分類(lèi)治理與福利下鄉(xiāng)：國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系視域中的精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)踐研究

趙 曉 峰

(西北農(nóng)林科技大學(xué) 人文社會(huì)發(fā)展學(xué)院， 陜西 楊凌 712100)

一、 引 言

2013年以來(lái)，精準(zhǔn)扶貧政策取得了良好的實(shí)踐效果，貧困村在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和村莊公共品供給等領(lǐng)域發(fā)生重要變化，貧困戶的生活條件得到極大改善，基本生存權(quán)益得到有效保障，發(fā)展權(quán)也得到尊重和提升。從貧困縣退出第三方評(píng)估情況來(lái)看，不僅貧困戶對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的滿意度很高，而且非貧困戶、村組干部和駐村幫扶干部的滿意度也非常高。由此可見(jiàn)，精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)施將福利送到了數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的貧困戶家中，改善了他們的生活，優(yōu)化了國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系。

將精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)踐納入國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系的研究視域具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。20世紀(jì)90年代中后期，隨著分稅制改革削減了基層政府的稅收擴(kuò)張空間，農(nóng)民承擔(dān)的農(nóng)村稅費(fèi)壓力快速增加，國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系在汲取型體制下持續(xù)惡化。農(nóng)村稅費(fèi)改革的推進(jìn)，打破了縣鄉(xiāng)村利益共同體的關(guān)系結(jié)構(gòu)，將基層政府從汲取型政權(quán)籠罩的壓力下釋放出來(lái)。然而，稅費(fèi)改革并沒(méi)有從根本上改善國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系，基層政權(quán)的行為由過(guò)去的“要糧”“要錢(qián)”變?yōu)椤芭苠X(qián)”和借債，很少關(guān)心農(nóng)村基層社會(huì)中的治理需要。正是在這樣的背景下，精準(zhǔn)扶貧政策來(lái)得恰是時(shí)候。精準(zhǔn)扶貧的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題是“誰(shuí)來(lái)扶”，僅靠村組干部顯然是不夠的。2013年底，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制推進(jìn)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作的意見(jiàn)》要求，各省(自治區(qū)、直轄市)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，普遍建立駐村工作隊(duì)(組)制度。2015年10月發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》強(qiáng)調(diào)，要精準(zhǔn)選配第一書(shū)記，精準(zhǔn)選派駐村工作隊(duì)。在精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐中，各地已經(jīng)建立起包括第一書(shū)記、駐村工作隊(duì)、幫扶責(zé)任人和村兩委班子在內(nèi)的4支隊(duì)伍，其中有3支隊(duì)伍的力量來(lái)自村外。因此，“誰(shuí)來(lái)扶”主要是通過(guò)干部下鄉(xiāng)來(lái)推進(jìn)的。干部下鄉(xiāng)的本質(zhì)是政權(quán)下沉，而政權(quán)下沉有助于扭轉(zhuǎn)國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系松散化的發(fā)展趨勢(shì)。

在精準(zhǔn)扶貧中，干部下鄉(xiāng)圍繞著送福利給貧困戶展開(kāi)，主要解決“扶持誰(shuí)，怎么扶，如何退”的政策落實(shí)問(wèn)題。國(guó)家扶貧政策由大水漫灌式轉(zhuǎn)為精準(zhǔn)到戶式，核心工作即要將貧困戶從農(nóng)民群眾中區(qū)分出來(lái)，使有限資源能夠用到刀刃上，發(fā)揮出最大的扶貧功效。這就意味著下鄉(xiāng)干部和村組干部需要找回分類(lèi)治理的歷史傳統(tǒng)，通過(guò)精準(zhǔn)識(shí)別出貧困戶，解決“扶持誰(shuí)”問(wèn)題；通過(guò)貧困戶再分類(lèi)找到因戶施策的辦法，解決“怎么扶”問(wèn)題；通過(guò)公平公正公開(kāi)的辦法判別貧困戶是否脫貧，解決“如何退”問(wèn)題。如此，就可以達(dá)到將精準(zhǔn)扶貧工作落實(shí)落細(xì)的目的。但是，如果無(wú)法識(shí)別貧困戶和判別貧困戶陷入貧困的原因，精準(zhǔn)扶貧政策就會(huì)懸空。所以，送福利下鄉(xiāng)，落實(shí)精準(zhǔn)扶貧政策，做好分類(lèi)治理是基本前提。

二、 分類(lèi)治理與福利下鄉(xiāng)：理解精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)踐的一個(gè)視角

(一) 分類(lèi)治理： 找回國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系研究的中國(guó)傳統(tǒng)

中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。在當(dāng)今中國(guó)社會(huì)，要找回國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系的研究傳統(tǒng)，不僅要關(guān)注政府與農(nóng)民關(guān)系的研究傳統(tǒng)，而且更要關(guān)注共產(chǎn)黨與農(nóng)民關(guān)系的研究傳統(tǒng)。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)革命和中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)取得成功的關(guān)鍵是將馬克思主義基本原理與中國(guó)具體實(shí)際相結(jié)合?；氐?0世紀(jì)二三十年代，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)革命實(shí)現(xiàn)了兩個(gè)重要轉(zhuǎn)變：一是由無(wú)產(chǎn)階級(jí)革命轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民革命，二是由城市革命轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村包圍城市。這意味著農(nóng)民問(wèn)題和農(nóng)村問(wèn)題在中國(guó)革命中處于舉足輕重的位置，而這兩大問(wèn)題均是通過(guò)分類(lèi)治理來(lái)解決的。1926年9月1日，毛澤東在《國(guó)民革命與農(nóng)民運(yùn)動(dòng)》中指出，國(guó)民革命的中心問(wèn)題是農(nóng)民問(wèn)題，中國(guó)革命的形勢(shì)只能是農(nóng)民起來(lái)鎮(zhèn)壓土豪劣紳和貪官污吏，農(nóng)民需要奮起打倒宗法封建的地主階級(jí)的特權(quán)。[1]37-41在隨后撰寫(xiě)的《中國(guó)社會(huì)各階級(jí)的分析》《中國(guó)農(nóng)民中各階級(jí)的分析及其對(duì)于革命的態(tài)度》和《湖南農(nóng)民運(yùn)動(dòng)考察報(bào)告》中，毛澤東形成了通過(guò)分類(lèi)治理開(kāi)展階級(jí)斗爭(zhēng)問(wèn)題的基本認(rèn)識(shí)，自耕農(nóng)、半自耕農(nóng)、半益農(nóng)、貧農(nóng)、雇農(nóng)和手工業(yè)工人是革命的力量，要將他們組織起來(lái)，將他們從地主政權(quán)、族權(quán)、神權(quán)和夫權(quán)的4條繩索的束縛中解救出來(lái)，從而為中國(guó)革命找到可以依靠的力量。而階級(jí)分析是典型的分類(lèi)治理方法，通過(guò)將農(nóng)民分為不同的社會(huì)階級(jí)，分析他們的經(jīng)濟(jì)地位、生活狀況與對(duì)于革命的態(tài)度，就可以根據(jù)中國(guó)革命的發(fā)展需要對(duì)不同階級(jí)的農(nóng)民進(jìn)行分類(lèi)施策。從中可見(jiàn)，分類(lèi)治理是黨處理與農(nóng)民關(guān)系的重要傳統(tǒng)。在中國(guó)革命的道路上，毛澤東領(lǐng)導(dǎo)共產(chǎn)黨不斷豐富和完善黨的階級(jí)認(rèn)識(shí)和農(nóng)民理論，最終通過(guò)農(nóng)民革命建立起中華人民共和國(guó)。

