政府治理的技術(shù)依賴傾向及其風(fēng)險(xiǎn)管控

易龍飛 陶建鐘

內(nèi)容提要 更新迭代的信息技術(shù)為政府提升治理能力、達(dá)成治理目標(biāo)提供了有力工具，政府治理的技術(shù)化特征日益明顯。然而，政府治理的過(guò)度技術(shù)化在實(shí)踐中容易演變?yōu)橐环N技術(shù)依賴傾向，并可能對(duì)政府績(jī)效、政府決策、數(shù)據(jù)安全、社會(huì)公平等帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。因此，在政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型過(guò)程中，需要實(shí)現(xiàn)技術(shù)與組織的適配、強(qiáng)化對(duì)信息化弱勢(shì)地區(qū)與人群的系統(tǒng)性賦權(quán)、規(guī)制數(shù)據(jù)共享過(guò)程中的權(quán)責(zé)關(guān)系、增強(qiáng)政府部門內(nèi)生性技術(shù)能力，從而提升技術(shù)工具應(yīng)用的有效性來(lái)規(guī)避上述風(fēng)險(xiǎn)，讓技術(shù)工具更好地服務(wù)于政府轉(zhuǎn)型。

技術(shù)治理及其兩重性

大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈、5G等新一輪科技革命浪潮，不僅深刻地改變了社會(huì)生產(chǎn)生活方式，同時(shí)也為公共部門優(yōu)化組織流程設(shè)置、完善公共服務(wù)供給模式、提升社會(huì)治理水平等提供了有力輔助。在2020年新冠肺炎疫情防控中，以健康碼為代表的大數(shù)據(jù)等新興技術(shù)工具在助力政府科學(xué)防控、精密智控方面發(fā)揮了重要作用。因此，技術(shù)革新作為人類智慧的凝結(jié)，具有強(qiáng)烈的賦能特征，可為組織和個(gè)體的發(fā)展謀取紅利，從這個(gè)意義上說(shuō)，現(xiàn)代信息技術(shù)成為政府治理的一種工具是歷史發(fā)展的必然趨勢(shì)。馬克斯·韋伯強(qiáng)調(diào)，科技發(fā)展能夠使為實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)所采取的行動(dòng)更具操作性和精確性，從而幫助科層組織在客觀條件的制約下尋求效率最大化。①赫伯特·西蒙認(rèn)為，現(xiàn)代化信息技術(shù)工具能夠?qū)θ祟愒跊Q策過(guò)程中的有限理性形成補(bǔ)充。②信息技術(shù)正在成為未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中的決定性變量之一，政府及公共組織也將不可避免地被卷入到這場(chǎng)深刻變革中,并需要在新的時(shí)空條件下尋求解決社會(huì)問(wèn)題的方案。③由此可見(jiàn)，技術(shù)工具在政府治理中的作用將愈加重要,政府技術(shù)治理這一話題正在被更多的學(xué)者所關(guān)注。

在學(xué)術(shù)話語(yǔ)的討論中，政府技術(shù)治理的內(nèi)涵有著不同的層次?；仡?0世紀(jì)30年代左右在美國(guó)興起的技術(shù)治理運(yùn)動(dòng)，我們可以看到，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理或政治活動(dòng)的科學(xué)化是早期技術(shù)治理的核心邏輯。科學(xué)化一方面，依賴于科學(xué)管理的原則和組織模式在政府管理中的應(yīng)用，另一方面，也依賴于政治精英和專家群體對(duì)于權(quán)力的掌控和行使。④而隨著信息化革命的浪潮不斷向前推進(jìn)，以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等為代表的現(xiàn)代技術(shù)迅速崛起并滲透到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的方方面面，也使得政府在應(yīng)對(duì)復(fù)雜社會(huì)問(wèn)題的過(guò)程中開(kāi)始不斷謀求現(xiàn)代信息技術(shù)工具的幫助，以提升治理效率并達(dá)成治理目標(biāo)。⑤有學(xué)者指出，現(xiàn)代國(guó)家的治理技術(shù)從類型學(xué)的角度可分為科技型技術(shù)、規(guī)則型技術(shù)以及行為型技術(shù)三個(gè)層面，特別是科技型技術(shù)能夠?yàn)檎卫黼y題的解決提供創(chuàng)新思路。⑥基于上述探討，本文中的政府技術(shù)治理是指政府具體治理方法和手段的技術(shù)化，是政府在具體履行職能中對(duì)各類技術(shù)的應(yīng)用，其實(shí)質(zhì)是以信息化工具驅(qū)動(dòng)并以數(shù)字化為典型特征的政府創(chuàng)新?？v觀全球，無(wú)論是美國(guó)實(shí)施的“IT戰(zhàn)略計(jì)劃”和“數(shù)字政府戰(zhàn)略”，英國(guó)啟動(dòng)的“政府?dāng)?shù)字化戰(zhàn)略”和“政府轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略(2017～2020)”，還是韓國(guó)實(shí)施的“政府3.0計(jì)劃”等，技術(shù)工具的應(yīng)用都是發(fā)達(dá)國(guó)家由傳統(tǒng)公共行政向現(xiàn)代公共治理轉(zhuǎn)變的重要標(biāo)志。⑦而在我國(guó)，從20世紀(jì)90年代的“三金工程”到新世紀(jì)以來(lái)的“政府上網(wǎng)工程”和“辦公自動(dòng)化系統(tǒng)”建設(shè)，再到近幾年來(lái)的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”和黨的十九屆四中全會(huì)提出的“數(shù)字政府”建設(shè)，信息技術(shù)的更新迭代都在為政府改革提供著強(qiáng)大驅(qū)動(dòng)力量?？梢灶A(yù)見(jiàn)，以技術(shù)治理為核心的政府創(chuàng)新正在匯聚成一輪新的改革大潮。公共管理和社會(huì)治理將在數(shù)字化的背景下迎來(lái)徹底革新的時(shí)代。⑧現(xiàn)代技術(shù)工具將會(huì)對(duì)政府治理的理念、方式、邊界和結(jié)構(gòu)等帶來(lái)全方位、系統(tǒng)性的變革。

