交通運輸領域預算績效管理存在的問題及改進思路

成 立

（海南海事局，海南 ?？?570311）

一、我國預算績效管理的概況

通過學習和借鑒國際先進經(jīng)驗，我國的預算績效管理改革經(jīng)過十六年多的探索和實踐，取得了一定的進展和成效。自2003 年提出建立預算績效評價體系以來，我國在預算績效管理工作上進行了積極的探索，逐步建立完善規(guī)章制度，不斷健全組織機構(gòu)。

2011 年，我國制定了《財政支出績效評價管理暫行辦法》，逐步確立了財政支出績效評價制度，歸納出共性的指標框架體系，使各地區(qū)、各預算部門在制定具體的預算績效管理辦法和實施細則有章可循、有據(jù)可依。2014 年，新修訂的《預算法》首次以法律形式明確各級預算單位應遵循“講求績效”的原則，為由傳統(tǒng)預算管理向績效預算管理轉(zhuǎn)變奠定了法律基礎。2015 年，針對中央部門制定了預算績效目標管理辦法，明確了中央部門預算績效目標的標準框架。

2018 年9 月，為堅決貫徹習近平總書記在黨的十九大報告作出的全面實施績效管理的重大戰(zhàn)略部署，中共中央、國務院出臺了《關于全面實施預算績效管理的意見》，對深化預算管理制度改革、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。11 月，財政部印發(fā)關于貫徹落實該意見的通知，明確制定中央部門、省級和市縣層面基本建成預算績效管理體系的時間表。到目前為止，我國已初步建立了以項目支出為主的全過程預算績效管理體系和重點績效評價常態(tài)化機制。

二、交通運輸行業(yè)預算績效管理工作的現(xiàn)狀分析

當前，交通運輸行業(yè)領域正處于基礎設施發(fā)展、服務水平提高和轉(zhuǎn)型發(fā)展的黃金期；但也面臨著國際國內(nèi)經(jīng)濟形勢日益復雜嚴峻：中美經(jīng)貿(mào)摩擦不斷、國內(nèi)經(jīng)濟面臨下行壓力、財政收入壓力加大。為此黨中央、國務院提出過“緊日子”的要求，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，杜絕低效無效支出。

交通運輸行業(yè)“開源聚財”面臨困境，必然會對財政資金使用效益的要求不斷提高，即“節(jié)流用財”，從而使得“花錢必問效、無效必問責”的預算績效管理改革更顯緊迫。為進一步細化落實中央文件要求，交通運輸行業(yè)積極深化預算績效管理改革，并在預算績效管理現(xiàn)有工作基礎上作出有益探索。自2005 年以來，交通運輸部不斷加強預算績效管理，相繼出臺了《交通預算項目績效考評管理試點辦法》和《交通運輸部部門預算支出績效評價管理暫行辦法》。自此，初步形成了交通運輸領域績效管理制度框架體系。

每年針對交通運輸領域績效評價工作的具體要求，交通運輸部制定部門預算績效評價工作計劃方案，進一步規(guī)范完善項目支出和整體支出績效管理工作。2019 年，交通運輸部圍繞“全面”和“績效”兩個關鍵點，對交通運輸領域全面實施預算績效管理的總體目標和具體工作任務作出部署，印發(fā)了《交通運輸部關于推進交通運輸領域全面實施預算績效管理工作的通知》。

三、交通運輸領域預算績效管理存在的問題分析

（一）預算績效管理的理念不牢固

從總體上看，預算績效管理作為一種新的理念和方法，在我國的實踐時間較短、起步較晚，交通運輸領域的預算績效管理重視程度不夠，地域發(fā)展不平衡，制度建設相對滯后。具體到各基層預算單位，長期存在“重支出、輕績效，重分配、輕管理”的傳統(tǒng)思想，“重產(chǎn)出、重結(jié)果”的績效管理理念尚未完全深入各單位。

（二）績效指標設置不夠科學合理

在預算編制階段，部分單位僅參加上級主管部門組織的預算評審，缺乏事前績效評估，“拍腦袋決策”現(xiàn)象依然存在，使得預算編制的科學性和精準性大打折扣?？冃繕松陥筚|(zhì)量不高，直接影響績效目標的科學性和可行性。例如績效指標值設置過低或過高，績效目標流于形式；重數(shù)量類產(chǎn)出指標，輕質(zhì)量、時效指標；年度之間項目目標同質(zhì)化，中期績效目標簡單復制粘貼，無法體現(xiàn)階梯性進度。在預算執(zhí)行階段，績效監(jiān)控工作僅僅依托層層數(shù)據(jù)上報審核，對項目的現(xiàn)場情況了解掌握不深入。在決算環(huán)節(jié)，項目績效自評工作存在形式大于實質(zhì)現(xiàn)象，導致績效自評質(zhì)量不高。

