《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》全解析

文/張怡

《衛(wèi)健法》從基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)法律制度、衛(wèi)生機(jī)構(gòu)法律制度、衛(wèi)生職業(yè)法律制度、藥品保障法律制度和綜合監(jiān)管法律制度等方面對(duì)我國衛(wèi)生健康法律體系進(jìn)行了系統(tǒng)全面的制度設(shè)計(jì)。

2019年12月28日，十三屆全國人大常委會(huì)第十五次會(huì)議表決通過《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》（以下簡稱《衛(wèi)健法》），并已于2020年6月1日正式施行?！缎l(wèi)健法》的出臺(tái)，是我國衛(wèi)生健康領(lǐng)域一項(xiàng)重大制度建設(shè)成果，為持續(xù)深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，全面實(shí)施“健康中國”戰(zhàn)略，加快建立中國特色基本醫(yī)療衛(wèi)生制度奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。本文將簡要介紹這部法律的立法進(jìn)程、立法目的、立法意義以及主要亮點(diǎn)。

《衛(wèi)健法》的立法歷程

《衛(wèi)健法》的頒布?xì)v經(jīng)20多年的醞釀?；仡櫋缎l(wèi)健法》的立法進(jìn)程，這一立法項(xiàng)目四次列入全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃，并歷經(jīng)四次常委會(huì)審議。在此期間，這部法律的立法思路、法律名稱以及適用范圍等都發(fā)生了較大改變。

早在1996年，國務(wù)院法制局就將“初級(jí)衛(wèi)生保健法”列入了立法規(guī)劃，想通過立法落實(shí)1978年《阿拉木圖宣言》中提出的初級(jí)醫(yī)療保障。2003年，第十屆全國人大常委會(huì)將“初級(jí)衛(wèi)生保健法”列入立法規(guī)劃第一類項(xiàng)目，并明確由國務(wù)院提請(qǐng)審議?？紤]到“初級(jí)”一詞無法體現(xiàn)該法作為衛(wèi)生健康領(lǐng)域基本法的定位，2008年十一屆全國人大常委會(huì)將該法更名為“基本醫(yī)療衛(wèi)生保健法”，并納入立法規(guī)劃。十二屆全國人大常委會(huì)進(jìn)一步將該法的名稱調(diào)整為“基本醫(yī)療衛(wèi)生法”。2014年12月30日，全國人大教科文衛(wèi)委員會(huì)召開《基本醫(yī)療衛(wèi)生法》起草工作機(jī)構(gòu)第一次全體會(huì)議暨《基本醫(yī)療衛(wèi)生法》起草工作啟動(dòng)儀式，標(biāo)志著該法正式進(jìn)入立法程序。2016年8月，習(xí)近平總書記在全國衛(wèi)生與健康大會(huì)上發(fā)表重要講話，提出“將健康融入所有政策”的理念，并強(qiáng)調(diào)要“把人民健康放在優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略地位”。同月，中共中央政治局審議通過了《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》。黨中央、國務(wù)院對(duì)“健康中國”建設(shè)的全面部署為我國衛(wèi)生健康工作指明了方向，也對(duì)立法工作提出了新的要求。為了適應(yīng)新形勢對(duì)立法的新要求，全國人大教科文衛(wèi)委員會(huì)再次將該法的名稱調(diào)整為《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》，并增加了健康促進(jìn)的相關(guān)內(nèi)容。2017年12月27日，《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法（草案）》提請(qǐng)第十二屆全國人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議審議。教科文衛(wèi)委員會(huì)主任柳斌杰在向全國人大常委會(huì)提交的起草說明中將該法稱為“衛(wèi)生與健康領(lǐng)域第一部基礎(chǔ)性、綜合性的法律”。

圖1 《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》修訂

《衛(wèi)健法（草案）》引起了法學(xué)界、醫(yī)學(xué)界、公共衛(wèi)生學(xué)界等領(lǐng)域?qū)＜业臒崃矣懻?。草案審議修改過程中，全國人大憲法法律委、法工委進(jìn)行了深入的調(diào)查研究。此外，全國人大網(wǎng)三次公布草案，廣泛征求社會(huì)各界意見。在此期間，社會(huì)公眾積極參與并發(fā)表了意見，據(jù)統(tǒng)計(jì)共有37419位網(wǎng)民提出了71418條意見。

在綜合全國人大常委會(huì)的審議意見和各方面意見 的基礎(chǔ)上，全國人大教科文衛(wèi)委員會(huì)對(duì)《衛(wèi)健法（草案）》的篇章結(jié)構(gòu)和主要制度都作出了較大幅度的修改。最終，2019年12月28日十三屆全國人大常委會(huì)第十五次會(huì)議正式審議通過了《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》。