中華人民共和國(guó)成立后，黨和政府在農(nóng)村問(wèn)題上基本上沿用了革命時(shí)期形成的階級(jí)理論和分類(lèi)治理辦法。直到改革開(kāi)放以后，階級(jí)話語(yǔ)淡化，階級(jí)斗爭(zhēng)走出歷史舞臺(tái)。到20世紀(jì)90年代末期，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展涌現(xiàn)出的一批富人開(kāi)始走向沿海發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村政治舞臺(tái)，成為改變鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)威結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵變量，“雙強(qiáng)雙帶”也逐漸成為基層黨建的重要話語(yǔ)。20年來(lái)，“富人治村”現(xiàn)象在中國(guó)農(nóng)村日益普遍化，極大地改變著鄉(xiāng)村的政治社會(huì)生態(tài)。

但是，分類(lèi)治理在中國(guó)農(nóng)村基層治理實(shí)踐中依然存在。在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)征繳時(shí)代，基層政權(quán)進(jìn)行分類(lèi)治理的核心是要區(qū)分特困戶與“釘子戶”。受鄉(xiāng)村道德傳統(tǒng)和社會(huì)主義國(guó)家意識(shí)形態(tài)的影響，特困戶是被關(guān)心、關(guān)照的群體。因此，基層政權(quán)能夠接受貧困戶不按時(shí)繳納農(nóng)業(yè)稅費(fèi)。然而，基層政權(quán)卻不能接受“釘子戶”的拖交、抗交行為。所以，鄉(xiāng)村干部需要保護(hù)特困戶，不斷加大打擊“釘子戶”的工作力度。[2]同樣在這個(gè)歷史時(shí)期，農(nóng)民上訪的數(shù)量開(kāi)始快速增加。到21世紀(jì)初期，基層政權(quán)在信訪治理中逐漸在村莊語(yǔ)境中依據(jù)村莊規(guī)范和村莊結(jié)構(gòu)，建立起一套新的分類(lèi)體系，將“賴貨”“信球”和精神病人等作為對(duì)非正常上訪農(nóng)民的定性和評(píng)判，并予以針對(duì)性治理。[3]299-343隨著纏訪、鬧訪等現(xiàn)象的增多，謀利型上訪也逐漸成為基層政權(quán)進(jìn)行信訪治理的主要類(lèi)型。[4]還有研究發(fā)現(xiàn)，中國(guó)政府建立起一套分類(lèi)控制體系，會(huì)從自身利益出發(fā)，根據(jù)社會(huì)組織的挑戰(zhàn)能力和提供的公共品種類(lèi)，對(duì)不同的社會(huì)組織采取不同的控制策略。[5]由此可見(jiàn)，分類(lèi)治理是現(xiàn)代國(guó)家治理的重要手段，廣泛地存在于國(guó)家治理的各個(gè)領(lǐng)域。

(二) 送福利下鄉(xiāng)中的分類(lèi)治理：國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系研究再出發(fā)

從狹義的社會(huì)福利支出目標(biāo)指向角度來(lái)看，精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐的本質(zhì)是送福利下鄉(xiāng)，以貧困或需求程度為標(biāo)準(zhǔn)，把福利資源分配給最需要或最貧困人群。從中華人民共和國(guó)成立以來(lái)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，送福利下鄉(xiāng)包括送福利政策下鄉(xiāng)與送福利資源下鄉(xiāng)兩部分，其中，福利資源主要指的是與福利政策相匹配的物質(zhì)資源；而福利資源的來(lái)源既可能來(lái)自國(guó)家財(cái)政，也可能來(lái)自村莊內(nèi)部。

1950年《中華人民共和國(guó)土地改革法》的實(shí)行，從狹義的角度看，也可以視作是一次送福利下鄉(xiāng)的政策實(shí)踐。該法對(duì)地主、富農(nóng)、中農(nóng)和革命軍人、烈士家屬、工人、職員等所有的土地制訂了不同的政策，但主要是沒(méi)收地主的土地、耕畜、農(nóng)具、多余的糧食及其在農(nóng)村中多余的房屋，并將這些財(cái)產(chǎn)分配給貧農(nóng)和雇農(nóng)等。對(duì)于貧農(nóng)和雇農(nóng)而言，土地改革即是一次福利政策的享受，而福利資源則基本來(lái)自村莊內(nèi)部，是村莊內(nèi)部不同社會(huì)階層的財(cái)富再分配。20世紀(jì)70年代末、80年代初，家庭承包責(zé)任制的實(shí)施，使農(nóng)戶承包的耕地具有更加明顯的福利色彩，使土地彰顯出重要的社會(huì)保障功能。1987年，貴州湄潭被確定為全國(guó)首批農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)，首創(chuàng)出“增人不增地，減人不減地”的土地制度，使土地失去了對(duì)新增人口的社會(huì)保障價(jià)值。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革以后，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)加速，越來(lái)越多的承包戶不再直接經(jīng)營(yíng)土地，他們按照“自愿有償?shù)脑瓌t”將土地流轉(zhuǎn)出去，卻沒(méi)有足夠的資本進(jìn)入城鎮(zhèn)，只能繼續(xù)滯留農(nóng)村，這就會(huì)造成一個(gè)龐大的“貧農(nóng)”階層的出現(xiàn)，引發(fā)新的社會(huì)矛盾和階層沖突。[6]截至2017年6月，流轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶占全國(guó)總農(nóng)戶的比例已經(jīng)達(dá)到27.7%。[7]因此，隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的發(fā)展，土地耕作收益在農(nóng)民家庭可支配收入中所占的比重迅速下降，完全或主要依靠承包地獲取收益的農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)地位相對(duì)下降，而沒(méi)有承包地且缺少工資性收入的農(nóng)戶則進(jìn)一步陷入貧困，迫切需要新的福利政策和福利資源支持。

