淺談?wù)蜕鐣Y本合作項目績效管理

范永彬，侯植桓，楊默

（1.遼寧環(huán)宇工程咨詢管理有限公司，遼寧 沈陽 110032；2.沈陽農(nóng)業(yè)大學(xué) ，遼寧 沈陽 110161；3.沈陽鋁鎂設(shè)計研究院有限公司 遼寧 沈陽 110011）

政府和社會資本合作模式（public-private partnership，PPP）從財政部《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金［2014］76號）發(fā)布至今，我國的PPP項目歷經(jīng)了近五年的快速發(fā)展，據(jù)財政部PPP綜合信息平臺管理庫顯示，截止2018年12月末，平臺入庫項目累計8654個，投資總規(guī)模為13.2萬億元，可見PPP項目在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)ξ覈涌煨滦统擎?zhèn)化建設(shè)、拓寬城鎮(zhèn)化融資渠道、整合社會資源、激發(fā)民間投資方面發(fā)揮了具有重要的推動和促進(jìn)作用。目前，部分項目已經(jīng)由建設(shè)期進(jìn)入到了運(yùn)營期，項目的績效管理日漸成為社會各方關(guān)注的焦點(diǎn)，本文從PPP項目生命周期的各個階段政府部門或項目實(shí)施單位的角度，對各階段績效管理工作的主要內(nèi)容做簡要的探討。

1 項目識別階段

項目識別階段是發(fā)起設(shè)立PPP項目的起點(diǎn)，在準(zhǔn)確識別社會公眾需求的基礎(chǔ)上，初步選擇能夠為公眾提供滿意基礎(chǔ)設(shè)施、公共產(chǎn)品或服務(wù)的項目，按照規(guī)定進(jìn)行物有所值評價和財政承受能力論證，通過后進(jìn)行項目準(zhǔn)備階段。這個階段主要是根據(jù)項目的產(chǎn)出說明和初步實(shí)施方案，進(jìn)行項目績效管理的策劃，理解項目實(shí)施的特定公眾需求和項目特定的價值目標(biāo)，初步識別雙方合作的主要績效目標(biāo)。

2 項目準(zhǔn)備階段

在項目準(zhǔn)備階段，主要工作是編制項目實(shí)施方案明確各項核心邊界條件、交易結(jié)構(gòu)、合同體系、監(jiān)管架構(gòu)和風(fēng)險分擔(dān)的基本框架結(jié)構(gòu)等。這個階段的績效管理工作主要是項目實(shí)施機(jī)構(gòu)在組織編制項目實(shí)施方案的過程中，應(yīng)明確項目的主要技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，包括項目范圍、投資規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容、主要產(chǎn)出說明、收費(fèi)定價機(jī)制、項目投資收益水平、分險分擔(dān)基本框架、項目具體運(yùn)作方式和后期處置安排等內(nèi)容。以這些核心邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為核心，明確項目績效目標(biāo)，初步形成績效指標(biāo)體系的一級指標(biāo)組成框架。

3 項目采購階段

在項目采購階段，主要工作是準(zhǔn)備資格預(yù)審文件，進(jìn)行資格預(yù)審，編制項目采購文件，組成評審小組進(jìn)行評審，采購結(jié)果確認(rèn)談判，確定中選者，簽訂合同等。合格的中選者應(yīng)具有對PPP項目較強(qiáng)的理解深度、實(shí)施掌控能力，良好的建設(shè)運(yùn)營管理經(jīng)驗，雄厚的自有資金和財務(wù)融資能力，良好有效的安全管理和風(fēng)險控制體系等能力。這個階段的績效管理工作主要是基于價值最優(yōu)的PPP項目績效目標(biāo)，在項目采購文件的編制內(nèi)容中，從各個角度詳細(xì)化滿足績效目標(biāo)的各項因素，并在項目需求方案和合同草案中應(yīng)有明確的績效考核指標(biāo)框架和付費(fèi)掛鉤方案?？冃е笜?biāo)可以從項目自身效率、產(chǎn)出效能和滿意度三個方面進(jìn)行考慮設(shè)定，如項目自身效率可以從項目建設(shè)成本、項目質(zhì)量、時間進(jìn)度、安全管理、技術(shù)先進(jìn)適用性等方面考慮設(shè)定；產(chǎn)出效能可以從使用性能、產(chǎn)出品合格率、服務(wù)質(zhì)量提升、供給效率提高、環(huán)境友好等方面考慮設(shè)定；滿意度可以從業(yè)主的滿意度、社會公眾的滿意度等方面考慮設(shè)定。設(shè)定方法可以采用問卷調(diào)查、專家論證和矩陣建模等方法結(jié)合使用。確定了績效目標(biāo)和一級績效指標(biāo)后，需要細(xì)化二級指標(biāo)，如業(yè)主的滿意度指標(biāo)可以從業(yè)主對成本節(jié)約的滿意度、業(yè)主對質(zhì)量控制的滿意度、從業(yè)主對工期控制的滿意度、業(yè)主對安全管理的滿意度、業(yè)主對技術(shù)先進(jìn)適用性的滿意度、業(yè)主對產(chǎn)出質(zhì)量的滿意度、業(yè)主對服務(wù)質(zhì)量的滿意度、業(yè)主對運(yùn)營管理團(tuán)隊的滿意度等方面進(jìn)行具體設(shè)定。