然而，現(xiàn)代技術(shù)工具在為政府治理創(chuàng)新創(chuàng)造巨大價(jià)值、提供無(wú)限可能的同時(shí)，其嵌入政府治理體系之后所產(chǎn)生的潛在風(fēng)險(xiǎn)也正引導(dǎo)我們走向一個(gè)不確定的未來(lái)，從而呈現(xiàn)技術(shù)治理的兩重性特征。政府治理與技術(shù)力量之間的友好狀態(tài)并非天然形成的，作為工具理性的技術(shù)力量在無(wú)規(guī)制狀態(tài)下可能滑向技術(shù)異化。或者說(shuō)，實(shí)現(xiàn)政府治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，應(yīng)當(dāng)依靠技術(shù)工具但卻不能過(guò)于依賴技術(shù)工具。政府治理的技術(shù)依賴意蘊(yùn)著技術(shù)驅(qū)動(dòng)與制度驅(qū)動(dòng)的失衡，由技術(shù)驅(qū)動(dòng)主導(dǎo)的政府治理容易陷入技術(shù)性思維而忽視制度性思維。政府治理能力現(xiàn)代化，關(guān)鍵在于把制度優(yōu)勢(shì)更好地轉(zhuǎn)化為治理效能。因此，預(yù)判技術(shù)驅(qū)動(dòng)下的政府治理風(fēng)險(xiǎn)并對(duì)其進(jìn)行有效管控是當(dāng)前公共治理的重大命題。

政府治理技術(shù)依賴傾向的外在表征

信息技術(shù)向政務(wù)領(lǐng)域的不斷拓展運(yùn)用，使得政府治理具有一定的技術(shù)化特征，并在技術(shù)應(yīng)用與政府治理的嵌入式結(jié)合中進(jìn)一步強(qiáng)化技術(shù)導(dǎo)向，政府治理的技術(shù)依賴傾向在地方政府行為中逐步顯現(xiàn)。

(一)地方技術(shù)創(chuàng)新規(guī)劃頻出，但呈現(xiàn)建設(shè)盲目化傾向

互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)等新技術(shù)與各種商業(yè)應(yīng)用有效結(jié)合并產(chǎn)生巨大效益，使人們廣泛認(rèn)識(shí)到現(xiàn)代信息技術(shù)對(duì)于人類生產(chǎn)生活方式的顛覆性改變。在這一浪潮中，各種新概念和新技術(shù)的出現(xiàn)也為政府治理創(chuàng)新提供了契機(jī)。例如，國(guó)際商用機(jī)器公司(IBM)在2010年提出“智慧城市”之后，這一概念迅速成為全球城市發(fā)展關(guān)注的熱點(diǎn)。⑨我國(guó)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014～2020)》也將推進(jìn)智慧城市建設(shè)確定為重點(diǎn)工作之一，利用物聯(lián)網(wǎng)、空間信息、人工智能等技術(shù)打造智慧城市成為城市發(fā)展的目標(biāo)。在全國(guó)各大城市、中小城市甚至小城鎮(zhèn)紛紛投身于智慧城市建設(shè)過(guò)程中，沒(méi)有完全理順管理體制，相關(guān)政府部門在智慧城市建設(shè)上缺乏協(xié)調(diào)、聯(lián)動(dòng)機(jī)制，智慧城市盲目建設(shè)、低水平重復(fù)建設(shè)等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

不可否認(rèn)，城市發(fā)展到一定階段必將遇到各式各樣的城市病以及瓶頸，需要借助新的理念和手段來(lái)應(yīng)對(duì)新的挑戰(zhàn)和問(wèn)題。從本質(zhì)上講，無(wú)論是智慧城市還是數(shù)字政府，都是運(yùn)用先進(jìn)的技術(shù)手段來(lái)實(shí)現(xiàn)城市的智慧化運(yùn)行和數(shù)字化管理。我們?cè)谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在執(zhí)行中央政策的過(guò)程中并不排除少數(shù)地方基于“政治錦標(biāo)賽”的政績(jī)沖動(dòng)，規(guī)劃一些并不切合本地發(fā)展實(shí)際的數(shù)字工程，單純地追求技術(shù)創(chuàng)新而忽視背后的財(cái)政可負(fù)擔(dān)性以及相應(yīng)的組織和政策創(chuàng)新。

