發(fā)展型社會(huì)政策視角下的殘疾人發(fā)展研究

(廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院 福建 廈門 361001)

我國(guó)殘疾人數(shù)量巨大，現(xiàn)有各類殘疾人達(dá)8296萬(wàn)人,占中國(guó)總?cè)丝诘谋壤秊?.34%(數(shù)據(jù)來(lái)源于第二次全國(guó)殘疾人抽樣調(diào)查)，龐大的殘疾人群體對(duì)社會(huì)影響很大，殘疾人事業(yè)呈現(xiàn)兩個(gè)問(wèn)題：一方面，殘疾人事業(yè)的財(cái)政支出不斷增加；另一方面，殘疾人政策的效果不佳，殘疾人政策亟需調(diào)整。進(jìn)入21世紀(jì)以后,世界各國(guó)對(duì)殘疾人的觀念發(fā)生了根本變化,主張促進(jìn)、保護(hù)和確保所有殘疾人充分和平等地享有一切人權(quán)和基本自由,并促進(jìn)對(duì)殘疾人固有尊嚴(yán)的尊重,實(shí)現(xiàn)殘疾人共享人類文明發(fā)展成果,已經(jīng)成為國(guó)際社會(huì)的共識(shí)①。但我國(guó)的殘疾人政策還未跟隨新的發(fā)展形勢(shì)作出調(diào)整，存在以下問(wèn)題：殘疾人事業(yè)的財(cái)政支出壓力大，殘疾人被標(biāo)簽化而受到歧視，補(bǔ)救式的政策不利于實(shí)現(xiàn)殘疾人的階層流動(dòng)。為解決傳統(tǒng)殘疾人政策面臨的問(wèn)題，本文利用發(fā)展型社會(huì)政策視角進(jìn)行分析，從樹(shù)立積極福利觀、權(quán)力觀和社會(huì)投資三方面對(duì)傳統(tǒng)殘疾人政策的問(wèn)題進(jìn)行化解。

一、財(cái)政壓力，身份歧視與階層固化

深受傳統(tǒng)家文化觀念的影響，人們對(duì)殘疾人的觀念難以改變，這也導(dǎo)致了殘疾人發(fā)展的種種問(wèn)題。本部分主要從財(cái)政壓力、身份歧視與階層結(jié)構(gòu)固化三方面分析。

(一)財(cái)政壓力持續(xù)增加。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，傳統(tǒng)殘疾人政策的開(kāi)支壓力是很大的，殘疾人事業(yè)的財(cái)政支出呈現(xiàn)連年增長(zhǎng)的趨勢(shì)，從2011年到2013年支出從85.48億元增長(zhǎng)到121.06億元，增速?gòu)?.09%增長(zhǎng)到19.42%。(數(shù)據(jù)來(lái)源于中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒和財(cái)政決算)社會(huì)政策的意識(shí)形態(tài)與福利開(kāi)支有密不可分的關(guān)系，在制定傳統(tǒng)殘疾人政策之初，我們所秉持的意識(shí)形態(tài)與價(jià)值觀念決定了傳統(tǒng)殘疾人政策是事后補(bǔ)償為主的。與事先預(yù)防相比，事后補(bǔ)償要承擔(dān)更大的成本，因此，這種制度安排在一定程度上加重了政府的財(cái)政壓力。

然而，在持續(xù)增大的財(cái)政壓力的基礎(chǔ)上，傳統(tǒng)的殘疾人政策并沒(méi)有取得很好的效果，殘疾人的身份被嚴(yán)重的標(biāo)簽化了，而且殘疾人群體整體上存在福利可及性不足的問(wèn)題，不利于其進(jìn)行流動(dòng)。

(二)被標(biāo)簽化產(chǎn)生失衡。傳統(tǒng)殘疾人政策中蘊(yùn)含的殘疾人觀還是以慈善觀為主，殘疾人始終需要通過(guò)家計(jì)審查、需要照顧，也始終被認(rèn)為是弱勢(shì)群體，殘疾人的身份被嚴(yán)重標(biāo)簽化而產(chǎn)生了歧視問(wèn)題。這也使得殘疾人群體自身產(chǎn)生一種“我是弱勢(shì)群體”的觀念.蒂特馬斯就曾指出，社會(huì)政策并不必然都促進(jìn)社會(huì)福利，某些人的福利是另外一些人的不利，不適宜的社會(huì)政策最終可能損害了社會(huì)福利。②

