我國反壟斷行政聽證制度的準司法化改革

邢 馳

(浙江理工大學 浙江 杭州 310018)

隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，《反壟斷法》在社會經(jīng)濟生活中的使用頻率逐步提高，所以《反壟斷法》的完善不僅在宏觀上有助于國家經(jīng)濟發(fā)展，同時對消費者和經(jīng)營者等社會生活個體的影響也是巨大的。本文建議加強完善反壟斷調查程序中的行政聽證制度，提供給壟斷行為參與個體以表達自身意見的有效途徑，給調查主體更重要的決策參考意見，以推動準司法化的改革進程。

一、《反壟斷法》行政聽證制度概述

聽證制度最早來源于英國，取聽取多方證詞證言之意，主要指的是在法庭前，任何參與爭議解決的一方都有權利進行辯論和答辯。根據(jù)聽證的定義，主要將其認定為防御權的一種，防止當事人的合法權益收到行政權的侵害。我國的聽證制度最早追溯至2002年，由時任主席的江澤民同志首次提出應該廣泛建立聽證制度，從而實現(xiàn)決策的科學化、民主化，自此，聽證制度第一次登上我國歷史舞臺。

為實現(xiàn)反壟斷法保護市場公平競爭，保護消費者利益和社會公共利益，促進市場經(jīng)濟健康發(fā)展的目標，讓參與主體為自己發(fā)聲是最好的方式，反壟斷行政聽證制度的產(chǎn)生也凸顯其重要性與必要性。我國反壟斷聽證制度屬于反壟斷調查方式的一種，這一制度制定的目的是保證壟斷行為產(chǎn)生后對經(jīng)營活動產(chǎn)生一定的干擾和破壞，這將直接損害到市場的正常運行，同時不合理、不合法的反壟斷調查也會對經(jīng)營者和利害相關人的正當權益造成損害。所以依照《反壟斷法》的相關規(guī)定，應當去報反壟斷執(zhí)法機構的調查權有效行使，確保被調查方的權利受到法律的保護。

二、我國反壟斷行政聽證制度研究現(xiàn)狀

首先，我國行政聽證制度的制度構造和實踐運行都存在弊端。自1996年我國行政法中首次規(guī)定了行政聽證制度到現(xiàn)在為止有二十余年，行政聽證制度在執(zhí)法中的存在感極低，“為了聽證而聽證”，“聽證主持人也是聽證調查人的雙重身份”等不公正不公開的現(xiàn)象層出不窮，聽證變成了一種走過場的贅余程序。其次，在反壟斷法中的行政聽證制度研究更是存在缺失，在理論層面上缺少相關的學術理論支撐，立法上雖然明確了利害相關人的意見陳述權，但實際操作的制度和程序并沒有具體規(guī)定，并且意見陳述權也不同于聽證制度，缺乏相關的學術理論與立法依據(jù)；在司法實踐層面上，由于立法的不盡完善導致司法實踐效果大打折扣，很多具體壟斷案件的調查處理中，聽證程序僅是走走過場，沒有達到實際的行政聽證效果，更有的壟斷案件甚至沒有按照程序要求組織當事人和利害關系人參與聽證，反壟斷的行政聽證程序名存實亡。具體問題表現(xiàn)在以下幾個方面：

(一)聽證組織專業(yè)性不強

聽證制度的完善，有賴于在聽證主持人的主持下，參與雙方充分陳述意見。所以聽證主持人的資格的規(guī)定是聽證制度完善的重要環(huán)節(jié)。

有些調查機構規(guī)定聽證組織由所在單位的相關工作人員擔任聽證會的主持人，所以產(chǎn)生聽證主持人也是案件調查人的問題，“既是運動的裁判又是參與運動的運動員”，除此之外，即使聽證主持人并非調查人員，但如果與調查人員有關聯(lián)性或者屬于同一個機關的工作人員，那么也無法實現(xiàn)完全的公正，這顯然讓聽證這一程序成為擺設，所以應該完善聽證主持人制度，

(二)聽證程序獨立性不足

聽證程序屬于一種程序性的制約機制，具備基本的程序價值。聽證程序的獨立性不足表現(xiàn)在聽證程序立法設定不完整與具體實施上不到位兩個方面。雖然我國《行政處罰法》中關于聽證制度規(guī)定，聽證需由行政機關指定非本案調查人員主持，但在反壟斷法中并沒有”聽證“的字眼，所以舉行聽證會時，執(zhí)法機構為了“節(jié)約資源‘、降低成本，直接由案件的調查人員兼任聽證會主持人。聽證制度不僅需要當事人表達意見的參與，同時由于反壟斷法屬于專業(yè)性、公共性較強的法律，也應該吸收一部分相關領域的專家和法律顧問，以保證這一程序的順利進行。

