(fù)手續(xù)，建設(shè)項目投資額是否超出批復(fù)的投資概算相應(yīng)比例，對比分析超概算的原因，超出后是否按程序報有關(guān)部分批準，有無批準文件對概算進行調(diào)整。三是審查合同具體條款是否合理、合法、全面，是否違背招標文件實質(zhì)性條款要求，中標方投標承諾是否得以實現(xiàn)，有無違規(guī)轉(zhuǎn)分包或存在利用補充合同進行違規(guī)交易事項。

2.5 結(jié)算階段風險

結(jié)算審計發(fā)生在工程竣工階段，是造價管理的收口環(huán)節(jié)，該階段會爆發(fā)許多前期管理中存在的審計問題，風險主要來源于審計人員錯審導(dǎo)致的不正確審計結(jié)論，影響結(jié)算真實性，具體風險包括：（1）施工單位編制結(jié)算人員水平有限，工程量計算不準確導(dǎo)致許多工程價款被多計算卻未發(fā)現(xiàn)，或是施工單位故意高估結(jié)算造價，如某中心漁港項目（固定總價合同）未經(jīng)設(shè)計變更，施工單位采用誤導(dǎo)的方式讓建設(shè)單位簽署炸礁、清礁現(xiàn)場簽證單合計330多萬元；設(shè)計單位未請示建設(shè)單位隨意變更，監(jiān)理單位驗收簽證虛假、無監(jiān)理旁站記錄等就虛假結(jié)算。（2）業(yè)主不到位導(dǎo)致施工簽證手續(xù)不完善，施工方結(jié)算有誤但卻未被相關(guān)單位內(nèi)控發(fā)現(xiàn)，如某公園園林綠化工程在結(jié)算審核時沒有將暫列金額剔除，作為審定工程款結(jié)算，建設(shè)單位按審結(jié)的審核報告金額多撥付給施工單位570多萬元。（3）中介機構(gòu)質(zhì)量參差不齊，目前各級審計部門大多依靠審計事務(wù)所，而事務(wù)所借用他人資質(zhì)、對結(jié)算資料審核把控不到位、受被審單位利益誘惑現(xiàn)象多有發(fā)生，未能補充審計力量作用?？⒐るA段重點審查是否按要求收集各種竣工資料，甲乙雙方是否按合同約定履行義務(wù)，竣工結(jié)算辦理的及時性、真實性和合法性。

3 政府投資項目審計關(guān)鍵點

3.1 完善審計法律法規(guī)

政府投資審計法律法規(guī)是項目審計的政策基礎(chǔ)，目前我國審計法律法規(guī)并不完善，難以為審計人員明確方向，尤其工程方面審計的法律法規(guī)更少，導(dǎo)致執(zhí)行無法可依。如某工程審計人員發(fā)現(xiàn)招投標環(huán)節(jié)存在問題，在引用法規(guī)條文時僅能參考建設(shè)部相關(guān)招投標處罰條例，沒有審計方面法律法規(guī)可以借鑒。應(yīng)完善審計法律法規(guī)，落實責任追究制度，對于審計人員不負責任、被審單位明知故犯等現(xiàn)象可以依法處理、執(zhí)法有規(guī)、用法有據(jù)，全面提升政府投資項目審計的合法合規(guī)及效率性。

3.2 堅持問題導(dǎo)向?qū)徲?/h3>

堅持問題導(dǎo)向?qū)徲嬍侵冈趯徲嬤^程中要抓住主要矛盾，對突出重點進行審計。要抓住“人”這個關(guān)鍵，業(yè)主是五方責任主體中的第一責任主體，由業(yè)主主要配合審計工作，因此要在審計前就對業(yè)主單位及被審計項目充分調(diào)查了解，落實業(yè)主單位責任；抓住項目合同中的“乙方”——直接責任主體，其是最直接活躍的利益主體，應(yīng)加強對他們的審查，在此基礎(chǔ)上有針對性列出問題清單。根據(jù)筆者多年從事政府投資項目審計工作的經(jīng)驗，在對政府投資項目進行審計時可將項目劃分為決策、設(shè)計、招投標、施工及結(jié)算五個階段，重點關(guān)注上文論述的五個階段審計風險，提前了解可能會出現(xiàn)的審計問題，堅持問題導(dǎo)向開展項目審計，從源頭控制，針對性提出審計建議，可高效規(guī)范政府投資行為，加強政府投資項目管理。