除了土地保障之外，1956年出臺(tái)的《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》提出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社要保障老弱孤寡殘社員的吃、穿、燒(燃料)、教、葬，推動(dòng)農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的發(fā)展。1994年，中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，將農(nóng)村五保供養(yǎng)制度定性為“農(nóng)村集體福利事業(yè)”，要從村提留或鄉(xiāng)統(tǒng)籌中列支經(jīng)費(fèi)用來(lái)保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬(孤兒保教)。從2000年起，相關(guān)經(jīng)費(fèi)調(diào)整為從農(nóng)業(yè)稅附加中列支。到2006年，隨著農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消，新版《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》規(guī)定，農(nóng)村五保供養(yǎng)資金，在地方人民政府財(cái)政預(yù)算中安排。有農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)等收入的地方，可以從農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)等收入中安排資金，用于補(bǔ)助和改善農(nóng)村五保供養(yǎng)對(duì)象的生活。由此可見(jiàn)，2006年以前，黨和政府送福利下鄉(xiāng)，送的核心是政策、原則和依據(jù)，而福利資源來(lái)自村莊內(nèi)部。但是，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和農(nóng)民家庭收入結(jié)構(gòu)的歷史性變遷，傳統(tǒng)的福利分配政策已經(jīng)不能滿足農(nóng)民群眾的需要，無(wú)法有效保障貧困群體的需要。

從2007年起，國(guó)家開(kāi)始推行農(nóng)村最低生活水平保障制度，要求地方各級(jí)人民政府要將農(nóng)村最低生活保障資金列入財(cái)政預(yù)算，省級(jí)人民政府要加大投入，中央財(cái)政對(duì)財(cái)政困難地區(qū)給予適當(dāng)補(bǔ)助。顯然，農(nóng)村最低生活保障制度的實(shí)施，意味著福利政策和福利資源的“雙下鄉(xiāng)”，意味著中國(guó)農(nóng)村的福利事業(yè)進(jìn)入到一個(gè)新階段。到2013年底，全國(guó)農(nóng)村低保對(duì)象達(dá)到2 931.1萬(wàn)戶、5 388.0萬(wàn)人，全年各級(jí)財(cái)政共支出農(nóng)村低保資金866.9億元(其中中央補(bǔ)助資金612.3億元)。同期，全國(guó)有農(nóng)村五保供養(yǎng)537.2萬(wàn)人，各級(jí)財(cái)政共支出農(nóng)村五保供養(yǎng)資金172.3億元。[8]相比較而言，農(nóng)村五保政策的瞄準(zhǔn)率很高，而農(nóng)村低保政策的執(zhí)行則遭遇困難。有研究者利用2012年中國(guó)家庭追蹤調(diào)查的數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村低保的漏報(bào)率超過(guò)70%，低保制度的減貧效果受到質(zhì)疑。[9]導(dǎo)致這種現(xiàn)象出現(xiàn)的原因在于“分類(lèi)”成為鄉(xiāng)村治理中的新難題。農(nóng)村低保制度的實(shí)施對(duì)象是家庭人均純收入水平低于戶籍所在區(qū)縣最低生活標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民。但是，在鄉(xiāng)村治理中，基層政權(quán)要考慮的因素很多，既包括相對(duì)合理的如家庭財(cái)產(chǎn)的多寡、是否有老弱病殘成員等因素，還包括明顯違規(guī)的如私人關(guān)系、治理需要等因素。一些地方的鄉(xiāng)村干部將低保作為治理的工具性手段[10]和治理資源，“關(guān)系?！薄熬S穩(wěn)?！钡冗`規(guī)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。甚至有學(xué)者認(rèn)為，在鄉(xiāng)村干部、普通村民與低保戶等多元主體參與低保名額分配的過(guò)程中，村莊中已經(jīng)形成新的低保觀念并集聚著異化低保制度的民間力量。[11]與此同時(shí)，長(zhǎng)期以來(lái)扶貧資源的利用效率也存在諸多問(wèn)題，出現(xiàn)了貧困村的瞄準(zhǔn)率偏低，大量貧困人口生活在非貧困村、扶貧資源分配排斥貧困戶等不合理現(xiàn)象。低保瞄準(zhǔn)失準(zhǔn)和扶貧資源濫用都會(huì)影響農(nóng)民對(duì)政府的信任，不利于國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系的改善，從而失去政策應(yīng)有的實(shí)踐效果。

因此，精準(zhǔn)扶貧政策的出現(xiàn)，正是為了徹底解決扶貧、助脫貧實(shí)踐中長(zhǎng)期存在的瞄準(zhǔn)率低的難題，是為了將真正的窮人識(shí)別出來(lái)給予針對(duì)性幫扶，使國(guó)家政策能夠穿過(guò)“最后一公里”惠及民眾。這是一個(gè)必須予以重視的時(shí)代命題，是國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系研究“再出發(fā)”的理想選題。[12]取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)以后，中國(guó)正式進(jìn)入“城市反哺農(nóng)村，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的新時(shí)代。雖然一部分財(cái)政資源可以隨著普惠性涉農(nóng)政策如糧食直補(bǔ)等直接惠及數(shù)以億計(jì)的農(nóng)戶，但是仍有一部分財(cái)政資源需要瞄準(zhǔn)特定的人群，才能真正發(fā)揮政策設(shè)計(jì)的預(yù)定效果。所以，作為送福利下鄉(xiāng)的關(guān)鍵舉措，精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐及其研究需要找回分類(lèi)治理的國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系研究的傳統(tǒng)。