聽證參與主體實質參與權沒有得到保障。即使經(jīng)營者和利害關系人一方收集了相關證據(jù)與信息，但可能由于程序上的不正義甚至無法達到執(zhí)法機構盡調查義務之標準，更不要說這一證據(jù)是否能夠被采納。聽證人員的產(chǎn)生如果缺乏一定的透明度，那么聽證制度形同虛設，也自然不會達到其應有的效果，反而形成了程序上的多余步驟，導致聽證形式化等問題。

(三)聽證制度不完善

我國反壟斷法中并沒有明確規(guī)定反壟斷調查中“聽證程序”屬于必要的前置程序，甚至沒有明確規(guī)定“聽證”二字，取而代之的是“經(jīng)營者、利害關系人有權陳述意見“的意見陳述權，但對于意見陳述的具體組織參與者、準備工作的安排、相關人員的回避問題、口頭或書面的規(guī)定上十分模糊，尤其是聽證主持人與調查人員混同，導致反壟斷中的行政聽證制度實施的過程遇到阻礙。

聽證結果的拘束力不足也是聽證制度名存實亡的重要原因之一。聽證程序是民主的產(chǎn)物，我國法律中即使規(guī)定了聽證制度，但對聽證結果的效力并沒有具體規(guī)定，而聽證往往能充分反映出當事人的意見，這樣得出的結果卻無法成為最終裁判結果的依據(jù)，這顯然是矛盾的，這也是聽證制度不完善的一種體現(xiàn)。

三、我國反壟斷法引入行政聽證制度的提出

反壟斷法中引入聽證制度具有正當性、必要性和可行性。

首先，反壟斷法中引入聽證制度存在正當性。聽證是執(zhí)法機構根據(jù)經(jīng)營者和利害關系人的陳述、申辯和質證的過程，有利于案件更加客觀透明，有助于執(zhí)法機構查明案件事實。反壟斷法的不斷完善體現(xiàn)了市場建設的進步與發(fā)展。我國反壟斷法所保護的法益是市場的有效運行以及社會公共利益，為了實現(xiàn)反壟斷法的法益保護，應該重視社會成員的參與，讓經(jīng)營者和利害關系人自己站出來為自己發(fā)聲，這更能體現(xiàn)出我國作為社會主義國家的人民當家作主的特點。聽證程序在反壟斷執(zhí)法的過程中更有助于其實現(xiàn)公平、正義的價值追求。

其次，反壟斷法中引入聽證制度存在必要性，聽證程序是正當程序原則的體現(xiàn)，聽證程序有助于幫助當事人維護其知情權與申訴辯護的權利，這也是民事訴訟中辯論原則的體現(xiàn)。在反壟斷執(zhí)法的過程中，作為重要的參與主體，經(jīng)營者及利害關系人不應該僅僅作為被調查的對象，應該賦予他們正當程序下主動且有效地參與反壟斷審查過程的程序性權利，而這樣的權利理應實現(xiàn)其真正的效果。隨著社會群體參與意識和法律意識不斷提高，人們越來越意識到生活在公平有序的市場競爭環(huán)境對于社會經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展的必要性，隨之公眾對反壟斷執(zhí)法的要求也不斷攀升，在這樣市場經(jīng)濟發(fā)展與反壟斷執(zhí)法程序不完善的矛盾局面下，反壟斷法中的行政聽證制度就顯得更為必要。

最后，反壟斷法中引入聽證制度存在可行性。聽證制度雖然在我國被制定并應用與司法實踐的時間不長，但聽證制度在無論是英美法系還是大陸法系中都積攢了一定的經(jīng)驗并且實現(xiàn)了一定的目的效果，其扮演著重要的角色。我國目前除了行政處罰法中規(guī)定的聽證制度外，同時也包含價格聽證制度與立法聽證制度，教科書式的聽證會開展也給學界一定的思考與反饋。聽證制度所取得的成果也有利于反壟斷行政聽證制度的準司法化改革。除此之外，公眾的受教育水平與參與意識的提高也為反壟斷的行政聽證制度完善提供了文化環(huán)境和條件。

