社會(huì)資本視角下公民參與社區(qū)治理問題探究

覃宇杰

(湖北大學(xué)政法與公共管理學(xué)院 湖北 武漢 430062)

一、相關(guān)研究回顧

漢尼范(1916)是首位使用“社會(huì)資本”概念的學(xué)者。他將其定義為“構(gòu)成社會(huì)基本單位的群體和家庭中的社會(huì)交往過程所產(chǎn)生的善意、伙伴關(guān)系、相互同情和交往互動(dòng)?！盵1]帕特南(1993)通過研究二戰(zhàn)后意大利社區(qū)的發(fā)展演變，認(rèn)為社會(huì)資本概念由三個(gè)部分組成：信任，互惠規(guī)范和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。[2]Michael Cuthill(2003)特別強(qiáng)調(diào)地方政府在促進(jìn)社會(huì)資本方面的作用。[3]Carlijn Wentink(2017)等認(rèn)為，社會(huì)資本既是公民主動(dòng)性形成的結(jié)果，也是其形成的前提條件。[4]國內(nèi)學(xué)者也普遍認(rèn)同社會(huì)資本的增加能有效改善社區(qū)治理實(shí)效。胡榮等人(2011)強(qiáng)調(diào)社會(huì)資本的增加能有效增進(jìn)城市社區(qū)居民對政府的信任感，“有助于公民形成可以促進(jìn)他們目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的組織?！盵5]王永益(2013)認(rèn)為社會(huì)資本是消解“德性困境”、培養(yǎng)公共精神的新視角。[6]

公民成為社區(qū)治理中的主導(dǎo)者[7]，是因?yàn)樵谝脏徖镪P(guān)系為焦點(diǎn)的公民治理框架中，更容易確定參與主體并開展對話協(xié)商(Sullivan)。[8]Paul Skidmore,Kirsten Bound等(2006)關(guān)注社區(qū)治理的內(nèi)卷化，認(rèn)為社區(qū)參與不能僅限于少數(shù)精英群體[9]。國內(nèi)學(xué)者們從多元治理視角出發(fā)，強(qiáng)調(diào)社區(qū)治理中公民所扮演的關(guān)鍵角色。陳炳輝、王菁(2010)根據(jù)新公共管理理論，提出“社區(qū)再造”應(yīng)當(dāng)遵循的五項(xiàng)原則——政府授權(quán)、居民驅(qū)動(dòng)、社區(qū)協(xié)作、企業(yè)績效管理與競爭機(jī)制。[10]王晨(2015)認(rèn)為轉(zhuǎn)變政府角色、構(gòu)建協(xié)商機(jī)制是促進(jìn)公民參與、實(shí)現(xiàn)合作治理的關(guān)鍵要素。[11]

二、公民參與社區(qū)治理必要性

公民參與效果，決定社區(qū)治理水平，也影響著公民日常生活滿足感以及緊急事態(tài)下的基層動(dòng)員能力。此次新冠肺炎疫情中，不少社區(qū)普通居民成為志愿者，走向抗疫一線，在物資配給、社區(qū)排查等方面發(fā)揮了重要作用。

(一)是完善社會(huì)基層治理的本質(zhì)要求。

作為社會(huì)的基本構(gòu)成單元以及城市居民的主要活動(dòng)場所之一，社區(qū)是公眾參與治理的基礎(chǔ)平臺(tái)。社區(qū)治理的效果很大程度上決定了整個(gè)社會(huì)治理體系的運(yùn)轉(zhuǎn)狀況。黨的十九屆四中全會(huì)指出，要強(qiáng)化與創(chuàng)新社會(huì)治理制度建設(shè)，形成并完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系。”[12]這需要社區(qū)居民形成對社區(qū)共同體的高度認(rèn)同感，其源自于居民個(gè)人積極參與社區(qū)事務(wù)、公益事務(wù)、維權(quán)行動(dòng)等活動(dòng)。

(二)是完善基層民主制度的必然要求。

現(xiàn)代民主政治要求公民參與公共事務(wù)的決策和管理，以法定形式表達(dá)利益訴求。公民廣泛參與社區(qū)治理，有利于培育理性、平等、寬容等民主觀念，加深對我國民主制度了解，推動(dòng)基層民主建設(shè)。同時(shí)可以利用社區(qū)公民在反應(yīng)速度、信息掌握和行動(dòng)力上的優(yōu)勢，充分發(fā)揮公民參與在民主監(jiān)督方面的作用，把腐敗、懶政等問題及時(shí)消滅在第一線，真正做到權(quán)力運(yùn)行的公正公開。

