構筑中國缺陷汽車產品召回制度法律體系探究

●陳 煒

（北京開放大學城市管理學院，北京100081）

市場監(jiān)管法在市場經濟體制發(fā)展過程中，發(fā)揮著越來越重要的作用，是社會主義市場經濟的重要法律。[1]市場監(jiān)管法治化建設中也必不可少缺陷產品召回制度的法律法規(guī)及相關制度、配套政策的輔助支持，因此構筑中國缺陷產品召回制度法律體系是實現(xiàn)市場監(jiān)管法治化進程的重要任務。

一、縱向提升缺陷汽車產品召回制度的法律層級

目前，中國缺陷汽車產品召回制度是以國務院2012年10月22日發(fā)布的《缺陷汽車產品召回管理條例》這種行政法規(guī)的形式出臺，但是這項制度規(guī)則不能僅停留在行政法規(guī)層級。行政法規(guī)主要是政府管理行政事務，行使行政權力參照的法律依據，其法律層級要低于普通法律。國外學者認為，在應對缺陷等產品安全問題時，政府的直接管制不是影響企業(yè)安全決策的唯一因素，漸漸增加的由法院來規(guī)范的產品責任在促進產品安全中也發(fā)揮了重要的作用。[2]由此可見，司法解決途徑更關注對市場經濟運行中違法行為的后果進行司法裁定或者制裁，是在危害已經構成后的權利主張和損害賠償。換言之，通過司法途徑解決消費者與企業(yè)間的缺陷產品糾紛問題，將給生產企業(yè)形成缺陷產品責任意識產生重要影響，因此制定更高層級的缺陷產品召回制度法律能給消費者提供獲得責任賠償更為有效的權利保障。在中國汽車市場，企業(yè)的民事責任成本遠小于政府的規(guī)制成本，這是司法途徑解決缺陷產品出現(xiàn)困難的根源，所以要在普通法律中引入缺陷產品召回制度，通過提升法律層級來進一步增加這項制度的強制約束力。

從國際視角分析，中國的缺陷汽車產品召回制度與發(fā)達國家相比，也存在法律層級低的問題?，F(xiàn)行的中國缺陷汽車產品召回制度法規(guī)并非國家立法機關頒布的普通法律，而國外的缺陷汽車產品召回制度規(guī)則多出現(xiàn)在普通法律中，比如日本。①由于我國并沒有機動車安全法或汽車安全法，所以亟需將缺陷汽車產品召回制度引入高層級的法律當中，讓《條例》與之相銜接形成缺陷汽車產品召回制度的法律體系。目前而言，提升缺陷產品召回制度法律層級主要可以通過兩種方式：第一種方式是在產品質量、產品責任、消費者權益等相關法律和各類產品的安全法中引入缺陷產品召回的內容，借此提高缺陷產品召回制度法律層級；第二種方式是為缺陷產品召回單獨立法，不過前提是要將適用召回制度的產品類型做一個限定，或者針對可能出現(xiàn)缺陷的產品類型分別制定缺陷產品召回法。筆者認為可以通過第一種方式，如制定涵蓋缺陷汽車產品召回內容的機動車安全法。在一些發(fā)達國家，生產商因缺陷汽車產品引發(fā)惡性事故后，不僅會因違反缺陷產品召回的相關法律而受到政府處罰，還將面臨大量的民事訴訟賠償。我國目前缺少引入缺陷產品召回的普通法，消費者維權難的根本問題并未得到解決，因此僅有行政法規(guī)作為缺陷產品召回制度的法律支撐是不夠的。我國也曾試圖對所有產品類型制定缺陷產品召回法，并起草過缺陷產品召回管理條例，但至今仍未成形。這主要是因為不同類型的產品千差萬別，是否有必要制定涉及全類產品的召回法律仍存在爭議。因此，缺陷產品召回若單獨立法，還需分門別類制定不同產品的召回法。