《衛(wèi)健法》的立法目的

2009年3月17日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》，我國新一輪醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革由此起步?！兑庖姟反_立了“建立健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本醫(yī)療衛(wèi)生制度，為群眾提供安全、有效、方便、價(jià)廉的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)”的總體目標(biāo)，并提出要“建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共衛(wèi)生服務(wù)體系、醫(yī)療服務(wù)體系、醫(yī)療保障體系、藥品供應(yīng)保障體系，形成四位一體的基本醫(yī)療衛(wèi)生制度”。此后的十年中，我國相繼出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的實(shí)施意見》《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》和《“十三五”深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革規(guī)劃》等一系列政策文件，各級(jí)政府積極履責(zé)、穩(wěn)步推進(jìn)醫(yī)改各項(xiàng)工作，使我國的衛(wèi)生健康事業(yè)得到了前所未有的發(fā)展。

在肯定過去10年醫(yī)改成績的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)清楚地認(rèn)識(shí)到，當(dāng)前我國衛(wèi)生健康領(lǐng)域還存在很多亟待解決的問題。例如，我國衛(wèi)生資源總量不足、分布不均，整體機(jī)制運(yùn)行效率低下，基層服務(wù)能力薄弱，城鄉(xiāng)二元體制導(dǎo)致的結(jié)構(gòu)性矛盾日益凸顯。另一方面，我國正面臨著人民健康需求日益增長、人口老齡化進(jìn)程加快以及疾病譜變化、生態(tài)環(huán)境和生活方式變化等一系列新問題，深化醫(yī)改任務(wù)愈發(fā)艱巨。

制定衛(wèi)生健康領(lǐng)域的基本法旨在通過立法保障公民享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，明確政府建立基本醫(yī)療衛(wèi)生制度的責(zé)任，以法律的形式將醫(yī)改的成熟經(jīng)驗(yàn)加以鞏固，推動(dòng)我國醫(yī)改由框架設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)向制度建設(shè)，以立法引領(lǐng)和深化醫(yī)療衛(wèi)生體制改革，加強(qiáng)對(duì)人民健康的制度保障。

圖2 《衛(wèi)健法》明確醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公益性

《衛(wèi)健法》的立法意義

法治是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路，而立法則是法治的前提和基礎(chǔ)。我國《憲法》第四十五條規(guī)定，“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利”。同時(shí)，憲法第二十一和三十三條還分別規(guī)定了“國家發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)”“保護(hù)人民健康”“增強(qiáng)人民體質(zhì)”和“國家尊重和保障人權(quán)”。除憲法外，我國在過去的幾十年中相繼出臺(tái)了《藥品管理法》《傳染病防治法》《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》《中醫(yī)藥法》和《精神衛(wèi)生法》等十一部覆蓋基本醫(yī)療衛(wèi)生制度的單行法律和一系列法規(guī)，逐步建立起了一套中國特色衛(wèi)生健康法律體系。然而，這些單行法律和法規(guī)缺乏科學(xué)的統(tǒng)一規(guī)劃，在體系上難免顯得有些散亂。長期以來，包括人大代表、專家學(xué)者、衛(wèi)生健康委、人大教科文衛(wèi)委員會(huì)等在內(nèi)的有關(guān)方面都提出要制定一部覆蓋衛(wèi)生健康領(lǐng)域的基本法。

因此，《衛(wèi)健法》的出臺(tái)可謂恰逢其時(shí)。與教育法、環(huán)境保護(hù)法等基礎(chǔ)性法律定位一致，《衛(wèi)健法》是統(tǒng)領(lǐng)特定重大社會(huì)領(lǐng)域即衛(wèi)生健康領(lǐng)域的基本法。該法從基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)法律制度、衛(wèi)生機(jī)構(gòu)法律制度、衛(wèi)生職業(yè)法律制度、藥品保障法律制度和綜合監(jiān)管法律制度等方面對(duì)我國衛(wèi)生健康法律體系進(jìn)行了系統(tǒng)全面的制度設(shè)計(jì)。該法的頒布，有利于落實(shí)憲法規(guī)定，確立衛(wèi)生健康工作的基本方針、原則和體制機(jī)制，對(duì)完善我國衛(wèi)生健康法治體系，保障公民享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，整合、規(guī)范和引領(lǐng)我國醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，推動(dòng)健康中國建設(shè)具有重要意義。

《衛(wèi)健法》的主要亮點(diǎn)

亮點(diǎn)一：明確醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公益性

堅(jiān)持醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的公益性是新一輪醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革所得出的重要改革經(jīng)驗(yàn)。此次《衛(wèi)健法》以法律的形式明確了我國醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公益性原則（第三條）。