(三)有利于提高公共政策制定與執(zhí)行水平。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)細(xì)化導(dǎo)致中國社會(huì)呈現(xiàn)出主體多元化、利益多層次化的特點(diǎn)。單靠政府所掌握的有限信息與資源來制定公共政策，難度愈發(fā)增加。社區(qū)作為公益領(lǐng)域與私益領(lǐng)域的緩沖地帶，起到了雙向溝通與政策調(diào)整的特殊作用。在參與社區(qū)治理過程中，公民也獲得了意見表達(dá)渠道，有助于改善公共政策的針對性和有效性。同時(shí)，為政策宣傳提供理想平臺(tái)，提高公民對政策的接受程度，減少政策推行成本。

三、社區(qū)治理中公民參與存在的普遍問題

疫情期間，社區(qū)抗疫一線出現(xiàn)了不少問題。如在疫情管控初期，部分社區(qū)采用毀路、車輛堵截等粗暴方式進(jìn)行社區(qū)封閉，卻妨礙了諸如慢性病患者等特殊群體的正常需求；部分社區(qū)出現(xiàn)因物價(jià)、物資供應(yīng)方式不合理導(dǎo)致的矛盾?，F(xiàn)狀背后，是公民日常參與不足，社區(qū)治理效能低下的困境。

(一)公民參與社區(qū)治理的積極性不足

對于社區(qū)事務(wù)，相當(dāng)一部分居民以消極態(tài)度面對，將其視作專業(yè)社區(qū)工作者的職責(zé)。即使參與，也往往是在行政力量推動(dòng)下的被動(dòng)式參與，他們對于活動(dòng)的主題、目的和效果并不關(guān)心。在2018年的河南省政府社會(huì)治理能力狀況調(diào)查分析中，參與村(居)委會(huì)選舉的占比為47.82%，“沒有”參與的為52.18%；向村(居)委會(huì)提建議或意見的占比為38.98%，“沒有”參與的為60.64%；參與社區(qū)公共事務(wù)管理的占比為27.61%，“沒有”參與的為71.89%。①可以看出，實(shí)際參與基層選舉、關(guān)心社區(qū)公共事務(wù)的居民數(shù)量較低。結(jié)果往往導(dǎo)致社區(qū)自治活動(dòng)淪為形式，阻礙了社區(qū)建設(shè)的長期效果。

(二)公民參與主體的構(gòu)成不合理

在2018年發(fā)布的四川社區(qū)居民參與能力調(diào)查中，參與群體顯示出以下特點(diǎn)：老年人多，年輕人少；低學(xué)歷者多，高學(xué)歷者少；黨員多，普通群眾少。②青年以及有一定社會(huì)資源的中年人參與社區(qū)活動(dòng)和社區(qū)事務(wù)管理的比例明顯低于年長者。而有空閑時(shí)間和參與意愿的老年人又往往缺乏參與社區(qū)治理所需要的知識(shí)和能力。另一方面，參與者多為黨員、社區(qū)工作者等少部分精英群體，廣大民眾參與較少，產(chǎn)生了社區(qū)治理的“內(nèi)卷化”問題。

(三)公民參與社區(qū)治理的內(nèi)容有限

目前，社區(qū)治理中的公民參與主要集中在文化、娛樂，或治安與衛(wèi)生等非政治性活動(dòng)，范圍比較有限。且這些活動(dòng)的深度和可擴(kuò)展性不足，更多地是解決公民較淺層次的需求，對構(gòu)建社區(qū)自治制度與規(guī)范的幫助影響有限。很多居民只是憑借一時(shí)興起參加到社區(qū)活動(dòng)當(dāng)中，隨意性比較大，活動(dòng)組織比較松散，特別是可持續(xù)性不長，導(dǎo)致自身的參與無法轉(zhuǎn)化為治理的實(shí)效。

