我國農(nóng)村低保欺詐的成因剖析及法律對策

◎陳智榕 李杰賡

一、問題的提出

低保欺詐，通常是指通過提供虛假信息套取低保的行為，包括瞞報、虛報自家或關(guān)系戶可支配收入，虛構(gòu)并不存在的低保戶，瞞報已經(jīng)過世的低保人繼續(xù)領(lǐng)取低保金三種行為。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，在陜西、福建、安徽、江西、河南這五個省的696個低保戶抽樣調(diào)查中，約六成不屬于貧困家庭，而有近八成的貧困戶沒有享受低保救助。有媒體報道，有的地區(qū)出現(xiàn)“低保懶漢”的現(xiàn)象，即這些騙取低保的人大多數(shù)具有勞動能力，但是他們寧愿在家打麻將，也不愿意自食其力。那些應(yīng)該獲得低保的人，沒有機(jī)會得到，不該享受低保的人，卻享受著低保待遇，這無疑是對我國最低生活保障制度的侮辱。事實(shí)上，低保制度體現(xiàn)的是一種社會關(guān)愛，是發(fā)展成果由人民共享的體現(xiàn)，是國家對公民物質(zhì)生存權(quán)的基本尊重和保障。政府把一部分納稅款項(xiàng)用于救濟(jì)那些生活困難，確實(shí)需要幫助的人。但如果救濟(jì)的是懶漢，勢必讓公眾對這一制度產(chǎn)生質(zhì)疑，長期以往，社會保障制度就無法真正發(fā)揮“保障社會”的作用。

二、低保欺詐的原因剖析

（一）低保對象瞄準(zhǔn)率不高

從二十世紀(jì)九十年代開始，我國初步建立了城市最低生活保障制度。但是，對于如何識別低保對象？這一直是個難題。由于公民的財(cái)產(chǎn)和收入缺乏科學(xué)的審查依據(jù)，且申請低保的人數(shù)眾多，導(dǎo)致核實(shí)低保對象的工作難度非常大。根據(jù)民政部2012 年印發(fā)的《最低生活保障審核審批辦法（試行）》規(guī)定，戶籍狀況、家庭收入和家庭財(cái)產(chǎn)是認(rèn)定低保對象的三個基本要件。但是，家庭收入核準(zhǔn)往往是農(nóng)村低保對象認(rèn)定的最大難點(diǎn)。一方面，農(nóng)民工資收入主要靠外出打工，工作不固定，且一般不與用人單位簽訂勞動合同，不繳納五險一金，所以農(nóng)民的收入難以核實(shí)。另一方面，農(nóng)民的主要收入來源于生產(chǎn)經(jīng)營性純收入，多以農(nóng)作物為主，難以用貨幣來衡量。此外，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入、轉(zhuǎn)移支付收入以及債務(wù)與債權(quán)等，也難以統(tǒng)計(jì)核實(shí)。低保認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)模糊，讓不法分子留下操作空間。在湖南北部的一個村子，年過七旬的老爺爺一直想為腦癱孫子申請低保，村里沒給指標(biāo)，村干部給出的理由是，他家不是最窮的。誰家最窮？實(shí)踐中畫一條貧困線其實(shí)很難，在農(nóng)村，計(jì)算家庭收入一直是困擾低保政策實(shí)施的一個主要問題。

（二）低保信息不透明

在農(nóng)村，尤其是在一些交通不發(fā)達(dá)、信息閉塞的地區(qū)，一些貧困群體根本不知道自己有權(quán)利申請低保。有的地方的居民，根本不知道誰領(lǐng)了低保，誰沒領(lǐng)，因?yàn)轭I(lǐng)取低保的人員信息從來沒有張貼公告公示。例如，個別村干部弄虛作假，在村級民主評議表上代簽其他評議人員的姓名，欺下瞞上，優(yōu)親厚友。有的人為了低保搞虛假證明材料、隱瞞家庭收入和財(cái)產(chǎn)，甚至試圖賄賂工作人員；有些人享受低保政策后收入上升，家庭經(jīng)濟(jì)條件好轉(zhuǎn)，低保信息卻沒有及時清理。有的困難群眾明明符合的申請低保的條件，但是基層工作人員通過明示或暗示的方法，表明要想得到低保名額，貧困者必須事先上繳一部分低保金以作為回報。在農(nóng)村，低保戶的選擇具有很大的自由裁量因素，在很大程度上依賴經(jīng)驗(yàn)判斷和熟人社會常識。當(dāng)村民并沒有意識到這是自己應(yīng)有的權(quán)利時，熟人社會的道德約束失效，就會出現(xiàn)這種“基于同意的剝奪”現(xiàn)象。從此視角看，國家福利在鄉(xiāng)村分配執(zhí)行過程中，并沒有完全被貧困群體所享有，其中一部分由于制度不公開、不透明而被掠奪了。

（三）低保欺詐犯罪成本低

針對低保欺詐行為，一些國家加強(qiáng)了對欺詐者的懲罰力度，主要通過法律手段來遏制。例如英國2013 年出臺新法規(guī)：以欺詐行為獲得福利的人，最長判處十年監(jiān)禁。相比之下，我國《城市居民最低生活保障條例》（1999 年）第14 條規(guī)定，“對于騙取低保金的，由縣級人民政府民政部門給予批評教育或者警告，追回其冒領(lǐng)的城市居民最低生活保障款物；情節(jié)惡劣的，處冒領(lǐng)金額1 倍以上3 倍以下的罰款?！钡聦?shí)上，我國對騙低保者的懲罰往往只是取消名額和停發(fā)低保，并沒有加以經(jīng)濟(jì)方面或其他處罰。這在一定程度上，誘使違法者躍躍欲試，覺得有利可圖，不惜以身試法。