(二)政府信息化系統(tǒng)日益健全，但呈現(xiàn)功能條塊化傾向

由于在前期缺乏必要的信息化頂層設(shè)計(jì)，我國(guó)政府內(nèi)部各部門之間的信息化管理和應(yīng)用水平參差不齊。從20世紀(jì)80～90年代開(kāi)始，公檢法、稅務(wù)等部門較早地開(kāi)始了對(duì)于政府信息化工程的探索，在全國(guó)范圍內(nèi)率先開(kāi)發(fā)了一系列滿足內(nèi)部管理需要的業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)。然而，在很長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，這些信息系統(tǒng)主要利用專用網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行鏈接，數(shù)據(jù)和信息也大都停留于上下級(jí)部門間的傳輸和共享。此后，借助于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的普及與應(yīng)用，各級(jí)政府網(wǎng)站逐步開(kāi)通上線，服務(wù)于政府內(nèi)部管理需要的政府信息化系統(tǒng)研發(fā)、調(diào)適和維護(hù)等工作，基本都通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)來(lái)完成。

然而，這種方式至少導(dǎo)致了以下兩個(gè)顯而易見(jiàn)的結(jié)果。其一，各部門自行開(kāi)發(fā)設(shè)計(jì)的信息化系統(tǒng)由于在技術(shù)代碼和數(shù)據(jù)傳輸協(xié)議等方面存在巨大差異，從而導(dǎo)致跨部門之間的系統(tǒng)聯(lián)通和數(shù)據(jù)共享困難重重；其二，各技術(shù)公司對(duì)于政府業(yè)務(wù)流程不夠熟悉，使得相關(guān)信息系統(tǒng)時(shí)常不能滿足政府需要而被迫進(jìn)行更新甚至重新設(shè)計(jì)，導(dǎo)致各種信息系統(tǒng)越建越多，政府在系統(tǒng)研發(fā)和運(yùn)行維護(hù)上所投入的成本也越來(lái)越高，更不利于實(shí)現(xiàn)信息系統(tǒng)建設(shè)的集約化效應(yīng)。

(三)各地?cái)?shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)普遍設(shè)立，但呈現(xiàn)邊界模糊化傾向

從組織設(shè)置的角度來(lái)看，本輪機(jī)構(gòu)改革后政府紛紛成立數(shù)據(jù)管理部門，這成為數(shù)字時(shí)代政府職能轉(zhuǎn)變的重要信號(hào)。目前，至少已有上海、貴州、廣東、浙江、內(nèi)蒙古等多地成立了省(市)一級(jí)的大數(shù)據(jù)管理部門，而在地市層面和區(qū)縣層面，也競(jìng)相設(shè)立各種名稱的數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)，如數(shù)據(jù)資源管理局、數(shù)據(jù)管理中心等。這些機(jī)構(gòu)將要承擔(dān)政務(wù)信息化頂層設(shè)計(jì)、政務(wù)數(shù)據(jù)共享、政務(wù)應(yīng)用開(kāi)發(fā)等一系列新的重要職能。這一現(xiàn)象表明，數(shù)據(jù)資源和信息技術(shù)正在成為撬動(dòng)政府改革創(chuàng)新、提升服務(wù)效率的重要驅(qū)動(dòng)力，同樣也預(yù)示著政府即將迎來(lái)一場(chǎng)以信息和數(shù)據(jù)為中心的深刻變革，政府在權(quán)力運(yùn)行、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)等方面將開(kāi)始更多依賴于信息化平臺(tái)和數(shù)據(jù)資源。

但是從另一個(gè)角度來(lái)看，原先分散于政府各部門的信息化建設(shè)權(quán)限和數(shù)據(jù)資源開(kāi)始向這一新設(shè)專職部門不斷匯聚，然而，在數(shù)據(jù)管理部門所擁有的權(quán)力被加強(qiáng)的同時(shí)，其承擔(dān)的職責(zé)邊界仍然是不清晰的。數(shù)字化轉(zhuǎn)型涉及數(shù)字政府、數(shù)字經(jīng)濟(jì)和數(shù)字社會(huì)三大領(lǐng)域，大量的數(shù)據(jù)要在行業(yè)化管理場(chǎng)景中應(yīng)用。例如，數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)歸口于經(jīng)信部門管理，這使得原有的信息化管理部門在職能上無(wú)法完全切割與讓渡數(shù)據(jù)管理權(quán)限，業(yè)務(wù)流與數(shù)據(jù)流的一致化仍需要經(jīng)歷一個(gè)過(guò)程。同時(shí)，作為一個(gè)新設(shè)部門，各地?cái)?shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)的職能定位與職責(zé)權(quán)限仍有著較大的差異性。