四、社會(huì)資本視角下公民有限參與社區(qū)治理的原因

(一)信任缺失，公民參與的動(dòng)力不足

從1954年《城市居民委員會(huì)組織條例》的頒布，一直到改革開放初期，我國長期推行“單位制”和“街居制”。此背景下，同社區(qū)居民容易產(chǎn)生對社區(qū)的認(rèn)同與歸屬感，形成了以血緣、單位為核心的社會(huì)信任網(wǎng)絡(luò)。隨著改革開放逐步深入，“單位制”瓦解，但舊觀念還未徹底轉(zhuǎn)變。社區(qū)整體范圍內(nèi)的平等、自愿交流難以展開，社區(qū)信任培養(yǎng)緩慢。

其次，社區(qū)人口成分的復(fù)雜與變化導(dǎo)致交流困難。多數(shù)社區(qū)從人口構(gòu)成來看屬于混合型社區(qū)，同一社區(qū)的居民在價(jià)值觀念、生活習(xí)慣以及文化背景等方面區(qū)別明顯。人口的快速流動(dòng)，使居民對非永久性的關(guān)系預(yù)期提高。且生活節(jié)奏的加快、網(wǎng)絡(luò)的成熟，使人們的生活重心發(fā)生轉(zhuǎn)移，娛樂方式從線下轉(zhuǎn)到線上。種種原因消減了居民建立親密鄰里關(guān)系并參與社區(qū)治理的動(dòng)力，社區(qū)共同體難以形成。

最后，公民對政府和居委會(huì)缺乏信任?；鶎诱畬ι鐓^(qū)情況了解不深，居委會(huì)的行政化問題嚴(yán)重，加深了公民對政府派出機(jī)構(gòu)和居委會(huì)的不信任感。

(二)互惠規(guī)范缺失，公民參與社區(qū)治理缺乏穩(wěn)定性

帕特南強(qiáng)調(diào)的互惠規(guī)范，分為以法律、政策等形式強(qiáng)制社區(qū)居民遵守的正式制度，以及習(xí)俗、道德、價(jià)值觀等非正式制度。良好的社區(qū)規(guī)范能使公民參與社區(qū)治理有章可循，減少互動(dòng)成本以及可能的摩擦事件。而目前，我國社區(qū)規(guī)范呈現(xiàn)普遍缺失的狀態(tài)。

首先，社區(qū)關(guān)系冷淡，居民互動(dòng)缺失導(dǎo)致互惠規(guī)范缺乏發(fā)育土壤。前面提到，由于信任不足、社會(huì)節(jié)奏加快等因素，社區(qū)居民缺乏交流互動(dòng)的動(dòng)力，互惠規(guī)范就會(huì)缺乏發(fā)展的前提條件和必要性，這反過來又會(huì)阻礙社會(huì)資本的累積，加劇社區(qū)交流的不足和社群人際關(guān)系的冷漠。

其次，“搭便車”現(xiàn)象導(dǎo)致社區(qū)居民不愿主動(dòng)為構(gòu)建社區(qū)互惠規(guī)范助力。社區(qū)管理規(guī)章無法對不同參與力度的居民提供差異化的反饋，花費(fèi)時(shí)間、資金等成本參與社區(qū)治理的居民與那些無動(dòng)于衷者得到的結(jié)果相同，為積極參與者帶來強(qiáng)烈的心理偏差與不滿情緒，最終導(dǎo)致“搭便車”現(xiàn)象蔓延，社區(qū)居民參與動(dòng)力長期保持低位狀態(tài)。

(三)社區(qū)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)不暢通，公民參與途徑匱乏

社區(qū)參與網(wǎng)絡(luò)是公民參與發(fā)揮作用的空間與載體，社區(qū)公民利用社區(qū)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的資源，在互動(dòng)中滿足自身的精神需求，激發(fā)參與熱情。目前，我國社區(qū)網(wǎng)絡(luò)，尤其是橫向社區(qū)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的稀疏與缺失，導(dǎo)致社區(qū)居民之間缺乏互信互助和信息交流傳遞的空間與平臺(tái)。

首先，社區(qū)居委會(huì)的引領(lǐng)帶頭作用沒有完全發(fā)揮。在日常生活中，社區(qū)居民主體意識(shí)不強(qiáng)，習(xí)慣于被管理者的角色。而原本應(yīng)當(dāng)引領(lǐng)社區(qū)自治的居委會(huì)將有限資源用于應(yīng)對行政工作，自治活動(dòng)往往流于形式。加上工作人員素養(yǎng)、意識(shí)有限等原因，難以為社區(qū)居民的意見反饋搭建渠道。