除此之外，反壟斷行政聽證制度在各個發(fā)達國家存在一定的制度基礎，伴隨著經(jīng)濟發(fā)展下產(chǎn)生的反壟斷執(zhí)法問題越來越多，為了實現(xiàn)正當程序制度的目標，發(fā)達國家也因此進行了反壟斷行政聽證制度的完善。例如，歐盟制定的反壟斷聽證制度規(guī)定歐共體不享有實際裁決的權利，聽證程序相當于在執(zhí)法前的必要審查和信息手機的程序，雖然沒有實際的裁決權，但聽證在程序和主體的要求極為嚴格：一方面，聽證官與實際的執(zhí)法機構必須是脫離開來的，這一做法強調了執(zhí)法的公正性，另一方面，經(jīng)營者和利害關系人在聽證中的意見陳述需要及時完整地遞交至委員會，保證執(zhí)法機構的意見和當事人的意見都被收納與參考，從而實現(xiàn)程序的正當性，歐盟建立了比較完整全面的聽證程序。反壟斷行政聽證制度既包含了英國判例法中體現(xiàn)的“自然正義，同時也符合美國“正當法律程序中程序正義的理念和標準，這其中行政權和司法權的融合貫通在世界范圍內(nèi)獲得了認可。反壟斷行政聽證制度的完善有利于增強執(zhí)法機構的獨立性和完整性，有利于推動司法化改革進程。

四、我國反壟斷行政聽證制度的準司法化改革方向

我國的《反壟斷法》中雖然明確了被調查者方的經(jīng)營權、利害關系人的意見陳述權，但在具體的程序中并沒有規(guī)定聽證制度。所以在具體的壟斷案件調查中，適用聽證制度時只能依照我國《行政處罰法》等法律遵守最低限度的聽證規(guī)則，反壟斷行政聽證程序缺乏一定的法律依據(jù)。目前對于我國反壟斷行政聽證制度的準司法化改革進程最大的阻礙就是《反壟斷法》中并沒有明確規(guī)定聽證制度，無法為被調查方提供有力的支撐和制度保障。所以需要通過以下方式對我國反壟斷行政聽證制度進行準司法化改革。

(一)建立相對獨立的聽證組織

聽證程序的主體包含聽證人和參加人。為了體現(xiàn)訴訟中的回避原則，我國法律明確規(guī)定，參與行政決策的案件調查人員不應該擔任聽證的主持人，但對于反壟斷行政聽證制度仍然無法實現(xiàn)這一程序上的公開透明，所以要求建立相對獨立的聽證組織。為了確保聽證結果的科學性，應該依照申請或執(zhí)法機構依照職權邀請該領域一定數(shù)量的專家學者參與聽證，并將每個專家的意見都如數(shù)記錄在案；為了確保聽證結果的公正性，應該選擇專業(yè)的非案件調查人員擔任該聽證的主持人，保證聽證結果的透明度。

針對聽證主持人資格，應該有具體明確的規(guī)定，設置專門的資格考試，以選拔出專業(yè)的、具備聽證經(jīng)驗的聽證主持人，對違反規(guī)定的聽證人員進行處分，情節(jié)嚴重的，應處以行政處罰。

(二)確定利害關系人的范圍

我國目前的《反壟斷法》中僅規(guī)定了由經(jīng)營者和利害關系人的意見陳述權，而對于利害關系人的范圍并沒有明確規(guī)定，對于具體范圍的確定，可以參照歐盟對聽證制度中聽證參與人范圍的規(guī)定，包含壟斷行為的當事方，享有案件中壟斷行為競爭利益關系的第三人，經(jīng)營方的董事、高管、主要職工，經(jīng)營方的上下游供應方，消費者以及消費者保護協(xié)會等都應該有權參與聽證會并發(fā)表相關意見。

(三)借鑒訴訟程序的相關規(guī)則

圍繞當事人的程序權利建立起完整的程序制度體系，首先，可以確定律師協(xié)助制度，將行政聽證制度這一程序性制度參照訴訟的規(guī)則，設置為一種調查的必要程序與訴訟的前置程序。其次，可以參照訴訟程序中的回避制度。針對反壟斷調查中的一些需要回避的問題，可以依照當事人申請或者調查機構主動依職權，對調查組織和聽證主持人采取回避的方式以保護當事人的合法權益。

最后筆者認為，反壟斷中的行政聽證制度不容小覷，這樣的程序也需要有程序性規(guī)定作為保障，首先對聽證主體的范圍應該擴大，不僅限于經(jīng)營參與方，同時相關利害關系人也應該包含在內(nèi)；其次關于主體的意見陳述、聽證的內(nèi)容以及聽證中出現(xiàn)的問題和反饋的意見都應該如數(shù)記錄，并由雙方和執(zhí)法機構簽字蓋章以確認其效力；除此之外，是否聽證，聽證是否公開等問題也都要釋明理由并記錄在案，對于程序不恰當?shù)穆犠C執(zhí)法機構應該說明理由，并由執(zhí)法機構對于聽證是否有效或部分有效承擔其不利的后果。