由于我國暫時未有制定機動車安全法的意向，筆者認為應先將缺陷汽車產品召回制度引入以下幾項普通法律中：首先，需要修訂《中華人民共和國道路交通安全法》，增設生產企業(yè)實施缺陷汽車產品召回的義務和承擔缺陷汽車產品相關責任的條款，從而鞏固缺陷汽車產品召回制度的法律地位；其次，由于世界各國越來越重視環(huán)境問題，許多國家都有對汽車尾氣的排放控制標準和召回指令，而《缺陷汽車產品召回管理條例》中仍無類似要求，因此在《中華人民共和國大氣污染防治法》中應補充對污染環(huán)境的缺陷汽車實施召回的有關內容；《中華人民共和國產品質量法》作為對產品質量安全監(jiān)管最主要的法律，雖然規(guī)定了生產者應承擔產品缺陷的賠償責任，但并無對生產者實施缺陷產品召回義務的要求，因此缺陷產品召回制度需要在我國《中華人民共和國產品質量法》中得以明確；缺陷產品召回制度作為國際市場通用規(guī)則，也應反映在對進出口商品監(jiān)管的相關法律中，因此還需修訂《中華人民共和國進出口商品檢驗法》，增設對進出口商品實施缺陷產品召回制度的有關條款，這樣有利于我國在國際市場中的競爭及更為有效地監(jiān)管進出口商品。要想在國際貿易領域的進出口商品監(jiān)管過程中更有話語權，我國就要盡快補充進出口商品監(jiān)管法律中的缺陷產品召回制度內容。[3]

二、橫向拓寬缺陷汽車產品召回的立法范圍

目前，從我國缺陷產品召回制度適用的范圍來看，食品、藥品、醫(yī)療器械、兒童玩具、家用電器等已開始逐步應用這項制度。但從最早應用缺陷產品召回制度的汽車產品領域來看，《缺陷汽車產品召回管理條例》的適用范圍僅包括汽車整車和汽車輪胎，并非真正意義上的所有汽車產品，更未涵蓋所有的機動車類型。因此，中國缺陷汽車產品召回制度的適用范圍仍需進一步擴大，并且盡快帶動其他產品類型的缺陷產品召回制度立法。

（一）真正將汽車零部件納入召回范圍

《缺陷汽車產品召回管理條例》的名稱中明確召回對象為汽車產品，這就意味著這項制度不僅適用于整車，也包括汽車零部件。但目前的條例中，僅將汽車輪胎納入到召回范圍，而實際影響汽車安全的重要零部件有很多。汽車是一個非常復雜的機電系統(tǒng)，由成千上萬個零部件組成，其中被稱為汽車三大件的發(fā)動機、底盤、變速箱，都是汽車非常重要的零部件。這些汽車部件一旦出現(xiàn)問題，很容易引發(fā)汽車安全事故。隨著我國汽車保有量的快速增長，汽車零部件銷售市場競爭也愈加激烈，但汽車零部件中產品缺陷較多這一頑疾一直困擾著中國汽車市場。因此，真正對所有汽車零部件實施缺陷產品召回尤為重要。國外較為重視弱勢群體的安全保障，比如兒童乘車必須安置兒童座椅，但兒童座椅這類產品在我國仍不在缺陷汽車產品召回之列，仍沒有法律要求。因此，要與國際市場接軌，必須盡快將缺陷汽車產品召回的范圍擴展至所有汽車零部件，包括兒童安全座椅。

（二）召回對象從汽車擴展到機動車

許多發(fā)達國家缺陷產品召回對象不只包括汽車，還包括其他機動車類型。機動車是以動力裝置驅動或者牽引，上道路行駛的供人員乘用或用于運送物品以及進行工程專項作業(yè)的輪式車輛，包括汽車及汽車列車、摩托車及輕便摩托車、拖拉機運輸機組、輪式專用機械車和掛車等，但不包括任何在軌道上運行的車輛。[4]目前，我國《缺陷汽車產品召回管理條例》的適用范圍還沒有覆蓋所有機動車類型，三輪汽車等機動車類型仍不在缺陷產品召回范圍之內，而這些車輛有近億輛。②我國作為最大的發(fā)展中國家，雖然汽車保有量的增速很快，但是汽車普及率仍較低，在縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農村地區(qū)更主要的機動車類型依然是摩托車和三輪機車。我國是農業(yè)大國，拖拉機、三輪農用車等機動車類型在農村的使用非常廣泛，因此有必要在提升缺陷汽車產品召回制度法律層級時，將其適用范圍擴大至所有機動車類型。