三、 精準(zhǔn)扶貧中分類(lèi)治理的實(shí)現(xiàn)過(guò)程與基本策略

精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵是精準(zhǔn)識(shí)別。以前，識(shí)別貧困戶的標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)單一，核心是家庭人均純收入。2015年，為了適應(yīng)新時(shí)代的扶貧要求，中共中央、國(guó)務(wù)院將2020年的總體扶貧目標(biāo)確定為穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)“兩不愁、三保障”(不愁吃、不愁穿，保障義務(wù)教育、基本醫(yī)療和安全住房)，確?，F(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口脫貧，貧困縣全部摘帽，并解決區(qū)域性整體貧困問(wèn)題。[13]213-214由此，貧困戶的識(shí)別已由一維標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗑S標(biāo)準(zhǔn)，識(shí)別的難度進(jìn)一步加大。從當(dāng)前農(nóng)村階層分化的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，可以將農(nóng)民以家庭為單位劃分為5種基本類(lèi)型：富裕階層、中間階層、相對(duì)貧困階層、臨界貧困群體和絕對(duì)貧困群體。在精準(zhǔn)識(shí)別中，難度最大的是如何區(qū)分絕對(duì)貧困群體、臨界貧困群體和相對(duì)貧困群體。在新的標(biāo)準(zhǔn)中，“三保障”是相對(duì)客觀的標(biāo)準(zhǔn)，而“兩不愁”是需要認(rèn)真鑒別。再加上家庭經(jīng)濟(jì)收入來(lái)源多樣化、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化程度低等原因的影響，“一達(dá)標(biāo)”所要求的農(nóng)民家庭年人均純收入達(dá)到國(guó)家現(xiàn)行扶貧標(biāo)準(zhǔn)的判別就很復(fù)雜，自然會(huì)加重對(duì)3類(lèi)貧困群體進(jìn)行區(qū)分與分類(lèi)的難度。同時(shí)，絕對(duì)貧困群體在國(guó)家扶貧政策的幫扶下，很容易超過(guò)臨界貧困群體甚至是相對(duì)貧困群體的生活水平，這就會(huì)引發(fā)后兩個(gè)群體的質(zhì)疑，所以分類(lèi)識(shí)別就顯得非常困難。

從2014年到2017年，很多省(自治區(qū)、直轄市)的貧困戶識(shí)別工作都先后開(kāi)展過(guò)多輪，不斷的“翻燒餅”導(dǎo)致政策頻繁變動(dòng)。初期，識(shí)別工作主要由基層政權(quán)負(fù)責(zé)，由村干部說(shuō)了算。鄉(xiāng)村干部對(duì)精準(zhǔn)識(shí)別政策的認(rèn)識(shí)不清晰，重視程度不夠，習(xí)慣于沿用農(nóng)村低保戶的治理傳統(tǒng)，將扶貧政策當(dāng)做治理資源來(lái)用，導(dǎo)致公職人選家屬、村干部等群體被評(píng)為貧困戶。隨著多輪識(shí)別政策的實(shí)施，鄉(xiāng)村干部的政治意識(shí)得以提升，行為邏輯發(fā)生重要變化，不再將精準(zhǔn)識(shí)別政策的執(zhí)行視為行政體制內(nèi)部的事情，開(kāi)始越來(lái)越多地借助村落社會(huì)內(nèi)部的治理資源。從調(diào)研發(fā)現(xiàn)來(lái)看，很多貧困縣在最后一輪的精準(zhǔn)識(shí)別中都發(fā)動(dòng)農(nóng)民成立起道德評(píng)議委員會(huì)等類(lèi)似的社區(qū)社會(huì)組織。雖然這類(lèi)社會(huì)組織沒(méi)有在民政部門(mén)正式注冊(cè)，缺乏法律合法性，但是卻能得到民眾的信任，其識(shí)別的結(jié)果也能得到村民的認(rèn)可。由此，精準(zhǔn)識(shí)別貧困戶的工作在一定程度上就由原來(lái)的干部說(shuō)了算轉(zhuǎn)變成農(nóng)民自己說(shuō)了算和干部監(jiān)督的政策實(shí)施過(guò)程。在多方共同努力下，政府建立起一個(gè)既相對(duì)穩(wěn)定又可以適時(shí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整的貧困戶數(shù)據(jù)庫(kù)，推動(dòng)了精準(zhǔn)識(shí)別政策的落實(shí)。

綜合來(lái)看，基層政權(quán)針對(duì)不同類(lèi)型的農(nóng)戶實(shí)行了分類(lèi)治理的基本策略。首先，按照上級(jí)政府的要求，基層政權(quán)對(duì)待絕對(duì)貧困戶是扶貧與扶智、扶志相結(jié)合，將他們?cè)俜诸?lèi)，符合五保戶遴選標(biāo)準(zhǔn)的貧困戶讓其享受農(nóng)村五保政策，符合低保戶遴選標(biāo)準(zhǔn)的使其享受農(nóng)村低保政策，家庭有勞動(dòng)力的幫助這些人參加各種就業(yè)培訓(xùn)或農(nóng)技培訓(xùn)提升他們的自主發(fā)展能力，基本上可以做到因戶施策。其次，基層政權(quán)對(duì)于臨界戶主要通過(guò)低保政策與貧困戶動(dòng)態(tài)調(diào)整政策給予關(guān)照，家庭生活確實(shí)困難的農(nóng)戶可以讓其享受農(nóng)村低保政策，家庭因突發(fā)性危機(jī)陷入貧困的也可以通過(guò)每年建檔立卡貧困戶調(diào)整的機(jī)會(huì)進(jìn)入貧困戶行列，進(jìn)而享受相應(yīng)的待遇。再次，基層政權(quán)對(duì)待相對(duì)貧困戶則采取政策宣傳和情感安撫相結(jié)合的治理策略：一方面，組織干部到村莊中不斷宣講國(guó)家扶貧政策，講解操作規(guī)范，使政策能夠入戶、入人心，增加政策的透明度；另一方面，強(qiáng)調(diào)下鄉(xiāng)干部不僅要到建檔立卡貧困戶家，而且也要到相對(duì)貧困戶等其他農(nóng)戶家，多了解情況，進(jìn)行情感安撫，使他們能夠感受到政府的關(guān)心，從而贏得他們對(duì)精準(zhǔn)扶貧工作的理解和支持，為精準(zhǔn)扶貧政策的順利推行營(yíng)造良好的社會(huì)氛圍。[14]最后，基層政權(quán)主要通過(guò)講政策使富裕階層和中間階層的農(nóng)戶理解國(guó)家政策，認(rèn)識(shí)到精準(zhǔn)扶貧政策的政治意義和社會(huì)價(jià)值，感受到社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。