三、低保欺詐的法律對策

（一）提高低保對象瞄準(zhǔn)率

1.多維度衡量貧困。之前在低保戶的實(shí)際識別過程中，把收入作為唯一考慮的因素，僅用收入標(biāo)準(zhǔn)來評估瞄準(zhǔn)問題，會導(dǎo)致瞄準(zhǔn)率的低估。為了更全面地評價農(nóng)村低保的瞄準(zhǔn)率，本文提出一種新的低保戶量化識別標(biāo)準(zhǔn)，從多維貧困視角分析低保的瞄準(zhǔn)問題。因?yàn)槿说呢毨Р粌H僅是收入的貧困，還包括教育、健康、住房及消費(fèi)等其他維度的貧困。首先，在教育方面的貧困，占20%的比重；其次，在健康方面的貧困，占30%的比重。然后，在住房方面的貧困，占10%的比重。最后，在消費(fèi)方面，家庭人均年消費(fèi)水平低于三千元的，貧困值占40%。

以往把申請者的家庭收入作為獲得低保的唯一依據(jù)，而家庭收入核準(zhǔn)是農(nóng)村低保對象認(rèn)定的最大難點(diǎn)。而單純地將家庭收入作為是否獲得低保資格的做法不夠科學(xué)。通過多維度的衡量，可以更科學(xué)、合理地判斷申請者是否符合低保的標(biāo)準(zhǔn)，防止騙保的發(fā)生。

2.實(shí)行信息綜合審核。目前，許多地方都實(shí)現(xiàn)了跨部門、多層次、信息共享的救助申請家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對機(jī)制。筆者建議各地可開發(fā)城鄉(xiāng)居民生活救助數(shù)據(jù)庫和設(shè)立警報線，建立信息聯(lián)動機(jī)制，實(shí)現(xiàn)實(shí)時監(jiān)控。將工商、公安戶籍、車輛、民政、財(cái)政、社保、公積金、房地等8 個部門的18 種收入、財(cái)產(chǎn)信息納入信息核對系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了申請家庭經(jīng)濟(jì)狀況信息核對，有效的解決了申請家庭經(jīng)濟(jì)狀況認(rèn)定難題。信息化監(jiān)管可以大幅度提高制度運(yùn)行的效率，降低制度的運(yùn)行成本，提高對救助對象的瞄準(zhǔn)率，成為減少低保欺詐第一道防線。

（二）實(shí)行低保聽證和信息公開制度

目前成都市首個有關(guān)低保聽證的實(shí)施辦法已在錦江區(qū)開始試行。通過對提出申請低保和已經(jīng)享受低保人員中有爭議的進(jìn)行公開聽證。實(shí)行低保聽證目的是要杜絕那些隱瞞收入享受低保、收入增長了卻不放棄低保、開著寶馬領(lǐng)低保、溜著寵物狗吃低保的現(xiàn)象。公示是對公民權(quán)利的一種肯定，低保戶在接受輿論監(jiān)督后認(rèn)為自己得到了認(rèn)可，權(quán)利意識萌生，不再一味“被迫欺詐低?！?。公示制度壓縮了審核機(jī)關(guān)截留低保金的逐利空間。公示制度實(shí)行后，在熟人社會下，公民對于這種隱蔽的關(guān)系很容易識別，從而產(chǎn)生了輿論監(jiān)督。公示使公民更加了解低保政策，關(guān)注低保資源分配，促進(jìn)貧困者的主動申請。公示制度形成的公開監(jiān)督對于審核機(jī)關(guān)的權(quán)力進(jìn)行了制約，并且對于公民權(quán)利進(jìn)行了啟蒙和肯定。

（三）建立一套完善的核查追責(zé)機(jī)制

針對當(dāng)前騙?，F(xiàn)象較多、懲處力度偏小等問題，應(yīng)當(dāng)積極推動建立全國或全省范圍內(nèi)的追責(zé)機(jī)制。在目前清退的基礎(chǔ)上，可以通過法律途徑對已發(fā)低保資金和享受待遇的進(jìn)行追繳；可以將騙保人的騙保行為納入個人誠信檔案，使騙保者得到應(yīng)有的懲戒，使意欲騙保者心存畏戒。同時，建立涵蓋低保核查、公示、評議、審批各環(huán)節(jié)的責(zé)任清單，對濫用職權(quán)、徇私舞弊、優(yōu)親厚友、失職瀆職的工作人員要聯(lián)合紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)依法依紀(jì)追究責(zé)任。

2018 年4 月，全國人大常委會關(guān)于刑法相關(guān)條款的法律解釋規(guī)定，騙取養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育社會保險金或其他社會保險待遇的，按詐騙罪論處。其中，有代表建議將“騙取社會保障待遇和社會救助金等行為”涵蓋進(jìn)來，把騙領(lǐng)低保也按詐騙罪論處。這顯然會加大騙領(lǐng)者的違法成本，從而在客觀上減少低保騙取行為的發(fā)生。

四、結(jié)語

低保作為基礎(chǔ)性的社會保障制度，不但是貧困家庭的生計(jì)來源，關(guān)乎公民生存權(quán)的保障，而且承載保障社會穩(wěn)定的重任，其重要性不言而喻。在低保對象的識別和管理中，政府要秉持公平公正的原則，嚴(yán)格按照規(guī)定對申請者的貧困狀況進(jìn)行審核，對低保信息要做到公平、公正、公開，對低保申請者的生活狀況進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測，減少騙保和人情保現(xiàn)象的發(fā)生，真正做到扶貧濟(jì)弱、應(yīng)保盡保。