另外，就權(quán)利層面而言，雖然殘疾人的各項(xiàng)權(quán)利在很大程度上得到了法律的確認(rèn),殘疾人事業(yè)也得到了極大發(fā)展。③然而,殘疾人在許多方面,與健全人相比仍然存在很大的差距。在一定程度上，歧視也成為了殘疾人群體流動(dòng)的枷鎖和束縛。

二、發(fā)展型社會(huì)政策視角

本文主要的研究視角為發(fā)展型社會(huì)政策視角,本部分的首要要目的是對(duì)發(fā)展型社會(huì)政策的理念進(jìn)行介紹和梳理，此外，對(duì)發(fā)展型社會(huì)政策與殘疾人事業(yè)發(fā)展的關(guān)系進(jìn)行分析。

(一)發(fā)展型社會(huì)政策的產(chǎn)生背景。發(fā)展型社會(huì)政策理論產(chǎn)生的背景和首要推動(dòng)力量是西方福利國(guó)家對(duì)全球化挑戰(zhàn)的回應(yīng)和為重構(gòu)國(guó)家合法性的努力。④構(gòu)建完備的社會(huì)政策體系是一個(gè)國(guó)家市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和工業(yè)化發(fā)展的客觀要求。⑤在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，社會(huì)必然會(huì)產(chǎn)生反向保護(hù)運(yùn)動(dòng)，由此發(fā)展出保護(hù)性的社會(huì)政策。⑥二戰(zhàn)后，西方國(guó)家建立福利國(guó)家，由此進(jìn)入社會(huì)政策時(shí)代。福利國(guó)家的首要特征就是秉持普遍性原則、統(tǒng)一原則⑦和系統(tǒng)性原則⑧的社會(huì)政策體系。隨著工業(yè)化發(fā)展，當(dāng)一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展達(dá)到一定水平時(shí)，定會(huì)產(chǎn)生大量福利需求，使國(guó)家的社會(huì)政策功能擴(kuò)大、社會(huì)支出增加。⑨因此，短暫的繁榮過(guò)后，科技的迅速發(fā)展使得風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的程度加深，給福利國(guó)家?guī)?lái)了挑戰(zhàn)。西方國(guó)家在經(jīng)歷了危機(jī)之后，進(jìn)行了反思與改革，社會(huì)政策也逐漸轉(zhuǎn)向了強(qiáng)調(diào)促進(jìn)發(fā)展，形成了一種 “發(fā)展型社會(huì)政策范式”。

電位傳感技術(shù)是利用離子選擇性電極的電位隨溶液中被測(cè)離子含量不同而變化的傳感技術(shù)。這種傳感技術(shù)，因選擇性識(shí)別能力強(qiáng)、測(cè)量參數(shù)單一、易于小型甚至芯片化和應(yīng)用范圍廣等優(yōu)點(diǎn)，成為最具有發(fā)展?jié)摿Φ囊环N生物和化學(xué)傳感技術(shù)[1]。但是，由于傳統(tǒng)的離子選擇性電極因受電極的選擇性和靈敏度的限制，以及通常電極需要內(nèi)充液而不易微型化，所以傳統(tǒng)的電位傳感技術(shù)在過(guò)去的一段時(shí)間發(fā)展緩慢。

社會(huì)政策指影響公共福利的國(guó)家行為，主要包括社會(huì)保障、住房、衛(wèi)生、教育、社會(huì)工作以及社會(huì)福利服務(wù)⑩。有別于以往的社會(huì)政策，發(fā)展型社會(huì)政策既強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)政策應(yīng)該包含社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)，同時(shí)又強(qiáng)調(diào)社會(huì)政策應(yīng)該促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，主張社會(huì)政策應(yīng)關(guān)注人力資本投資，促進(jìn)人的發(fā)展能力，提高勞動(dòng)力的素質(zhì)，從而使社會(huì)福利發(fā)揮更多的“生產(chǎn)性因素”。以吉登斯為代表的學(xué)者提出了“第三條道路”的福利思想，提倡福利制度全球化，以覆蓋新的風(fēng)險(xiǎn)。