四、 分類(lèi)治理中多元主體的關(guān)系模式與協(xié)作機(jī)制

按照中共中央和國(guó)務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定，要充分發(fā)揮政府和社會(huì)兩方面力量，強(qiáng)化政府責(zé)任，引導(dǎo)市場(chǎng)、社會(huì)協(xié)同發(fā)力，構(gòu)建專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧互為補(bǔ)充的大扶貧格局。從精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐來(lái)看，大扶貧格局的建立調(diào)動(dòng)了多元利益主體參與扶貧的積極性，在縣域范圍內(nèi)構(gòu)建起一個(gè)基層社會(huì)治理共同體，使分類(lèi)治理得以順利推行。

(一) 精準(zhǔn)扶貧： 讓窮人回歸鄉(xiāng)村政治的中心舞臺(tái)

改革開(kāi)放以來(lái)，最先走上鄉(xiāng)村政治中心舞臺(tái)的是富裕階層的農(nóng)民或富人。他們適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展形勢(shì)，抓住改革帶來(lái)的機(jī)遇，成為鄉(xiāng)村社會(huì)里的富裕階層?；鶎诱?quán)為了推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展，提出要將致富能力強(qiáng)的農(nóng)民精英培養(yǎng)成黨員，把黨員中的致富能手培養(yǎng)成村干部，支持富人參政。取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)以后，基層政權(quán)的稅源銳減，主要依賴上級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金。但是，基層政權(quán)還要推動(dòng)村莊發(fā)展創(chuàng)造政績(jī)，就更加需要將富人吸納進(jìn)行政體系中，與之結(jié)成互惠同盟的關(guān)系： 一方面，基層政權(quán)鼓勵(lì)、支持富人當(dāng)選村干部，并對(duì)帶動(dòng)村莊發(fā)展能力強(qiáng)的富人給予盡可能多的財(cái)政項(xiàng)目，打造亮點(diǎn)工程；另一方面，富人需要拿出私人資源或整合多元資源，墊付項(xiàng)目實(shí)施的前期資金，為村莊發(fā)展創(chuàng)造機(jī)會(huì)。由此，富人治村現(xiàn)象就從沿海地區(qū)迅速向中西部地區(qū)蔓延，成為鄉(xiāng)村治理中的新常態(tài)。然而，富人當(dāng)選村干部以后，往往會(huì)利用自身的各種資源優(yōu)勢(shì)，將村莊社會(huì)里的精英群體吸納進(jìn)公共權(quán)力網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中，并通過(guò)塑造個(gè)人魅力型權(quán)威形象、運(yùn)用私人資源推動(dòng)村莊發(fā)展等治理策略的運(yùn)用，鞏固自身的民意根基。在這個(gè)過(guò)程中富人也在無(wú)形中為普通村民參與村莊政治樹(shù)立起包括經(jīng)濟(jì)實(shí)力、道義倫理和社會(huì)活動(dòng)力等在內(nèi)的新門(mén)檻，將普通村民幾乎徹底排除在村莊的公共權(quán)力網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)之外，形塑出一種新的村莊政治社會(huì)秩序。

精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)施，則讓窮人回歸到鄉(xiāng)村政治的中心舞臺(tái)。雖然這次回歸并不意味著讓窮人進(jìn)入村莊政治權(quán)力和權(quán)威結(jié)構(gòu)中，成為執(zhí)掌權(quán)力的村組干部，但是打破了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)鄉(xiāng)村政治社會(huì)生態(tài)的籠罩性影響，彰顯出社會(huì)主義國(guó)家政權(quán)強(qiáng)大的調(diào)控能力，是對(duì)改革開(kāi)放初期確立起的“讓一部分人先富起來(lái)”后如何達(dá)到共同富裕目標(biāo)的一種非常重要的政治回應(yīng)。首先，精準(zhǔn)扶貧改變了鄉(xiāng)村政治話語(yǔ)。改革開(kāi)放初期，鄉(xiāng)村內(nèi)部是一個(gè)均平型的社會(huì)結(jié)構(gòu)，社會(huì)階層分化不明顯，每戶擁有的主要經(jīng)濟(jì)資源是從鄉(xiāng)村集體承包到的按人分配的土地。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不僅一批人先富起來(lái)，而且新的村莊輿論也逐漸形成，“富”成為能力強(qiáng)的標(biāo)志，“窮”成為沒(méi)本事的標(biāo)簽。因此，精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)施，為鄉(xiāng)村社會(huì)輸入新的政治話語(yǔ)，使幫扶窮人成為政府和社會(huì)共同的責(zé)任，成為緩解市場(chǎng)配置資源負(fù)面影響的重要舉措。其次，精準(zhǔn)扶貧讓窮人成為政策關(guān)注的核心群體，使他們能夠感受到黨和政府的關(guān)心，可以增強(qiáng)他們對(duì)國(guó)家的認(rèn)同，持續(xù)鞏固國(guó)家政權(quán)在鄉(xiāng)村社會(huì)的合法性根基。最后，精準(zhǔn)扶貧政策在實(shí)施的過(guò)程中能夠調(diào)動(dòng)各方面的力量投入，使各方利益主體均能認(rèn)識(shí)到幫扶貧困戶的價(jià)值，從而達(dá)到緩和階層矛盾、減少階層沖突、實(shí)現(xiàn)階層和諧共處的目的。

(二) 農(nóng)戶性質(zhì)判別： 制度變遷中的行政難題

科學(xué)判別農(nóng)戶性質(zhì)是提高貧困戶瞄準(zhǔn)率的前提。然而，誰(shuí)是貧困戶在精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)過(guò)3種分類(lèi)機(jī)制：