高中信息技術(shù)課程的計(jì)算思維滲透便是學(xué)習(xí)各類計(jì)算機(jī)方式方法和建模，借此逐漸提高學(xué)生認(rèn)知水平和計(jì)算機(jī)科學(xué)使用技能。

(四)基層治理平臺(tái)與政務(wù)應(yīng)用豐富，但呈現(xiàn)治理分散化傾向

政府部門主導(dǎo)建設(shè)的各類信息化、網(wǎng)絡(luò)化治理平臺(tái)以及衍生出的各種政務(wù)應(yīng)用在基層治理中發(fā)揮著日漸重要的作用，推動(dòng)政府職能直接下沉至村社。尤其是近年來(lái)網(wǎng)格化管理在各地推廣的過(guò)程中，出現(xiàn)了各類信息化治理平臺(tái)與網(wǎng)格化管理相互融合的治理模式，一定程度上催生了以部門和地域?yàn)閷?dǎo)向的平臺(tái)建設(shè)和政務(wù)服務(wù)應(yīng)用APP開(kāi)發(fā)。特別是在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，較為充裕的財(cái)政資金使得一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)甚至是社區(qū)都著力開(kāi)發(fā)建設(shè)信息化平臺(tái)和服務(wù)應(yīng)用APP，這些應(yīng)用APP抑或鏈接于上級(jí)政府的信息化平臺(tái)，抑或由本級(jí)政府部門或社區(qū)直接負(fù)責(zé)管理和維護(hù)。但應(yīng)用APP的注冊(cè)用戶量、日均活躍用戶量、政務(wù)服務(wù)覆蓋量等指標(biāo)低于預(yù)期的情況卻不同程度地存在，信息化建設(shè)的整體績(jī)效還有待提升。

從目前的改革實(shí)踐看，網(wǎng)格化管理過(guò)程中嵌入信息化平臺(tái)或政務(wù)應(yīng)用APP是各地在不觸及行政體制層面改革的前提下，利用互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)工具實(shí)現(xiàn)精細(xì)化治理和聯(lián)動(dòng)化管理，以應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、解決社會(huì)問(wèn)題、減輕多重壓力所做出的最佳選擇。但是，在地域較為分散、統(tǒng)籌層次較低、功能定位不明確的背景下，大量建設(shè)信息化平臺(tái)和政務(wù)應(yīng)用，一方面容易造成重復(fù)建設(shè)和資金浪費(fèi)，另一方面客觀上也增加了基層負(fù)擔(dān)和無(wú)效勞動(dòng)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看也不利于整體性數(shù)字政府的構(gòu)造和政務(wù)資源的整合。

政府治理技術(shù)依賴傾向的潛在風(fēng)險(xiǎn)

(一)技術(shù)工具與組織設(shè)置的失配風(fēng)險(xiǎn)

互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)之所以能夠率先在商業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行應(yīng)用并取得巨大成功，很大程度上是因?yàn)殪`活多變的商業(yè)組織能夠迅速適應(yīng)新技術(shù)的發(fā)展特點(diǎn)，及時(shí)優(yōu)化自身組織結(jié)構(gòu)，使其在短期內(nèi)完成與新技術(shù)的適配，從而發(fā)揮出新技術(shù)的最大功效。對(duì)于政府而言，自上而下的科層制結(jié)構(gòu)是組織設(shè)置的鮮明特征，政府內(nèi)部的權(quán)力流向主要以縱向流動(dòng)為主，這就導(dǎo)致政府各部門之間的橫向溝通與協(xié)調(diào)常常會(huì)出現(xiàn)失靈，進(jìn)而影響政府職責(zé)的發(fā)揮。雖然科層制的局限在企業(yè)組織尤其是大型企業(yè)組織中也存在，但政府科層制結(jié)構(gòu)的剛性遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于企業(yè)組織。如果政府內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置與優(yōu)化及其部門間的職責(zé)界定不能完全與技術(shù)發(fā)展同步，那么以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等為代表的新技術(shù)所帶來(lái)的平臺(tái)型、云端制結(jié)構(gòu)就會(huì)與傳統(tǒng)科層組織之間產(chǎn)生相互排斥的效應(yīng)，進(jìn)而導(dǎo)致技術(shù)與組織之間的失配。這不僅極大地限制了新技術(shù)的應(yīng)用空間，而且使得政府在技術(shù)治理的過(guò)程中產(chǎn)生高昂的部門協(xié)調(diào)成本，影響著治理目標(biāo)的達(dá)成。由此，如果政府部門不能夠以新技術(shù)的運(yùn)用和推廣為契機(jī)來(lái)推動(dòng)政府整體的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，不能推動(dòng)組織的扁平化使權(quán)力流轉(zhuǎn)更為直接、透明和高效，那么就有可能導(dǎo)致技術(shù)與組織之間無(wú)法有效協(xié)同，最終影響到政府績(jī)效和公共服務(wù)水平的提升。

(二)數(shù)字鴻溝與知識(shí)分隔的加劇風(fēng)險(xiǎn)