（三）加速其他產品的缺陷產品召回制度立法

我國以汽車產品作為缺陷產品召回制度的試點已取得一定成果，如何把這一成果推廣到其他產品類型，則是下一步缺陷產品召回制度立法的重要任務。目前，食品、藥品、醫(yī)療器械、兒童玩具等產品類型已經制定了相應的缺陷產品召回制度法規(guī)，但這些法規(guī)多是部門規(guī)章，應盡快出臺層級更高的行政法規(guī)，有些產品需要盡快將召回制度引入相關的普通法中，以增強制度的權威性和約束力。除了上述產品類型外，還有一些類型的產品召回制度法規(guī)正在起草或征求意見當中，如《消費品召回管理規(guī)定（征求意見稿）》2019年即已起草，2020年1月1日起僅施行了《消費品召回管理暫行規(guī)定》。在總結我國缺陷汽車產品召回制度的經驗和借鑒國外缺陷產品召回制度立法的基礎上，筆者認為除了汽車、食品、藥品、醫(yī)療器械這些產品類型需要制定召回制度法律法規(guī)外，可以通過起草《消費品安全法》確立一般消費品的缺陷產品召回制度。

三、缺陷產品召回制度法規(guī)的協(xié)調與聯(lián)系

（一）缺陷產品召回制度內部法規(guī)的協(xié)調統(tǒng)一

一方面，行政法規(guī)之間需要協(xié)調配合?！度毕萜嚠a品召回管理條例》在執(zhí)行過程中需要配備實施細則和相關辦法予以補充。為了進一步明晰缺陷汽車產品召回監(jiān)管程序，2015年原國家質檢總局（現(xiàn)已合并至市場監(jiān)管總局）制定了《缺陷汽車產品召回管理條例實施辦法》，兩者相互配合并保持統(tǒng)一方能達到更好的實施效果。另一方面，國家法規(guī)與地方法規(guī)之間需要統(tǒng)一。由于我國各地的立法水平存在差距，相對于國家立法進程而言，東部地區(qū)立法相對超前，這就出現(xiàn)了地方法規(guī)與行政法規(guī)之間發(fā)生沖突的情況。比如，在2010年的豐田汽車召回事件中，因為《浙江省實施〈中華人民共和國消費者權益保護法〉辦法》中有對召回賠償的明文規(guī)定，所以豐田僅對浙江消費者進行賠償，而對其他省份的消費者區(qū)別對待。[5]因此，這需要國家形成統(tǒng)一的缺陷汽車產品召回制度法律法規(guī)體系，各地要保持一致，尤其是立法的進程，國家不應落后于地方，這樣才能讓所有國民享受同等的待遇，徹底消除缺陷產品帶來的地域性差異和歧視。

（二）缺陷產品召回制度法規(guī)與外部法律銜接

一是與其他法律相銜接。我國缺陷汽車產品召回制度目前缺少與民事法律和刑事法律的必要銜接，應在民事訴訟的賠償責任和企業(yè)承擔的刑事責任方面進行補充，對嚴重的汽車缺陷問題應明確如何追究企業(yè)和主要責任人的民事責任和刑事責任。新出臺的《民法典》在侵權責任編中就有涉及產品責任的第一千二百零六條規(guī)定“產品投入流通后發(fā)現(xiàn)存在缺陷的，生產者、銷售者應當及時采取停止銷售、警示、召回等補救措施；未及時采取補救措施或者補救措施不力造成損害擴大的，對擴大的損害也應當承擔侵權責任。依據前款規(guī)定采取召回措施的，生產者、銷售者應當負擔被侵權人因此支出的必要費用?！蹦敲础度毕萜嚠a品召回管理條例》就應明確依照此條款要求生產者、銷售者按照什么比例負擔被侵權人的費用支出。在缺陷汽車產品召回制度法規(guī)中應明確規(guī)定“哪些行為應追究民事責任和刑事責任，依據《民法典》和《刑法》中的哪些具體條款執(zhí)行”。

二是以技術法規(guī)作為支撐。一些西方國家的產品安全技術法規(guī)和強制性標準相當細致嚴密，為召回制度的實施提供了有效的支持。而我國的產品安全技術法規(guī)和國家強制性標準相對這些國家仍顯滯后。當務之急是要加快國家標準化進程，尤其是涉及產品安全的強制性標準的制定工作，必須向發(fā)達國家看齊，努力縮小與國際標準間的差距。國家標準更不能落后于國內發(fā)達地區(qū)的地方標準，這樣才能使缺陷產品召回制度在全國范圍內一視同仁，有助于召回活動公平統(tǒng)一地執(zhí)行。與此同時，要積極吸收采納現(xiàn)有行業(yè)標準中有關人身、財產安全的重要標準作為國家強制性標準。鼓勵企業(yè)采用國際先進標準，制定并實施比國家標準超前的安全技術標準，來帶動我國產品安全技術標準的發(fā)展。