1. 源自鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部的社會(huì)化機(jī)制。第一，鄉(xiāng)村社區(qū)內(nèi)部有一套公平觀念，農(nóng)民以戶為單位在特定的時(shí)間點(diǎn)憑借擁有的村社成員權(quán)平均承包到一定數(shù)量的耕地，大家享有平等的承包權(quán)利。如今，農(nóng)民家庭的經(jīng)濟(jì)收入水平和生活水平出現(xiàn)較大差異，這與自家適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力有關(guān)。尤其是，一些貧困群體缺少勤勞致富的動(dòng)力，等、靠、要的行為表現(xiàn)突出，在村民心中留下好吃懶做、好逸惡勞等不良形象，以致等精準(zhǔn)扶貧政策要幫扶這個(gè)群體的時(shí)候，容易引發(fā)周邊村民的不滿，認(rèn)為政策不公平，幫扶了懶人、賴人。第二，農(nóng)民的公私觀念也會(huì)影響扶貧資源的分配。“公家的東西嘛，大家都應(yīng)該分一份”，這是農(nóng)民相對(duì)比較傳統(tǒng)的公私觀念。農(nóng)民覺(jué)得扶貧資源是公家的，不應(yīng)該由誰(shuí)獨(dú)享，應(yīng)該家家有份。第三，人際交往中的差序格局依然存在，鄉(xiāng)村干部在分配扶貧資源時(shí)習(xí)慣于在同等條件下照顧跟自己關(guān)系更親近、更有利于自己工作開(kāi)展的特定群體。第四，鄉(xiāng)村社會(huì)正在發(fā)生歷史性變遷，熟人社會(huì)的性質(zhì)正在改變，農(nóng)民的權(quán)利意識(shí)也在覺(jué)醒，“既然別人能夠爭(zhēng)當(dāng)貧困戶，為什么我不能呢？”從而導(dǎo)致“爭(zhēng)當(dāng)貧困戶”現(xiàn)象的出現(xiàn)。第五，個(gè)別農(nóng)戶會(huì)在被幫扶的過(guò)程中形成路徑依賴，等到已經(jīng)脫貧時(shí)拒絕在脫貧告知書(shū)上簽字，不愿意放棄相應(yīng)的福利待遇。受這些因素的綜合影響，如何判別農(nóng)戶性質(zhì)就難以成為個(gè)別人可以決策的事情，否則就會(huì)引發(fā)不滿和抗?fàn)帯?/p>

2. 來(lái)自官僚體制內(nèi)部的行政化機(jī)制。按照黨的十九大報(bào)告要求，打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，要堅(jiān)持中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)的工作機(jī)制。由此，市縣兩級(jí)政權(quán)成為落實(shí)精準(zhǔn)扶貧政策的基本主體。然而，市縣兩級(jí)政權(quán)離村莊和農(nóng)民的距離比較遠(yuǎn)，要抓政策落實(shí)還需要依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村級(jí)組織。隨著當(dāng)前村干部職業(yè)化程度與村級(jí)治理正規(guī)化程度的持續(xù)提升，村級(jí)組織的準(zhǔn)行政化色彩濃厚，基本上已經(jīng)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的派出機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)執(zhí)行各種國(guó)家政策?；鶎诱?quán)在落實(shí)精準(zhǔn)扶貧政策時(shí)會(huì)遵循行政化機(jī)制，按照官僚體制內(nèi)部的慣性邏輯，依照事本主義和程序主義的原則按部就班完成任務(wù)。

3. 來(lái)自上級(jí)黨委的政治化機(jī)制。黨中央要求，要建立五級(jí)書(shū)記抓扶貧的工作機(jī)制。如果精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行不力，未能達(dá)到預(yù)期效果，引發(fā)農(nóng)民群眾的不滿或社會(huì)負(fù)面輿論過(guò)多，就會(huì)引起上級(jí)黨委的重視。在這種情況下，自上而下的政治化機(jī)制就會(huì)被上級(jí)黨委啟用，發(fā)起運(yùn)動(dòng)型治理或采取新的治理措施，將“行政問(wèn)題政治化”，以打破科層制的限制，推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)。可見(jiàn)，行政化機(jī)制和政治化機(jī)制均是國(guó)家政權(quán)內(nèi)部的運(yùn)行機(jī)制，彼此緊密聯(lián)系又相互區(qū)別。行政化機(jī)制是國(guó)家政權(quán)的常規(guī)治理機(jī)制，政治化機(jī)制則是非常規(guī)治理機(jī)制。在精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中，一旦行政化機(jī)制與社會(huì)化機(jī)制無(wú)法對(duì)接，政策就會(huì)“懸空”，分類(lèi)治理目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，就會(huì)導(dǎo)致政治化機(jī)制的出現(xiàn)。[15]

因此，基層政權(quán)在落實(shí)精準(zhǔn)扶貧政策時(shí)面對(duì)3個(gè)方面的壓力： 一是農(nóng)民對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策理解不到位，個(gè)性化解讀現(xiàn)象普遍，使政策成為影響人們行為的主要規(guī)則之一，而難以建立起壟斷性、主導(dǎo)性位置，從而使政策缺乏及時(shí)有效落實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)； 二是黨委將精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)上升到政治高度，將基層政權(quán)執(zhí)行不力定位為政治問(wèn)題，隨時(shí)有可能適應(yīng)形勢(shì)變化推出運(yùn)動(dòng)型治理等新舉措帶來(lái)的壓力； 三是基層政權(quán)自身處于“上面千條線，下面一根針”的結(jié)構(gòu)性位置，工作任務(wù)重而可用人力、物力資源匱乏，而上級(jí)政權(quán)的考核監(jiān)督督查工作多，導(dǎo)致其遇事傾向于遵循“不找事”“不出事”邏輯，政策執(zhí)行能力弱。由此，農(nóng)村基層就容易出現(xiàn)行政僵化的問(wèn)題，使判別農(nóng)戶性質(zhì)成為一個(gè)行政難題。

(三) 黨建引領(lǐng)： 以干部下鄉(xiāng)促政權(quán)重心下沉

為化解農(nóng)村基層行政僵化問(wèn)題，國(guó)家開(kāi)始推行新一輪的干部下鄉(xiāng)政策，促使基層政權(quán)重心下沉，推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)。取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要干部由上級(jí)政權(quán)下派的數(shù)量逐漸超過(guò)從基層政權(quán)中提拔的數(shù)量，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)“去鄉(xiāng)土化”特征明顯，離農(nóng)民的距離漸行漸遠(yuǎn)。同時(shí)，村組干部的主要任務(wù)也由入戶做工作轉(zhuǎn)為坐班值班坐等農(nóng)戶上門(mén)“要服務(wù)”，幾乎不再需要主動(dòng)將精力投放到普通農(nóng)戶身上。新一輪的干部下鄉(xiāng)徹底改變了基層政權(quán)的“懸浮”狀態(tài)，自上而下的各級(jí)政權(quán)、企事業(yè)單位等按照國(guó)家政策要求，紛紛下派干部入村，整合成立“四支隊(duì)伍”，合力聚焦脫貧攻堅(jiān)，形成了一種高度緊張的政治氛圍，使基層政權(quán)不得不轉(zhuǎn)移工作重心，將有限的人力、物力和財(cái)力投入精準(zhǔn)扶貧中，推動(dòng)政策的落實(shí)。在這個(gè)過(guò)程中鄉(xiāng)村干部的心態(tài)也發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變，由被動(dòng)執(zhí)行、消極應(yīng)付轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)落實(shí)、積極行政。