其次，社區(qū)自組織發(fā)展落后。當(dāng)前，我國城市社區(qū)自組織，例如志愿者團(tuán)隊(duì)、老年歌舞團(tuán)，不僅數(shù)量少，而且發(fā)展不完善，缺乏相應(yīng)的參與和服務(wù)能力。公民難以通過社區(qū)自組織參與到社區(qū)治理中，也難以通過集體力量來表達(dá)自身的利益訴求，參與能力和參與意愿都大打折扣。缺少社區(qū)自組織這一重要的交流互動(dòng)渠道，使得社區(qū)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)愈發(fā)難以形成。

五、對策建議

(一)明確社區(qū)居委會(huì)定位，發(fā)揮帶頭作用

針對我國社區(qū)居委會(huì)的困境，要注重保障其自治地位，強(qiáng)化自治職能，發(fā)掘其自主性與能動(dòng)性，引導(dǎo)公民有序有效參與社區(qū)治理。

要使居委會(huì)擺脫無謂的行政工作干擾，保證其自治機(jī)構(gòu)的地位，應(yīng)當(dāng)從經(jīng)費(fèi)和人事兩方面入手。首先，要保證社區(qū)居委會(huì)能根據(jù)實(shí)際需求分配調(diào)用經(jīng)費(fèi)。在人事方面，其一，要充分保障社區(qū)選舉權(quán)的獨(dú)立自主，防止選舉居委會(huì)班子的民主活動(dòng)變?yōu)樾姓深A(yù)下的走秀。其二，要加強(qiáng)居委會(huì)管理隊(duì)伍建設(shè)。對內(nèi)要加強(qiáng)教育培訓(xùn)力度，定期舉行專業(yè)化的社區(qū)工作人員培訓(xùn)，提高專業(yè)技能水平和服務(wù)意識(shí)；對外積極引進(jìn)優(yōu)秀的社區(qū)工作者，優(yōu)化工作人員年齡、技能結(jié)構(gòu)，改善居委會(huì)工作人員老齡化、非專業(yè)化等結(jié)構(gòu)缺陷。

(二)培育社區(qū)公民信任，增強(qiáng)公民參與動(dòng)力

信任作為社會(huì)資本的核心要素，對推動(dòng)社區(qū)治理中公民參與的動(dòng)力與積極性有重要意義。社區(qū)居民和其他主體間的良性互動(dòng)是其主要來源。因此，有效促進(jìn)多主體間平等交流就成為重中之重。

首先，要繼續(xù)推進(jìn)社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高社區(qū)服務(wù)水平。對于社區(qū)物業(yè)、文體場所、醫(yī)療站點(diǎn)等公共配套設(shè)施，要繼續(xù)推進(jìn)與完善。對于那些程序簡單、百姓需求較大的民政業(yè)務(wù)，要在社區(qū)設(shè)立辦事點(diǎn)。同時(shí)，要將社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的完善切實(shí)轉(zhuǎn)化為服務(wù)能力的提高。使社區(qū)居民在滿足自身需求的過程中，逐漸培養(yǎng)起對社區(qū)參與的意識(shí)和興趣，增加公民參與的潛在動(dòng)力。

其次，要加強(qiáng)社區(qū)文化建設(shè)，構(gòu)筑以誠信為核心的鄰里關(guān)系文化。要根據(jù)社區(qū)實(shí)際情況，和不同年齡、不同階層人士的具體文化需求，找到相應(yīng)的切入口。在活動(dòng)組織過程中，充分利用社區(qū)人才資源，邀請黨員、相關(guān)從業(yè)者、等積極性、專業(yè)性較強(qiáng)的人充當(dāng)活動(dòng)領(lǐng)頭者。在各類文化活動(dòng)中，要牢牢把握誠信內(nèi)核，融入誠信、互助的理念，加強(qiáng)社區(qū)居民對誠信理念的正面印象和體驗(yàn)。