在信息化時(shí)代，每一位社會(huì)成員都應(yīng)當(dāng)享有獲得網(wǎng)絡(luò)和數(shù)字紅利的權(quán)利，社會(huì)成員的信息化素養(yǎng)正在成為其參與社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)和勞動(dòng)分工的必備素質(zhì)，因而由于數(shù)字鴻溝所引發(fā)的社會(huì)公平問(wèn)題開(kāi)始進(jìn)入到學(xué)術(shù)研究的視野。⑩根據(jù)中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)信息中心2020年3月的統(tǒng)計(jì)，我國(guó)農(nóng)村網(wǎng)民規(guī)模為2.55億，僅占網(wǎng)民總數(shù)的28.2%，農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)普及率也僅為城鎮(zhèn)的60%左右，城鄉(xiāng)之間的互聯(lián)網(wǎng)信息化水平差異雖有縮小趨勢(shì)但仍較為明顯。在此背景下，政府部門如果過(guò)多依靠技術(shù)工具來(lái)達(dá)成治理目標(biāo)和提供公共服務(wù)，與此同時(shí)又缺乏對(duì)于農(nóng)村貧困地區(qū)信息化素養(yǎng)短缺人群的補(bǔ)償機(jī)制，那么就會(huì)產(chǎn)生由數(shù)字鴻溝引發(fā)的另一種隱形社會(huì)不平等。例如，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，由數(shù)字鴻溝所帶來(lái)的地區(qū)之間發(fā)展資源的差異可能會(huì)進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為貧富差距，不利于社會(huì)兩極分化趨勢(shì)的消除；在政治參與上，數(shù)字鴻溝將會(huì)直接影響到不同人群之間的網(wǎng)絡(luò)參與度，進(jìn)而縮減部分社會(huì)成員進(jìn)行政治參與的空間和渠道；在文化教育上，數(shù)字鴻溝使得不同人群在獲取教育機(jī)會(huì)、提升知識(shí)儲(chǔ)備、拓展教育信息資源等方面顯現(xiàn)出一定程度的不平等；在社會(huì)交往上，因數(shù)字鴻溝所帶來(lái)的不同人群生活方式和交往方式的差異將在更深的層面影響到人們數(shù)字化素養(yǎng)培育的總體水準(zhǔn)。

(三)數(shù)據(jù)失真和失準(zhǔn)引發(fā)的決策風(fēng)險(xiǎn)

數(shù)據(jù)是互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)時(shí)代最寶貴的資源。對(duì)于商業(yè)組織而言，數(shù)據(jù)可以為需求調(diào)查、產(chǎn)品設(shè)計(jì)、銷售渠道、定價(jià)策略等提供有力支撐。而對(duì)于政府部門來(lái)說(shuō)，數(shù)據(jù)亦可以為規(guī)劃決策、精細(xì)管理、優(yōu)化服務(wù)等奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。然而，面對(duì)數(shù)據(jù)呈現(xiàn)出爆炸性、幾何級(jí)增長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)，數(shù)據(jù)是否真實(shí)、可靠與完整正在成為一個(gè)至關(guān)重要的問(wèn)題。從數(shù)據(jù)產(chǎn)生到應(yīng)用的過(guò)程中，數(shù)據(jù)失真、失準(zhǔn)的情形時(shí)有發(fā)生。數(shù)據(jù)失真存在以下兩種可能：一是技術(shù)本身所引發(fā)的原發(fā)性數(shù)據(jù)失真。由于大量數(shù)據(jù)是被計(jì)算機(jī)、傳感器以及互聯(lián)網(wǎng)等工具所自動(dòng)記錄并存儲(chǔ)的，一旦這些自動(dòng)生成的數(shù)據(jù)缺少相應(yīng)的清洗和篩查環(huán)節(jié)，就有可能把其中存在的錯(cuò)誤數(shù)據(jù)、重復(fù)數(shù)據(jù)以及無(wú)效數(shù)據(jù)等納入到數(shù)據(jù)分析中去，導(dǎo)致數(shù)據(jù)分析的結(jié)果出現(xiàn)偏差。二是人為干預(yù)所帶來(lái)的次發(fā)性數(shù)據(jù)失真。數(shù)據(jù)在生成、存儲(chǔ)、傳輸和計(jì)算的環(huán)節(jié)中，不可避免地會(huì)受到人為操作的干擾。在這一情況下，如果在制度設(shè)計(jì)上缺少對(duì)于數(shù)據(jù)管理者的責(zé)任約束，那么數(shù)據(jù)的記錄和分析就有可能按照人為的意圖被篡改和修正，進(jìn)而導(dǎo)致數(shù)據(jù)分析結(jié)果的失真。數(shù)據(jù)失準(zhǔn)則主要在于大量非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)在向結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換過(guò)程中容易造成數(shù)據(jù)遺漏和字節(jié)缺失，同時(shí)不同部門掌握的同類數(shù)據(jù)因采集標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)計(jì)口徑不同，也會(huì)導(dǎo)致數(shù)據(jù)的完整性與準(zhǔn)確性不足。數(shù)據(jù)質(zhì)量直接關(guān)聯(lián)著決策質(zhì)量，而輔助決策的數(shù)據(jù)通常并非原始數(shù)據(jù)集，而是經(jīng)過(guò)清洗和加工過(guò)的數(shù)據(jù)，并以可視化形式進(jìn)入決策程序。如果政府部門單純依賴于大數(shù)據(jù)分析做決策，就必須防范由于數(shù)據(jù)失真、失準(zhǔn)所帶來(lái)的決策失誤風(fēng)險(xiǎn)。