（三）缺陷產品召回制度與其他制度安排相互配合

對缺陷產品的安全監(jiān)管不能僅依賴缺陷產品召回制度這一項制度來實現(xiàn)，要有市場前、市場中和市場后的一系列制度安排相互配合，才能匯成缺陷產品監(jiān)管制度體系。缺陷產品召回制度與標準制度、產品質量認證制度是確保產品質量安全，共同構成產品質量監(jiān)管制度法律體系的三大基石（標準制度在前面已作探討），只有按照嚴格的產品質量認證制度，才能行之有效地把存有安全隱患的缺陷產品抵擋在市場大門之外。我國實行改革開放后建立了強制性產品認證制度，目前已形成了較完善的產品質量認證制度和程序，但如何將缺陷產品召回制度這一市場后監(jiān)管制度與市場前的產品質量認證制度銜接好是今后研究和實踐中需要關注的重點。

除已有制度外，還需要配以市場內的產品召回保險制度。與發(fā)達國家相比，我國的產品召回制度配套體系還不健全，作為產品召回制度重要組成部分的產品召回保險制度有待進一步完善。[6]缺陷產品召回往往會給企業(yè)帶來巨額成本和缺陷產品責任索賠，外國企業(yè)通常會購買召回保險來轉嫁風險、降低成本。然而目前我國產品召回保險制度尚未構建，企業(yè)投保的主動性和積極性也有待提高。[7]因此，政府要鼓勵汽車生產企業(yè)購買召回保險，并對國內的召回保險公司給予一些政策扶持，如政府監(jiān)管部門與保險公司開展合作，共同為投保企業(yè)的產品召回風險進行評估、為召回賠償定損等。在社會監(jiān)管領域，還要搭建消費者舉報投訴制度。消費者作為產品的使用者是最先發(fā)現(xiàn)產品缺陷的群體，因此建立消費者舉報投訴制度，能夠及時發(fā)現(xiàn)缺陷產品并反映給政府監(jiān)管部門，是下一步實施缺陷產品召回等處置措施的前提。

（四）缺陷產品召回制度需要配套政策的支持

我國從2013年10月1日起施行了《家用汽車產品修理、更換、退貨責任規(guī)定》（簡稱“汽車三包”政策），這項政策可以與缺陷產品召回制度互為補充，進一步健全缺陷產品監(jiān)管制度體系?！捌嚾闭吣壳爸会槍矣闷囈簿褪撬郊臆嚕€有很多政府機關、企事業(yè)單位的“公車”和“商用車”不包括在“汽車三包”范圍內，因此有必要和缺陷汽車產品召回制度一樣將所有汽車產品納入該政策的監(jiān)管范圍內。另外，“汽車三包”政策主要是針對汽車的一般質量問題，對于系統(tǒng)性缺陷問題，如何與缺陷產品召回制度對接還需要重新設計?！捌嚾闭咭?guī)定，雖進一步健全了缺陷產品監(jiān)管制度體系，但“汽車三包”政策規(guī)定在實際操作中還需要更多、更完善的細節(jié)作保證。另外，政策還需要有配套的機制，如加強產品傷害監(jiān)測和產品質量安全風險預警等機制的建設。[8]除此之外，政府為鼓勵企業(yè)主動實施缺陷產品召回，可以給予企業(yè)一些扶持政策，尤其是對中小型自主品牌汽車企業(yè)的召回可以進行適當補償，具體情況根據召回損失而定。

四、結語

總而言之，我國缺陷汽車產品召回制度法律體系的建立將走一條有別于發(fā)達國家的路，并非通過頒布法律建立缺陷汽車產品召回制度，而是先制定層級較低的法規(guī)，經過一段時間試行，逐步提升法律層級，穩(wěn)固這項制度。另外，我國缺陷汽車產品召回制度的適用范圍也不是一步到位，而是逐步擴大的漸進過程。國家根據汽車產品種類，分步驟來實施缺陷汽車產品召回制度。制度適用范圍最早從轎車先擴展到乘用車，然后把商用車也納入其中，現(xiàn)在已擴展至所有汽車類型，下一步亟需將汽車零部件納入到制度適用范圍。當務之急就是要進行制度升級，擴展召回范圍，完善制度配套政策，形成我國缺陷汽車產品召回制度法律體系。

注釋

①日本的《道路車輛法》中也有涉及缺陷汽車召回的相關規(guī)定。

②據公安部交管局發(fā)布信息顯示，截至2019 年底，全國機動車保有量達3.48 億輛，其中汽車保有量達2.6 億輛；注冊登記的其他機動車類型保有量0.88億輛。