最后，通過重建政府公信力，改善社區(qū)居民對街道辦以及基層自治組織的負(fù)面印象。政府公信力本身就是一種社會(huì)資本，能影響公民參與社區(qū)治理的積極性。對此，要繼續(xù)狠抓基層政府工作人員的思想作風(fēng)建設(shè)工作，強(qiáng)調(diào)并落實(shí)為人民服務(wù)的觀念；要建立社區(qū)信息管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)信息的公開化、透明化。

(三)構(gòu)建互惠規(guī)范，為公民參與社區(qū)治理提供穩(wěn)定框架

要構(gòu)建社區(qū)互惠規(guī)范，首先要保證社區(qū)居民主動(dòng)、自愿地參與社區(qū)公共事務(wù)的決策與管理，并確保其知情權(quán)、表決權(quán)等權(quán)利的落實(shí)。因此，在開展社區(qū)自治活動(dòng)時(shí)，需圍繞保障居民相關(guān)合法權(quán)益進(jìn)行展開。

首先，采取多種途徑，對社區(qū)居民進(jìn)行普法宣傳。通過知識(shí)競賽、宣傳欄、舉辦講座等方式，開展相關(guān)法律教育，讓社區(qū)居民了解自己的權(quán)利義務(wù)、權(quán)利行使和保障方式，以及社區(qū)治理的原則和基本流程。使“法治”觀念、參與觀念深入人心。

其次，要注重社區(qū)管理公約的合理設(shè)置，改善參與氛圍。在公約構(gòu)建過程中，要更加注重獎(jiǎng)懲公平和差異化處理，防范由于社區(qū)治理實(shí)踐中目標(biāo)激勵(lì)和獎(jiǎng)懲機(jī)制失位帶來的“搭便車”問題。對積極參與者予以肯定，并給予一定的物質(zhì)或精神獎(jiǎng)勵(lì)。

(四)加強(qiáng)社區(qū)自組織建設(shè)，強(qiáng)化社區(qū)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)

一個(gè)社區(qū)中的居民同時(shí)存在著不同層次的需求，對此，要成立和扶持各種社區(qū)自組織，形成和強(qiáng)化社區(qū)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，增強(qiáng)社區(qū)居民的利益關(guān)聯(lián)及彼此的感情需求。

加強(qiáng)社區(qū)自組織建設(shè)，首先需理清與政府之間的關(guān)系。一方面政府要通過政策、撥款等方式支持和推動(dòng)社區(qū)自組織的發(fā)展，同時(shí)也要對其登記成立、組織結(jié)構(gòu)、日常運(yùn)行制定完善的程序和規(guī)則。另一方面，要承認(rèn)社區(qū)自組織的獨(dú)立地位，在履行基本義務(wù)的基礎(chǔ)上不干涉其自主運(yùn)行，不使其承受不必要負(fù)擔(dān)，專注于社區(qū)公益活動(dòng)的運(yùn)作。

其次，在推進(jìn)社區(qū)自組織建設(shè)過程中，可以采取“從小到大”，“從個(gè)體到整體”的步驟，使社區(qū)居民在已有鄰里關(guān)系的基礎(chǔ)上，按興趣、互助、學(xué)習(xí)等主題建立各種形式的社區(qū)生活小組。通過社區(qū)成員愿意參與的活動(dòng)主題將居民凝聚起來，成為一個(gè)個(gè)小的集體，通過小組內(nèi)部的頻繁溝通交流，培育參與意識(shí)和組織性，形成社區(qū)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。在此基礎(chǔ)上，號(hào)召各小組成員加入覆蓋整個(gè)小區(qū)的規(guī)模性組織，如居民議事會(huì)、居民代表會(huì)議等，使其實(shí)際參與到治理活動(dòng)中，提高社區(qū)治理之實(shí)效。

【注釋】

①數(shù)據(jù)來源：皮書數(shù)據(jù)庫：樊紅敏,耿瓊瓊,劉盎,河南省政府社會(huì)治理能力狀況調(diào)查分析,河南社會(huì)治理發(fā)展報(bào)告(2018),2018年07月.

②數(shù)據(jù)來源：皮書數(shù)據(jù)庫：陳序,四川城鄉(xiāng)社區(qū)治理中居民的參與能力(2007～2017),四川社會(huì)發(fā)展報(bào)告(2018)：城鄉(xiāng)社區(qū)治理,2018年07月.