(四)數(shù)據(jù)共享和開(kāi)放招致的泄露風(fēng)險(xiǎn)

地方政府在內(nèi)部數(shù)據(jù)共享機(jī)制尚未完全理順的同時(shí)，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放工作也已經(jīng)提上日程。政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域的數(shù)字化轉(zhuǎn)型和信息化應(yīng)用，很大程度上要?dú)w功于數(shù)據(jù)與信息的實(shí)時(shí)共享和最大歸集，而數(shù)據(jù)的共享和歸集又在很大程度上考驗(yàn)著政府部門的數(shù)據(jù)管理和技術(shù)保障能力。其一，由于部分信息系統(tǒng)在設(shè)計(jì)之初就存在安全漏洞，而網(wǎng)絡(luò)的開(kāi)放性特點(diǎn)使得這些漏洞有可能被不法分子利用，進(jìn)而竊取和破壞政府信息系統(tǒng)。其二，建設(shè)政務(wù)云平臺(tái)或大數(shù)據(jù)中心是各地政府部門實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享開(kāi)放的主要途徑，這就對(duì)政府在數(shù)據(jù)匯集、存儲(chǔ)、備份等方面提出了很高的管理和技術(shù)要求，數(shù)據(jù)傳輸技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定、數(shù)據(jù)管理部門職責(zé)權(quán)限的明晰、數(shù)據(jù)異地備份和容災(zāi)能力的提升等都將是政府不得不考慮的問(wèn)題。其三，隨著第三方平臺(tái)更多地參與政務(wù)服務(wù)提供，政府端的數(shù)據(jù)接口也開(kāi)始逐步向第三方機(jī)構(gòu)開(kāi)放，這也會(huì)給政府信息和數(shù)據(jù)安全帶來(lái)潛在風(fēng)險(xiǎn)。因此，政府在技術(shù)工具的推廣應(yīng)用中不能缺乏對(duì)于數(shù)據(jù)安全和信息泄露等問(wèn)題的審視。

(五)服務(wù)和技術(shù)外包隱潛的權(quán)力“俘獲”風(fēng)險(xiǎn)

隨著網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的完善，各地政府積極打造各類“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”平臺(tái)和政務(wù)應(yīng)用APP，為群眾提供了多樣性、移動(dòng)式和精準(zhǔn)化服務(wù)，獲得了社會(huì)的廣泛好評(píng)。在此過(guò)程中，政府常常通過(guò)技術(shù)外包的方式將網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)和信息系統(tǒng)的設(shè)計(jì)開(kāi)發(fā)及運(yùn)維等工作，完全或部分委托給第三方技術(shù)公司。無(wú)疑，技術(shù)外包的模式對(duì)于提高政府效率、提升政務(wù)服務(wù)應(yīng)用體驗(yàn)、促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)IT行業(yè)的發(fā)展等都有重要意義。但是，由于政府部門與專業(yè)公司之間在技術(shù)方案的設(shè)計(jì)論證過(guò)程中存在著一定的信息和技術(shù)不對(duì)稱，如果政府內(nèi)部沒(méi)有相應(yīng)的技術(shù)機(jī)構(gòu)與專業(yè)人員對(duì)合同文本和技術(shù)方案進(jìn)行審查，那么就有可能導(dǎo)致專業(yè)公司利用技術(shù)優(yōu)勢(shì)竊取政府?dāng)?shù)據(jù)、設(shè)置技術(shù)壁壘以提高談判籌碼等情況的發(fā)生。特別是對(duì)于少數(shù)在市場(chǎng)上居于領(lǐng)先地位的技術(shù)公司來(lái)說(shuō)，他們完全有能力依靠這種技術(shù)不對(duì)稱優(yōu)勢(shì)對(duì)政府權(quán)力和政府決策施加影響，甚至利用手中的技術(shù)工具來(lái)“俘獲”政府公共權(quán)力。