首先，明確醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以非營利性醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)為主體、營利性醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充，政府舉辦的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公益性質(zhì)（第三十九、四十條）。

其次，通過規(guī)范醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的設(shè)置以保障醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的公益性?！缎l(wèi)健法》第三十九、四十條明確規(guī)定，（1）政府舉辦非營利性醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)；（2）政府舉辦的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)可以與社會(huì)力量合作舉辦非營利性醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)；（3）政府舉辦的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)不得與社會(huì)資本合作舉辦營利性醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)；（4）以政府資金、捐贈(zèng)資產(chǎn)舉辦或者參與舉辦的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)不得設(shè)立為營利性醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)；（5）醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)不得對(duì)外出租、承包醫(yī)療科室；（6）非營利性醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)不得向出資人、舉辦者分配或者變相分配收益（第三十九、四十條）。在此基礎(chǔ)上，該法第一百條規(guī)定了相應(yīng)的罰則。

第三，鼓勵(lì)社會(huì)力量舉辦非營利性醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)。該法明確社會(huì)力量舉辦的非營利性醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)可以按規(guī)定享受與政府舉辦的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)同等的稅收、財(cái)政補(bǔ)助、用地、用水、用電、用氣、用熱等政策（第四十一條）。

最后，我國醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)不能以趨利為導(dǎo)向，更不應(yīng)受制于趨利機(jī)制，否則將會(huì)背離醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的基本原則。但是，需要指出的是，公益性并不意味著完全免費(fèi)。每個(gè)國家的衛(wèi)生健康經(jīng)費(fèi)都是有限的，不可能將所有衛(wèi)生健康服務(wù)都向公民免費(fèi)提供。否則可能導(dǎo)致過度醫(yī)療和過度用藥，造成衛(wèi)生健康費(fèi)用的無限增長。立足于我國的基本國情，《衛(wèi)健法》規(guī)定由國家免費(fèi)提供基本公共衛(wèi)生服務(wù)，同時(shí)為公民提供“維護(hù)人體健康所必需、與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)、公民可公平獲得的”基本醫(yī)療服務(wù)（第十五條）。此外，公益性也不排斥盈利性。營利是謀取利潤的意思，而盈利則是指盈余的利潤。非營利組織指不以謀取利潤為目的而設(shè)立和運(yùn)行的組織。但這并不意味著非營利組織不能盈利，只是其產(chǎn)生的利潤不能進(jìn)行分配，只能再投入到公益活動(dòng)之中。

亮點(diǎn)二：首次在法律層面明確“健康權(quán)”

《衛(wèi)健法》第四條規(guī)定“國家和社會(huì)尊重、保護(hù)公民的健康權(quán)”。這是我國首次在法律層面上明確公民健康權(quán)，彰顯了國家保障人民健康權(quán)益的決心。如前所述，我國已頒布十余部衛(wèi)生健康法律，逐步建立起了中國特色衛(wèi)生健康法律體系，為公民健康權(quán)益提供了初步保障。2004年，第十屆全國人大二次會(huì)議通過憲法修正案，首次將“國家尊重和保障人權(quán)”寫入憲法。此外，《憲法》還規(guī)定公民“有從國家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利”（第四十五條），以及“國家發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)”，“保護(hù)人民健康”的義務(wù)。我國1986年《民法通則》明確公民享有生命健康權(quán)（第九十八條），2020年5月28日最新通過的《民法典》規(guī)定自然人享有生命權(quán)、身體權(quán)、健康權(quán)（第一百一十條）。

健康權(quán)是一項(xiàng)包容廣泛的基本人權(quán)，學(xué)界普遍認(rèn)為健康權(quán)具有消極人權(quán)和積極人權(quán)雙重屬性。作為消極人權(quán)的健康權(quán)，主要包括維護(hù)和享有自身健康的自由權(quán)。例如患者的知情同意權(quán)和個(gè)人健康不受侵犯的權(quán)利。而作為積極人權(quán)的健康權(quán)，主要指公民獲得可能達(dá)到的最高標(biāo)準(zhǔn)的身體和精神健康的權(quán)利。例如，前述人人獲得基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的權(quán)利，即是一種積極人權(quán)。此次《衛(wèi)健法》明確規(guī)定“公民依法享有從國家和社會(huì)獲得基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的權(quán)利”（第五條）。健康權(quán)的積極人權(quán)屬性需要政府、社會(huì)或其他機(jī)構(gòu)和專業(yè)人員提供才能夠?qū)崿F(xiàn)。因此，《衛(wèi)健法》在明確國家和社會(huì)負(fù)有尊重、保護(hù)公民健康權(quán)的義務(wù)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步規(guī)定“國家建立基本醫(yī)療衛(wèi)生制度，建立健全醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，保護(hù)和實(shí)現(xiàn)公民獲得基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的權(quán)利”（第五條），以及“國家建立健康教育制度，保障公民獲得健康教育的權(quán)利，提高公民的健康素養(yǎng)”（第四條）等一系列法定職責(zé)。