選派下鄉(xiāng)干部基本上都是由各單位組織部門(mén)負(fù)責(zé)。因此，干部下鄉(xiāng)駐村屬于黨建工作的重要組成部分，他們的主要任務(wù)是抓黨建促脫貧：一方面，通過(guò)干部下鄉(xiāng)重走群眾路線，建立起黨群聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制。下鄉(xiāng)干部親自到各個(gè)農(nóng)戶家中講政策、做宣傳，并解疑答惑，能夠讓扶貧政策真正被各個(gè)不同社會(huì)階層的農(nóng)民理解和接受。以臨界貧困戶和相對(duì)貧困戶而言，他們對(duì)扶貧政策最容易產(chǎn)生不滿情緒。但是，干部下鄉(xiāng)到他們家中講透扶貧政策，讓他們認(rèn)識(shí)到自家不能入選貧困戶的理由，并進(jìn)行情感安撫，往往能夠贏得他們的信任。如果有農(nóng)戶反映問(wèn)題，也能夠通過(guò)下鄉(xiāng)干部及時(shí)得到解決，營(yíng)造有利于政策落實(shí)的社會(huì)輿論環(huán)境。由此，經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的努力，國(guó)家精準(zhǔn)扶貧政策的具體內(nèi)容就會(huì)被各個(gè)農(nóng)戶熟知，從而逐漸使之成為影響農(nóng)民行為的主導(dǎo)性規(guī)則。另一方面，下鄉(xiāng)干部通過(guò)包村包戶和走街串戶，很快就會(huì)了解和掌握各個(gè)農(nóng)戶的基本情況，能夠?qū)Ω鱾€(gè)農(nóng)戶性質(zhì)進(jìn)行合理研判，壓縮村組干部扭曲執(zhí)行扶貧政策的自主行動(dòng)空間，為精準(zhǔn)識(shí)別和精準(zhǔn)退出政策落實(shí)奠定基礎(chǔ)。同時(shí)，他們也會(huì)對(duì)貧困戶致貧原因有客觀認(rèn)識(shí)，有助于和村組干部一起進(jìn)行分類(lèi)施策精準(zhǔn)幫扶。

(四) 重建組織： 精準(zhǔn)幫扶中的社會(huì)組織參與

干部下鄉(xiāng)幫助實(shí)現(xiàn)了送福利政策下鄉(xiāng)，使扶貧政策成為絕大多數(shù)農(nóng)民熟悉和認(rèn)同的規(guī)則。即便如此，基層政權(quán)完全依靠行政力量仍然無(wú)法完成政策的落實(shí)任務(wù)。首當(dāng)其沖的原因是基層政權(quán)無(wú)力直接面對(duì)分散的農(nóng)戶，尤其是有著個(gè)體化訴求的少數(shù)農(nóng)民。雖然這部分人的數(shù)量不多，在村莊中也缺少話語(yǔ)權(quán)，大多屬于被村莊輿論“污名化”的 “不正經(jīng)干”坐等扶貧的群體，但是他們可能會(huì)以各種理由進(jìn)行抗?fàn)?，以上訪等各種形式爭(zhēng)當(dāng)貧困戶。如果這部分人匯聚起來(lái)，就會(huì)形成一股挑戰(zhàn)精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)的力量。因此，基層政權(quán)需要汲取社會(huì)力量，借力平息不合理的農(nóng)民訴求，減少行政負(fù)荷。從全國(guó)各地的情況來(lái)看，基層政權(quán)主要是通過(guò)重建農(nóng)村社會(huì)組織來(lái)實(shí)現(xiàn)判別農(nóng)戶性質(zhì)的任務(wù)?；鶎诱?quán)動(dòng)員老干部、老黨員、老教師等鄉(xiāng)賢和遴選出的村民代表一起組建道德評(píng)議委員會(huì)等社會(huì)組織，讓這些社會(huì)組織參與精準(zhǔn)識(shí)別和精準(zhǔn)退出政策的落實(shí)工作。

道德評(píng)議委員會(huì)采取民主評(píng)議的方式每隔一段時(shí)間就開(kāi)一次評(píng)議會(huì)。在精準(zhǔn)識(shí)別時(shí)，他們對(duì)村莊里申請(qǐng)貧困戶資格的農(nóng)戶逐個(gè)進(jìn)行評(píng)議，根據(jù)各家情況對(duì)照政策看是否能夠入選。對(duì)于爭(zhēng)議比較大的農(nóng)戶，可以引導(dǎo)群眾“說(shuō)一說(shuō)、看一看、比一比、曬一曬”，相對(duì)客觀公正地將貧困戶識(shí)別出來(lái)。在精準(zhǔn)幫扶因戶施策時(shí)，能夠結(jié)合貧困戶實(shí)際情況，分析原因，尋找差距，選定措施，找到良策。同時(shí)，道德評(píng)議委員會(huì)還可以對(duì)貧困戶的表現(xiàn)進(jìn)行評(píng)議，遴選表現(xiàn)優(yōu)秀、脫貧致富能力提升快的貧困戶上“紅榜”，讓寧愿苦熬不愿實(shí)干的貧困戶上“黑榜”，將扶貧與扶智、扶志有機(jī)結(jié)合起來(lái)做工作。在精準(zhǔn)退出時(shí)，一旦遇到已經(jīng)明顯達(dá)到脫貧條件的農(nóng)戶不愿意退出貧困戶行列時(shí)，道德評(píng)議委員會(huì)也可以進(jìn)行研討，聽(tīng)取各方意見(jiàn)，做出有效認(rèn)定。而對(duì)道德評(píng)議委員會(huì)認(rèn)定的脫貧戶，即便其不在脫貧告知書(shū)上簽字，基層政權(quán)也可以認(rèn)定其已脫貧。由此，基層政權(quán)就可以通過(guò)對(duì)農(nóng)村社會(huì)組織的吸納，發(fā)揮他們的治理價(jià)值，有效推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧政策落地。