技術(shù)治理中的風(fēng)險(xiǎn)管控與政府轉(zhuǎn)型

(一)再造政府流程，實(shí)現(xiàn)組織與技術(shù)的協(xié)同增效

新興技術(shù)的發(fā)展對(duì)傳統(tǒng)科層制的組織結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了巨大沖擊，政府部門要適應(yīng)這一變革就必須進(jìn)行全方位的流程再造和組織優(yōu)化。首先，在更高層次設(shè)立技術(shù)統(tǒng)籌部門，主導(dǎo)數(shù)字化進(jìn)程的整體設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌規(guī)劃。例如，在美國(guó)聯(lián)邦政府及一些州市政府設(shè)立的首席數(shù)據(jù)官制度就是一個(gè)很好的嘗試，其可以把原本分散于各部門中的信息管理權(quán)限集中統(tǒng)一，在更為宏觀的層級(jí)統(tǒng)籌推進(jìn)電子政務(wù)和數(shù)字政府建設(shè)，減少部門數(shù)據(jù)孤島和信息系統(tǒng)重復(fù)建設(shè)的問(wèn)題。其次，著力推進(jìn)部門縱向與橫向之間的組織優(yōu)化，解決跨系統(tǒng)、跨轄區(qū)、跨層級(jí)、跨部門的組織整合及職能優(yōu)化問(wèn)題。通過(guò)把職能相近的部門合并設(shè)立或合署辦公，能夠使部門間權(quán)力流轉(zhuǎn)更為高效、責(zé)任分工更為明確、服務(wù)提供更為精準(zhǔn)。最后，重塑部門內(nèi)部各業(yè)務(wù)條線之間的業(yè)務(wù)流程。這一改革涉及事項(xiàng)辦理過(guò)程中的內(nèi)部流轉(zhuǎn)，公共服務(wù)提供過(guò)程中相關(guān)職能部門和條線之間的協(xié)同配合，其目標(biāo)是逐步實(shí)現(xiàn)由流程驅(qū)動(dòng)型組織形態(tài)來(lái)代替現(xiàn)有的部門驅(qū)動(dòng)型組織形態(tài)。因而，政府科層組織與現(xiàn)代技術(shù)治理工具的融合，既需要有相應(yīng)的頂層制度設(shè)計(jì)，也需要有部門上下銜接、左右聯(lián)動(dòng)的運(yùn)行機(jī)制，還需要有部門內(nèi)部業(yè)務(wù)條線間權(quán)責(zé)關(guān)系的重組優(yōu)化，從而推動(dòng)政府的組織形式向平臺(tái)型轉(zhuǎn)變。

(二)縮小數(shù)字鴻溝，為信息化素養(yǎng)短缺的弱勢(shì)群體賦權(quán)增能

如今，信息技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和全體國(guó)民的信息素養(yǎng)在國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略中顯得愈加重要。然而，在信息技術(shù)較為薄弱的廣大農(nóng)村地區(qū)，依靠市場(chǎng)力量來(lái)改變其信息化水平落后的現(xiàn)狀顯然困難重重，政府必須在其中發(fā)揮主導(dǎo)作用。特別是在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過(guò)程中，政府既要提早謀劃建設(shè)一批鄉(xiāng)村信息基礎(chǔ)設(shè)施骨干工程，解決網(wǎng)絡(luò)不能接入、數(shù)據(jù)不能傳輸?shù)膯?wèn)題；又要鼓勵(lì)先進(jìn)地區(qū)將自身成功經(jīng)驗(yàn)推廣擴(kuò)散，并通過(guò)對(duì)口支援的方式逐步帶動(dòng)落后地區(qū)信息化水平的提升。與此同時(shí)，政府也要考慮到不同知識(shí)背景、不同年齡階段、不同生活方式的群體在提升自身信息素養(yǎng)過(guò)程中的實(shí)際困難，在相應(yīng)技術(shù)治理工具設(shè)計(jì)和使用的過(guò)程中，同步建立完善幫辦代辦的補(bǔ)償機(jī)制，并不斷加強(qiáng)和完善數(shù)字應(yīng)用場(chǎng)景的學(xué)習(xí)機(jī)制，讓信息化時(shí)代的弱勢(shì)群體也能夠充分享有便利快捷的政府公共服務(wù)。在政務(wù)服務(wù)不斷優(yōu)化“掌上辦”“網(wǎng)上辦”的同時(shí)，線下實(shí)體政務(wù)服務(wù)大廳也必須與之同步銜接，實(shí)現(xiàn)政府的兜底服務(wù)功能。特別是要進(jìn)一步完善區(qū)縣、街鎮(zhèn)與村社三個(gè)層次的政務(wù)服務(wù)功能，逐步實(shí)現(xiàn)區(qū)縣與街鎮(zhèn)的政務(wù)服務(wù)大廳辦理事項(xiàng)同權(quán)，并把政務(wù)服務(wù)向基層村社的服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)延伸，為偏遠(yuǎn)地區(qū)及信息化弱勢(shì)群體在享有政務(wù)服務(wù)上進(jìn)行系統(tǒng)性賦權(quán)增能。

(三)規(guī)制各方權(quán)責(zé)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的最大歸集和安全共享