在采購結(jié)果確認(rèn)談判工作中應(yīng)就合同中可變技術(shù)經(jīng)濟(jì)細(xì)節(jié)問題進(jìn)行談判時應(yīng)重點(diǎn)細(xì)化績效二級指標(biāo)，明確具體的績效指標(biāo)和考核指標(biāo)，形成完整的基于PPP項目價值目標(biāo)的績效二級指標(biāo)體系，并對各級指標(biāo)定義、權(quán)重和評價考核標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行詳細(xì)描述。在合同談判完成后將績效指標(biāo)體系和付費(fèi)掛鉤方案細(xì)化到合同文本的各個章節(jié)中，必要時將技術(shù)文件和考核指標(biāo)作為合同附件。

4 項目執(zhí)行階段

項目執(zhí)行階段，項目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)該按照項目合同約定的內(nèi)容和考核指標(biāo)，對項目公司或社會資本履行合同義務(wù)進(jìn)行績效考評，定期監(jiān)測項目產(chǎn)出的績效指標(biāo)。具體考評方式可以委托第三方績效評價機(jī)構(gòu)、政府方聘請專家團(tuán)隊、按照合同約定的績效指標(biāo)進(jìn)行逐項量化評價，在建設(shè)期和運(yùn)營期還可以根據(jù)項目實(shí)際情況對初始評價指標(biāo)體系進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，調(diào)整應(yīng)綜合考慮政府方、社會資本方和社會公眾的利益均衡，在該過程中通過對績效指標(biāo)完成情況的動態(tài)監(jiān)測，量化各方的滿意度，準(zhǔn)確考量計量項目的產(chǎn)出水平和質(zhì)量。在準(zhǔn)確考量計量的基礎(chǔ)上針對實(shí)現(xiàn)的績效目標(biāo)，執(zhí)行績效結(jié)果，即按照合同約定的收費(fèi)定價機(jī)制和相關(guān)獎懲條款，按照實(shí)施績效結(jié)果向其付費(fèi)和執(zhí)行相關(guān)獎懲條款。同時，要根據(jù)評價結(jié)果，依據(jù)合同約定對價格或補(bǔ)貼等進(jìn)行調(diào)整，激勵社會資本通過管理創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新提高公共服務(wù)質(zhì)量。按照相關(guān)規(guī)定編制季報、半年報和年報的相關(guān)績效指標(biāo)報表，報送財政部門或相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門備案。對于績效考評過重中發(fā)現(xiàn)實(shí)際指標(biāo)與合同約定的項目運(yùn)行階段或狀況有重大偏離的，應(yīng)及時通知項目實(shí)施單位評估風(fēng)險，制訂應(yīng)急處置措施，防范和化解風(fēng)險。

5 項目移交階段

項目移交階段，政府或其授權(quán)的機(jī)構(gòu)代表應(yīng)按照合同約定收回項目各類資產(chǎn)。項目公司或社會資本應(yīng)根據(jù)合同約定的時間、形式、內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)移交項目資產(chǎn)。移交工作應(yīng)成立項目移交工作組具體組織實(shí)施，工作組應(yīng)制訂資產(chǎn)清查、資產(chǎn)評估、性能測試和債權(quán)債務(wù)清理等專項工作方案，并按照方案和合同約定開展具體工作。項目移交階段的績效管理工作主要是移交資產(chǎn)的性能測試工作，按照合同約定和績效指標(biāo)體系設(shè)定的移交資產(chǎn)的具體移交標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行各項性能測試和剩余使用年限預(yù)測等工作，針對測試結(jié)果的各種情況采取不同的績效獎懲措施，如性能測試合格的登記臺賬準(zhǔn)備接收；結(jié)果不達(dá)標(biāo)的要求其進(jìn)行恢復(fù)性修理，修理后重新檢驗測試；不具備使用性能的更新重置；項目公司或社會資本不進(jìn)行處理的工作組可采取提取移交維修保函或從移交補(bǔ)償款中扣除相應(yīng)費(fèi)用。資產(chǎn)和管理權(quán)移交后，項目公司或社會資本還應(yīng)配合做好項目運(yùn)營平穩(wěn)過渡相關(guān)工作。

項目移交完成后，財政部門應(yīng)組織項目實(shí)施機(jī)構(gòu)、行業(yè)主管部門、社會公眾代表等相關(guān)部門和人員對PPP項目的產(chǎn)品產(chǎn)出或服務(wù)提供效果、預(yù)算成本支出、物有所值效果、公共服務(wù)質(zhì)量、項目可持續(xù)性、環(huán)境友好度、社會責(zé)任履行、公眾滿意程度等績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)進(jìn)行項目全過程綜合性績效評價，并按相關(guān)規(guī)定公開評價結(jié)果，接受社會監(jiān)督。同時財政部門應(yīng)加強(qiáng)績效評價結(jié)果的應(yīng)用，收集整理項目全生命周期各階段的資料和績效監(jiān)控結(jié)果，分析項目執(zhí)行過程中存在的薄弱環(huán)節(jié)，總結(jié)管理經(jīng)驗，提升相關(guān)管理部門對PPP項目管理的水平和能力，逐步建立和形成現(xiàn)代化的PPP項目治理體系，加強(qiáng)績效評價結(jié)果的應(yīng)用，提高政府決策水平和能力。

綜上，本文從PPP生命周期的項目識別、項目準(zhǔn)備、項目采購、項目執(zhí)行和項目移交五個階段，從政府方或項目實(shí)施單位的角度，分別探討了各階段項目績效管理工作的主要任務(wù)和工作內(nèi)容，希望引起更多的項目實(shí)施者和政府管理者對PPP項目的績效管理與評估共同探討，促進(jìn)PPP項目全生命周期績效理論研究和實(shí)踐的發(fā)展。