農(nóng)村基層干部環(huán)境責任離任審計芻議
——基于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景的思考

(重慶理工大學會計學院 重慶 400054)

一、引言

黨的十九大提出要加快生態(tài)文明體制建設(shè)，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。基層干部的日常履職行為對農(nóng)村環(huán)境有著直接而重大的影響，所以鄉(xiāng)村綠色發(fā)展之路必然要求在基層管理上對環(huán)境問題予以重視，筆者由此提出對農(nóng)村基層干部開展環(huán)境責任離任審計，總體目標是對基層干部任期內(nèi)的環(huán)境責任履行情況進行客觀、準確的評價，促進農(nóng)村實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。實施此項審計，一方面有利于基層干部形成良好的生態(tài)環(huán)境責任觀，推進鄉(xiāng)村綠色發(fā)展；另一方面有利于構(gòu)建更為客觀的“經(jīng)濟+環(huán)境”干部考核體系，完善鄉(xiāng)村治理體系。

二、農(nóng)村基層干部環(huán)境責任離任審計的難點剖析

(一)制度困境：審計法規(guī)滯后性。審計工作的開展需要有充足的法律依據(jù)，然而我國現(xiàn)行的相關(guān)法律制度體系建設(shè)還有明顯的滯后性：首先，本審計的專門性立法滯后。由于基層干部環(huán)境責任審計尚處于設(shè)想階段，所以沒有針對此項審計的直接立法。其次，農(nóng)村審計制度不完善。本審計應(yīng)屬于農(nóng)村審計的一種，然而農(nóng)村審計尚處于初步發(fā)展階段且并未涵蓋在國家審計范圍內(nèi)。再次，農(nóng)村環(huán)境審計邊緣化。國家級法律法規(guī)如《審計法》、《村民委員會組織法》中，對農(nóng)村環(huán)境審計都沒有具體規(guī)范和針對性描述。最后，農(nóng)村環(huán)境保護法律依據(jù)缺失。我國關(guān)于環(huán)境保護的法律條文絕大多數(shù)都是針對城市環(huán)境污染的防治，農(nóng)村的環(huán)保立法已經(jīng)遠遠落后于經(jīng)濟社會發(fā)展。

(二)內(nèi)容困境：審計對象異質(zhì)性。本審計針對基層干部在職期間的各項環(huán)境相關(guān)指標及其變化進行責任審計，審計對象具有高度異質(zhì)性。第一，審計對象的高跨度性讓部門間協(xié)調(diào)困難。審計對象既包括自然領(lǐng)域也包括社會領(lǐng)域，涉及到多個資源管理部門，容易陷入權(quán)責劃分不清、溝通協(xié)調(diào)成本高、信息輸送不順暢等困境。第二，自然資源的流動性讓環(huán)境責任的地域區(qū)分困難。最后，環(huán)境問題的歷史遺留特性讓審計工作定責追責難度大。

(三)主體困境：審計人員局限性。目前的審計力量應(yīng)對此項工作還具有明顯的局限性。首先，審計經(jīng)驗不足，基礎(chǔ)資料缺失。一方面現(xiàn)工作缺乏先例參考，需要審計部門自行摸索審計道路；另一方面，由于農(nóng)村長期的環(huán)保忽視，審計機關(guān)對于農(nóng)村環(huán)境方面的資料掌握較少、數(shù)據(jù)失真。其次，審計任務(wù)繁重，審計人員不足。此項審計涉及的農(nóng)村基層干部數(shù)量龐大且審計內(nèi)容復雜繁重，現(xiàn)有的審計人員數(shù)量顯然不足以應(yīng)對此項工作。最后，審計人員素質(zhì)偏低，專業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。農(nóng)村審計工作人員長期進行的都是基礎(chǔ)集體財務(wù)審計工作，而環(huán)境責任審計會涉及到環(huán)保、水利、農(nóng)業(yè)、村居治理等多個專業(yè)領(lǐng)域的內(nèi)容，專業(yè)的不完全匹配加重了審計工作的艱巨性。