(五) 借“道”市場(chǎng)： 分類(lèi)幫扶中的市場(chǎng)主體協(xié)同

精準(zhǔn)幫扶是完成精準(zhǔn)扶貧任務(wù)的基本保障，其前提是要做好分類(lèi)施策。首先，根據(jù)家中勞動(dòng)力狀況可以將貧困戶區(qū)分為家中有勞動(dòng)力的貧困戶和家中沒(méi)有勞動(dòng)力的貧困戶，后者如老弱孤寡殘群體等。對(duì)于家中缺乏勞動(dòng)力的貧困戶，政府主要采取財(cái)政兜底的幫扶辦法，通過(guò)農(nóng)村五保等政策予以充分保障。其次，將家中有勞動(dòng)力的貧困戶進(jìn)一步分類(lèi)，可以劃分為自主脫貧潛力較大的貧困戶和缺乏自我脫貧能力的貧困戶。對(duì)于缺乏自我脫貧能力的貧困戶，政府通過(guò)農(nóng)村低保制度可以給予兜底保障。截至2018年底，全國(guó)有農(nóng)村低保對(duì)象1 901.7萬(wàn)戶、3 519.1萬(wàn)人，全年農(nóng)村低保每人每年的平均保障標(biāo)準(zhǔn)為4 833.4元，全年共支出資金1 056.9億元。全國(guó)共有農(nóng)村特困人員455.0萬(wàn)人，全年支出救助供養(yǎng)資金306.9億元。[16]從農(nóng)村低保對(duì)象和農(nóng)村特困人員平均每年享有的保障費(fèi)用來(lái)看，政府財(cái)政兜底的資金基本上可以確保這些群體脫離貧困。而且，對(duì)比2018年和2013年的數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村低保對(duì)象的數(shù)量下降很快，農(nóng)村特困人員相比農(nóng)村五保供養(yǎng)人數(shù)也有下降，這說(shuō)明在人口自然死亡之外，精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)施已經(jīng)幫助那些家中有一定勞動(dòng)能力和經(jīng)濟(jì)收入的貧困戶脫離了貧困。第三，對(duì)于自主脫貧潛力較大的貧困戶，政府需要借助市場(chǎng)的力量激發(fā)貧困群體的就業(yè)技能，提高他們的自主就業(yè)收入。

政府借“道”市場(chǎng)進(jìn)行幫扶，可以整合財(cái)政資源、市場(chǎng)資源和農(nóng)民家庭資源，構(gòu)建協(xié)同幫扶的分類(lèi)施策機(jī)制： 第一，對(duì)家庭有承包耕地而缺乏勞動(dòng)力耕作的貧困戶，可以將土地流轉(zhuǎn)給合作社和企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，享有土地流轉(zhuǎn)的收益，增加家庭經(jīng)濟(jì)收入。第二，對(duì)于家中有勞動(dòng)力且愿意繼續(xù)耕作土地的貧困戶，可以加入農(nóng)民合作社成為正式社員，與合作社建立起緊密的利益關(guān)系。一方面，貧困戶可以將有限的土地、資金等資源投資入股合作社，享有相應(yīng)的分紅收益；另一方面，貧困戶可以通過(guò)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體提高農(nóng)業(yè)技術(shù)，保障農(nóng)產(chǎn)品增產(chǎn)增值的收益，并獲得農(nóng)資統(tǒng)購(gòu)分銷(xiāo)和農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)的收益，提高家庭收入水平。第三，對(duì)于家中勞動(dòng)力有非農(nóng)就業(yè)能力和需求的貧困戶，政府可以和企業(yè)等聯(lián)合開(kāi)展技術(shù)培訓(xùn)班，為他們創(chuàng)造非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)。近年來(lái)，一些地方大力發(fā)展社區(qū)工廠、村鎮(zhèn)企業(yè)或扶貧車(chē)間等新型鄉(xiāng)村工業(yè)，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)扶貧的舉措，較好地解決了移民搬遷等各類(lèi)貧困戶的就業(yè)問(wèn)題。此外，政府還根據(jù)市場(chǎng)需求，專門(mén)定向開(kāi)辦按摩、餐飲、理發(fā)等各種技能培訓(xùn)班，提升貧困群體的就業(yè)技能，幫助一部分貧困家庭實(shí)現(xiàn)脫貧致富的目標(biāo)。同時(shí)，政府還將各項(xiàng)財(cái)政扶貧資金整合起來(lái)，量化給貧困戶作為股份入股合作社和企業(yè)，每年享有相應(yīng)的分紅收益，可以實(shí)現(xiàn)幫扶貧困戶與扶持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展的雙重目的。

五、 結(jié) 論

精準(zhǔn)扶貧以識(shí)別和幫扶貧困戶為契機(jī)，通過(guò)黨建引領(lǐng)，充分調(diào)動(dòng)政府、市場(chǎng)、社會(huì)和農(nóng)民群眾等多方力量，構(gòu)建起多元參與共建、共治、共享的社會(huì)治理體系，使分類(lèi)治理取得了良好的實(shí)踐效果。首先，讓窮人回歸鄉(xiāng)村政治舞臺(tái)的中心，讓社會(huì)各種力量聚焦幫扶貧困戶問(wèn)題，是踐行先富幫后富、共同奔小康改革理念的核心舉措，充分體現(xiàn)了社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。其次，通過(guò)讓治村的富人和各種鄉(xiāng)村能人共同參與精準(zhǔn)幫扶，有助于拉近不同社會(huì)階層農(nóng)民之間的距離，緩和村莊內(nèi)部的階層矛盾，并形塑更加合理的社會(huì)階層結(jié)構(gòu)，穩(wěn)定鄉(xiāng)村社會(huì)秩序。第三，通過(guò)干部下鄉(xiāng)幫扶貧困戶，使下鄉(xiāng)干部能夠切身感受貧困群體生活的艱難以及貧困農(nóng)民的所思所想，能夠真正將老百姓的利益放到心上，從而有助于鍛造一支勇于擔(dān)當(dāng)責(zé)任、敢于為民作為的干部隊(duì)伍，為國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展提供可靠的人才保障。最后，國(guó)家通過(guò)送福利下鄉(xiāng)幫扶貧困戶，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)引發(fā)的階層分化和貧困問(wèn)題進(jìn)行有力調(diào)控，提高了農(nóng)民的滿意度、幸福感和收獲感，有助于改善國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系。