大數(shù)據(jù)的應(yīng)用和云計(jì)算的價(jià)值都以數(shù)據(jù)量的最大歸集為前提。政府擁有人口信息、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、空間地理、醫(yī)療教育等海量數(shù)據(jù)，各部門建設(shè)的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)和信息管理系統(tǒng)每時(shí)每刻都在生成大量數(shù)據(jù)。如何讓分散于各部門的數(shù)據(jù)通過(guò)安全有效的渠道來(lái)實(shí)現(xiàn)歸集和共享使用，已成為擺在各級(jí)政府面前的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。除了在技術(shù)上攻克一系列難題外，建立保障數(shù)據(jù)安全共享的有效機(jī)制同樣重要。這就意味著，在實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享和保障數(shù)據(jù)安全的過(guò)程中，數(shù)據(jù)來(lái)源方、數(shù)據(jù)使用方和數(shù)據(jù)共享管理方的職責(zé)權(quán)限必須清晰界定，從而建立一個(gè)三方分置的政務(wù)數(shù)據(jù)交換共享與實(shí)現(xiàn)機(jī)制。具體來(lái)說(shuō)，數(shù)據(jù)的來(lái)源方負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)采集與存儲(chǔ)，有權(quán)對(duì)數(shù)據(jù)內(nèi)容進(jìn)行定義和解釋，也有責(zé)任確保數(shù)據(jù)準(zhǔn)確可靠；數(shù)據(jù)的使用方根據(jù)工作需要請(qǐng)求獲取和使用數(shù)據(jù)，但必須要明確數(shù)據(jù)使用的范圍和權(quán)限，未經(jīng)許可不能擅自存儲(chǔ)、修改、轉(zhuǎn)移其他部門的數(shù)據(jù)；部門之間所有的數(shù)據(jù)交換都應(yīng)通過(guò)數(shù)據(jù)共享的管理機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)，這一機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)居中協(xié)調(diào)、糾紛裁決和責(zé)任追溯等工作。

(四)強(qiáng)化技術(shù)支撐，破除政府與技術(shù)外包商之間的信息非對(duì)稱

信息時(shí)代的互聯(lián)網(wǎng)頭部企業(yè)具有極強(qiáng)的議價(jià)能力和競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，在介入政務(wù)服務(wù)的政企合作方面形成了一定程度的壟斷態(tài)勢(shì)。政府部門內(nèi)生性技術(shù)能力的欠缺，導(dǎo)致“懂業(yè)務(wù)的不懂技術(shù)”與“懂技術(shù)的不懂業(yè)務(wù)”兩者矛盾無(wú)法有效解決，在合作中形成信息非對(duì)稱格局。這種非對(duì)稱格局來(lái)自于：其一，各部門內(nèi)設(shè)的信息化管理機(jī)構(gòu)常常處于權(quán)力邊緣地帶，缺乏相應(yīng)的技術(shù)能力來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)于專業(yè)公司建設(shè)項(xiàng)目的審查和監(jiān)督；其二，部門領(lǐng)導(dǎo)的政務(wù)理念和科技素養(yǎng)也在很大程度上影響著政府信息化建設(shè)水平；其三，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)公司往往擁有相對(duì)較高的薪資水平，薪酬體系的差距對(duì)于政府部門引進(jìn)高技術(shù)人才形成了一定障礙。基于此，政府一方面，要善于與高校、企業(yè)等開(kāi)展定向合作培訓(xùn)急需的應(yīng)用型技術(shù)人才，在編制和福利待遇方面采取更為多元靈活的方式，吸引高技術(shù)人才到政府部門就職，不斷充實(shí)政府部門的技術(shù)力量；另一方面，決策者也要重視政府的信息化和信息安全問(wèn)題，在政策、編制、經(jīng)費(fèi)等方面給予信息化部門必要的傾斜，讓其能夠發(fā)揮更大作用?？傊瑥?qiáng)化內(nèi)生性的技術(shù)儲(chǔ)備，降低對(duì)于技術(shù)公司的依賴度，提高在技術(shù)外包過(guò)程中的談判和管控能力，是政府防止公共權(quán)力被技術(shù)“俘獲”的根本途徑。

①[德]馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》第一卷，閻克文譯，上海人民出版社2009年版，第330頁(yè)。

②[美]赫伯特·西蒙：《管理行為》(修訂版)，詹正茂譯，機(jī)械工業(yè)出版社2004年版，第17頁(yè)。

③Janowski,T., “Digital Government Evolution: From Transformation to Contextualization”,GovernmentInformationQuarterly, 2015, 32(3).

④劉永謀：《技術(shù)治理的邏輯》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第6期。

⑤孫偉平：《人工智能與人類命運(yùn)的哲學(xué)思考》，《江海學(xué)刊》2019年第4期。

⑥張小勁、于曉虹：《推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化六講》，人民出版社2014年版，第204頁(yè)。

⑦黃建偉、劉軍：《歐美數(shù)字治理的發(fā)展及其對(duì)中國(guó)的啟示》，《中國(guó)行政管理》2019年第6期。

⑧胡鍵：《大數(shù)據(jù)與公共管理變革》，《行政論壇》2016年第6期。

⑨Meijer, A.& Bolivar, M.P.R., “Governing the Smart City: A Review of the Literature on Smart Urban Governance”,InternationalReviewofAdministrativeSciences, 2016, 82(2).

⑩曹榮湘：《數(shù)字鴻溝引論:信息不平等與數(shù)字機(jī)遇》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》2001年第6期。