(四)基層困境：審計環(huán)境復雜性。由于我國基層審計環(huán)境的復雜性，本審計推行困難重重。一方面，基層干部審計觀念意識落后。經(jīng)濟指標導向型的績效考核管理辦法助長了基層干部犧牲生態(tài)環(huán)境來發(fā)展經(jīng)濟的風氣。并且村干部多為文化水平不高的農(nóng)民出身，對審計政策的理解性容易流于表面。另一方面，農(nóng)村群眾審計配合度低。農(nóng)民整體政治文化素質(zhì)和視野的局限性以及環(huán)保意識的不足，使得他們對于基層干部履職過程中的生態(tài)環(huán)境破壞行為缺乏敏感性。

三、開展農(nóng)村基層干部環(huán)境責任離任審計的對策探討

(一)加強法規(guī)政策建設(shè)，完善審計制度體系。法律政策依據(jù)的缺失是最亟待解決的問題。首先，國務(wù)院和審計署可以參照《審計法》和《全國農(nóng)村審計條例》等制定貼合農(nóng)村實際的審計法規(guī)政策體系，同時考慮到地域差異，各省市可以結(jié)合本地區(qū)農(nóng)村實際情況進行具體審計程序的彈性調(diào)整。其次有關(guān)部門應(yīng)構(gòu)建最關(guān)乎農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展、農(nóng)民群眾幸福生活的評價指標體系。再次，政府要出臺相關(guān)指導意見和技術(shù)指南，為審計實施范圍、步驟、操作規(guī)范提供參考。最后，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護方面的立法也不容忽視。

(二)構(gòu)建多方合作機制，創(chuàng)新審計方法技術(shù)。生態(tài)環(huán)境資源的特殊屬性要求有關(guān)部門必須精心策劃審計方案，構(gòu)建審計部門內(nèi)外多方合作機制，建立科學有效的審計工作架構(gòu)。首先，政府要發(fā)揮主導作用。明確審計部門與其他資源管理部門的權(quán)責，建立部門間資源共享和成果共用制度，強化協(xié)調(diào)配合。其次，審計部門要加強內(nèi)外部合作。一方面要積極與水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、國土資源等部門建立資源信息溝通渠道，實現(xiàn)信息共享；另一方面要構(gòu)建與社會專業(yè)技術(shù)機構(gòu)的合作機制。最后要強化基層干部環(huán)境責任落實情況。堅持“權(quán)責對等”原則，實行生態(tài)環(huán)境損害終身追責制。

(三)加強機構(gòu)人員建設(shè)，積極面對審計挑戰(zhàn)。打鐵還需自身硬。本審計的先創(chuàng)性要求審計部門積極探索，形成新的工作方法體系。對于審計工作任務(wù)重、人員不足的問題，審計機構(gòu)一方面要合理調(diào)配本單位的審計力量，另一方面要突破地域限制，通過購買服務(wù)、購買數(shù)據(jù)、外聘專家等模式，積極與外部審計機構(gòu)或人員合作。為提高審計人員綜合素質(zhì)，要定期開展審計人員的培訓工作。

(四)深化農(nóng)村審計教育，優(yōu)化基層審計環(huán)境。對于村干部群體，一方面要提高環(huán)境指標在干部履職成績中的權(quán)重，引導其樹立正確的政績觀。另一方面要要定時開展審計政策和生態(tài)環(huán)境保護法規(guī)的深度學習活動。對于農(nóng)村群眾，要積極推進農(nóng)村群眾生態(tài)環(huán)境教育工作，開發(fā)群眾對干部環(huán)境工作的監(jiān)督職能，暢通群眾輿情反映渠道。

(五)開展審計試點工作，總結(jié)推廣經(jīng)驗成果。建立和完善農(nóng)村基層干部環(huán)境責任離任審計制度的途徑可以是先試點，再總結(jié)試點經(jīng)驗由點到面進行大范圍推廣，逐步擴大審計工作開展區(qū)域，讓基層干部環(huán)境責任審計發(fā)揮促進農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)，推進鄉(xiāng)村全面振興的積極作用。

四、結(jié)語

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中生態(tài)宜居、治理有效的總體要求和嚴守生態(tài)保護紅線、以綠色發(fā)展引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興的原則，要求加強對基層環(huán)境工作的監(jiān)督與指導。本文提出農(nóng)村基層干部環(huán)境責任離任審計設(shè)想，強調(diào)通過完善審計法規(guī)制度體系、創(chuàng)新審計工作方法、加強審計隊伍建設(shè)、優(yōu)化審計環(huán)境和積極開展試點工作來實現(xiàn)本項審計的順利開展，為農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)提供制度保障，以此推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面貫徹落實。