3.3 加強審計隊伍建設(shè)

審計隊伍水平直接決定審計質(zhì)量，我國審計任務(wù)重，政府投資項目審計直接面臨審計力量不足和質(zhì)量不高的難題，一方面，要增加審計人員數(shù)量，擴大公務(wù)人員的招錄比例，推廣審計部門人員公開考試聘用制度，吸納專業(yè)人才加入政府審計隊伍，以擴充政府審計機關(guān)審計隊伍。另一方面，加強審計隊伍建設(shè)并不是一味擴充人員數(shù)量，還應(yīng)嚴把質(zhì)量關(guān)，新吸收審計人員要嚴格考核，面試環(huán)節(jié)適當增加專業(yè)知識測試內(nèi)容，有方法、有策略招收既精通財政、金融、財務(wù)等業(yè)務(wù)知識又懂工程的人員。對于已經(jīng)從事審計工作多年的人員，要定期組織培訓(xùn)，既要不斷提升專業(yè)知識和業(yè)務(wù)能力，又要具備高效地溝通協(xié)調(diào)能力，全面提升綜合素質(zhì)。另外政府部門可建立中介機構(gòu)庫，對審計中介機構(gòu)進行評分，保障項目審計人員的專業(yè)性，審計機關(guān)因編制有限無法招收審計人才時也可從中介機構(gòu)外聘，建設(shè)一支政治思想強、業(yè)務(wù)技能精、法律素養(yǎng)高的專業(yè)項目審計隊伍。

3.4 重視審計外部監(jiān)督

不同于社會審計，政府投資項目審計報告并不對外公開，但政府投資項目審計本質(zhì)是政府審計部門對廣大納稅人的財政資金使用情況和合理性進行審查監(jiān)督，從該角度出發(fā)政府審計成果應(yīng)對外公告，這也是對政府審計工作進行監(jiān)督的一種有效方式[2]。審計結(jié)果公布有利于保障社會、輿論監(jiān)督和審計監(jiān)督共同發(fā)揮作用，重視審計外部監(jiān)督可從拓寬審計成果公布范圍和提高公布深度兩方面入手，正確把握審計成果保密性與公共性的關(guān)系，根據(jù)法律規(guī)定，對于禁止公開披露的信息在審計成果公布時予以刪減，剩余信息依法公開；同時，要注重公布審計成果的深度，尤其是審計工作中查出的重要問題、被審單位整改情況等核心內(nèi)容，避免審計成果公告流于形式而未起到實質(zhì)性監(jiān)督作用。因此，公布審計成果時應(yīng)綜合考慮寬度和深度，引起社會公眾對政府投資項目審計工作質(zhì)量的關(guān)注，真正讓公眾了解項目投資效益情況，有效促進項目建設(shè)的管理，有效防范政府投資項目審計工作中的風險，穩(wěn)步提升審計質(zhì)量。

4 結(jié)語

政府投資審計工作是政府投資決策的重要依據(jù)，其成敗與否直接關(guān)系人民群眾的基本利益。在當前經(jīng)濟發(fā)展形勢下，能夠?qū)φ顿Y效益做出合理地評價，不僅可以完善建設(shè)項目的全部開展，減少項目完成時間，保證項目完成質(zhì)量，提高人民生活品質(zhì)；還能促進財政資金高效利用，提升國家資產(chǎn)使用效益，推動當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。雖然發(fā)展的過程中存在或多或少的問題，我們要在發(fā)現(xiàn)問題的過程中尋找解決問題的答案，服務(wù)于社會經(jīng)濟的發(fā)展。