從上述條文可見，《衛(wèi)健法》不僅明確了公民健康權(quán)，還規(guī)定了國家和社會(huì)保障公民健康權(quán)的職責(zé)，從而引導(dǎo)衛(wèi)生健康工作理念從“以治病為中心”向“以人民健康為中心”轉(zhuǎn)變，推動(dòng)我國建立健全以健康權(quán)為核心的衛(wèi)生健康法治體系。

亮點(diǎn)三：明確基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的內(nèi)容

基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)是《衛(wèi)健法》的核心概念。該法第十五條明確了基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的定義，即“維護(hù)人體健康所必需、與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)、公民可公平獲得的，采用適宜藥物、適宜技術(shù)、適宜設(shè)備提供的疾病預(yù)防、診斷、治療、護(hù)理和康復(fù)等服務(wù)”。

第一，明確基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)是維護(hù)人體健康所必需的疾病預(yù)防、診斷、治療、護(hù)理和康復(fù)等服務(wù)，具體包括基本公共衛(wèi)生服務(wù)和基本醫(yī)療服務(wù)。推動(dòng)衛(wèi)生健康事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，滿足人民日益增長的健康需求是我國深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的目標(biāo)。《衛(wèi)健法》明確政府舉辦的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)提供基本醫(yī)療服務(wù)（第二十九條），以滿足公眾的基本醫(yī)療需求；而非基本醫(yī)療需求則可通過社會(huì)力量舉辦的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)來補(bǔ)充，以滿足公眾多樣化的健康需求。

第二，明確基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)必須與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)應(yīng)當(dāng)采用適宜的藥物、技術(shù)和設(shè)備。當(dāng)前，我國仍面臨著衛(wèi)生資源總量不足的問題。一些世界先進(jìn)的診療手段、昂貴的創(chuàng)新藥物，即使是歐美發(fā)達(dá)國家也難以負(fù)擔(dān)。我國在確定基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的范圍時(shí)，不可盲目追求這些超越發(fā)展階段的服務(wù)，而應(yīng)充分考慮我國的基本國情和疾病負(fù)擔(dān)，尋求以最小的衛(wèi)生投入獲得最大的健康產(chǎn)出。

第三，明確任何公民，無論年齡、性別、職業(yè)、地域、支付能力等因素，都可以公平獲得基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。首先，《衛(wèi)健法》規(guī)定了政府在保障基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)可及性方面的具體責(zé)任：“縣級(jí)以上人民政府通過舉辦專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和醫(yī)院，或者從其他醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)購買服務(wù)的方式提供基本公共衛(wèi)生服務(wù)”（第十八條）；“基本醫(yī)療服務(wù)主要由政府舉辦的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)提供”（第二十九條）；“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)制定并落實(shí)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系規(guī)劃，科學(xué)配置醫(yī)療衛(wèi)生資源，舉辦醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，為公民獲得基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)提供保障”（第三十七條）；“政府舉辦非營利性醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，在基本醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)中發(fā)揮主導(dǎo)作用，保障基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)公平可及”（第三十九條）；“國家完善藥品供應(yīng)保障制度”“保障藥品的安全、有效、可及”（第五十六條）；“國家實(shí)施基本藥物制度”（第五十七條）。其次，為了確?；踞t(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的可負(fù)擔(dān)性，《衛(wèi)健法》在第十五條第二款中規(guī)定了“基本公共衛(wèi)生服務(wù)由國家向公民免費(fèi)提供”。這一條款明確了政府提供基本公共衛(wèi)生服務(wù)的責(zé)任和投入，確保了基本公共衛(wèi)生服務(wù)的公平可及。在保障基本醫(yī)療服務(wù)可負(fù)擔(dān)性方面，《衛(wèi)健法》規(guī)定了“基本醫(yī)療服務(wù)費(fèi)用主要由基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金和個(gè)人支付”（第八十二條）；“國家完善醫(yī)療救助制度，保障符合條件的困難群眾獲得基本醫(yī)療服務(wù)”（第八十三條）。

綜上所述，作為我國衛(wèi)生健康領(lǐng)域第一部基礎(chǔ)性、綜合性法律，《衛(wèi)健法》涉及醫(yī)療衛(wèi)生和健康事業(yè)發(fā)展的方方面面。該法的頒布為進(jìn)一步深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，推進(jìn)健康中國建設(shè)，全方位、全周期保障人民健康提供了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)，具有里程碑式的意義。