（三）績效評價結(jié)果的剛性約束不夠

目前我國尚未完全形成績效評價結(jié)果反饋制度和整改責任制，未真正實現(xiàn)反饋—整改—提升的預算績效管理良性循環(huán)，與提高財政資金配置效率和使用效益存在嚴重的脫節(jié)現(xiàn)象。績效評價結(jié)果與預算安排和政策調(diào)整掛鉤機制尚未成型，對低效無效資金或項目缺乏督促整改措施。

（四）預算績效管理基礎工作不扎實

一是預算績效管理是一項系統(tǒng)性工程，涉及領域廣、工作量大、技術(shù)性強、復雜度高。由于缺乏復合型人才，項目管理人員往往是重點抓工程建設進度，忽略實施過程中的績效管理。二是績效管理內(nèi)部運行機構(gòu)不夠順暢。目前是由各單位的財務人員牽頭落實，讓財務人員指揮和協(xié)調(diào)業(yè)務部門開展相關工作，難度較大且效果不佳，未能形成預算績效管理一體化。三是第三方機構(gòu)對預算績效管理業(yè)務情況不夠熟悉，整體工作把握能力不強。

四、交通運輸領域預算績效管理工作的改進思路

（一）統(tǒng)一思想認識，加強組織領導。

一是要提高政治站位，切實轉(zhuǎn)變思想觀念，把思想和認識統(tǒng)一到黨中央、國務院的決策部署上來，真正從政治上認識問題、解決問題，以政治建設為統(tǒng)領統(tǒng)籌推進預算績效管理工作。二是各單位要以建設交通運輸系統(tǒng)全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系為總目標，推動建立預算績效工作領導小組，從組織機構(gòu)上保障績效工作的順利推進，把預算績效管理各項措施落到實處。

（二）加強宣貫培訓，完善內(nèi)部工作機制。

一是積極做好政策解讀和宣貫培訓工作，不斷豐富培訓方式，深度挖掘試點單位的先進經(jīng)驗，培育績效管理文化，為預算績效管理創(chuàng)造良好氛圍。二是充實預算績效管理機構(gòu)和人才力量，切實提高預算績效管理人員的業(yè)務素質(zhì)和管理能力。三是要進一步理順財務部門和業(yè)務部門職責分工與工作機制，加強協(xié)同配合，實現(xiàn)業(yè)務管理和預算績效管理的深度融合，以保證預算績效管理工作有序開展。

（三）硬化責任約束，完善績效管理激勵約束機制。

一是要進一步完善績效管理的責任約束機制，切實履行預算績效管理主體責任。各單位負責人對本單位預算績效負責，切實做到“花錢必問效、無效必問責”。二是要加強對各單位預算績效管理工作的指導和考核，建立健全考核結(jié)果通報與反饋制度。及時將績效評價存在的問題及建議反饋給被評價單位，并督促其落實整改。三是基于獎優(yōu)罰劣原則，建立績效評價結(jié)果與預算安排和政策調(diào)整相掛鉤機制，將評價結(jié)果作為預算資金安排和政策調(diào)整的重要參考依據(jù)。

(四)整合多方資源，夯實績效管理基礎。

一是交通運輸領域績效指標體系應緊密結(jié)合交通行業(yè)特點，堅持定量指標與定性指標相結(jié)合、共性與個性兼顧的原則；并對績效指標層層分解、細化量化，推動績效指標和評價標準科學合理，為預算績效管理提供有力的技術(shù)支撐。在已有的績效評價工作基礎上，逐步擴大交通運輸行業(yè)參評項目范圍，進一步規(guī)范和完善預算績效管理的各項制度、操作流程。二是加快推進信息化建設。充分利用預算績效“大數(shù)據(jù)”系統(tǒng)，嵌入績效評價指標，收集整理績效信息點、數(shù)據(jù)，統(tǒng)一管理平臺并明確各項信息點具體所需提供佐證材料，以提高工作效率和評價質(zhì)量。三是培育發(fā)展預算績效管理隊伍。要建立業(yè)績優(yōu)良、業(yè)務過硬評價人才庫，不斷提高專業(yè)水平和職業(yè)素養(yǎng)。四是委托第三方機構(gòu)參與預算績效管理。借助第三方機構(gòu)的專業(yè)人才優(yōu)勢，提高預算績效管理工作質(zhì)量和獨立客觀性。