(二)發(fā)展型社會(huì)政策的主要理念。發(fā)展型社會(huì)政策強(qiáng)調(diào)社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)政策相互包含促進(jìn)，關(guān)注人的全面發(fā)展，本文從以下幾方面進(jìn)行介紹。

首先，吉登斯提出積極福利觀。從消極福利轉(zhuǎn)向積極福利，變事后的補(bǔ)救為事先的預(yù)防，強(qiáng)調(diào)“無(wú)責(zé)任即無(wú)權(quán)利”的新原則。這一理念也為殘疾人事業(yè)發(fā)展做出了貢獻(xiàn)。相對(duì)于以往救急式的事后補(bǔ)償方式來(lái)說(shuō)，事先預(yù)防的思想不僅可以節(jié)省成本，減輕政府財(cái)政壓力，也可以鼓勵(lì)殘疾人自我承擔(dān)責(zé)任，為殘疾人脫離弱勢(shì)群體階層，實(shí)現(xiàn)良好的社會(huì)流動(dòng)提供更多助力。

其次，發(fā)展型社會(huì)政策還強(qiáng)調(diào)對(duì)人權(quán)的關(guān)注，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展。發(fā)展型社會(huì)政策的權(quán)利觀對(duì)殘疾人權(quán)利的發(fā)展有十分重要的貢獻(xiàn)。殘疾人自身權(quán)利意識(shí)的加強(qiáng)，以及為殘疾人賦予更全面的權(quán)利都可以從這一理念尋得理論支撐與合法性基礎(chǔ)。從而對(duì)促進(jìn)、保護(hù)和確保所有殘疾人充分和平等地享有一切人權(quán)和基本自由有重要意義。

另外，吉登斯由積極福利理念延伸出建立“社會(huì)投資國(guó)家”的觀點(diǎn)。提出“在可能的情況下盡量在人力資本上投資,而最好不要直接提供經(jīng)濟(jì)資助”。致力于增強(qiáng)人的自主能力,以人的發(fā)展為導(dǎo)向,重在創(chuàng)造有助于貧困群體自我發(fā)展的條件。從社會(huì)投資的理念來(lái)看，發(fā)展型社會(huì)政策對(duì)使殘疾人掌握謀生的手段、具備生存能力、實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展有很大幫助。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平限制社會(huì)福利水平，卻不是拒絕社會(huì)政策體系建設(shè)的正當(dāng)理由，將發(fā)展型社會(huì)政策帶進(jìn)殘疾人發(fā)展領(lǐng)域勢(shì)在必行。

三、實(shí)現(xiàn)社會(huì)流動(dòng)的核心政策

根據(jù)上述分析，構(gòu)建發(fā)展型殘疾人政策體系十分必要，這對(duì)打破殘疾人階層結(jié)構(gòu)固化的束縛以及減輕財(cái)政壓力等有積極意義，據(jù)此目的，提出以下建議：

(一)個(gè)體預(yù)防層面：樹(shù)立積極福利觀。要想改善殘疾人的境況，根本上還要從殘疾人角度出發(fā)。根據(jù)無(wú)責(zé)任即無(wú)權(quán)利的原則，提出樹(shù)立積極福利觀，強(qiáng)調(diào)殘疾人個(gè)體的預(yù)防和通過(guò)努力對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的自我承擔(dān)，以此來(lái)緩解財(cái)政開(kāi)支。

(二)國(guó)家法律層面：保障殘疾人權(quán)利。要解決殘疾人的被歧視問(wèn)題，打破逐漸固化的階層結(jié)構(gòu)，促進(jìn)殘疾人的全面發(fā)展，必須要對(duì)殘疾人的權(quán)利進(jìn)行保障。我國(guó)目前殘疾人權(quán)利法律保障不足，殘疾人自身權(quán)利意識(shí)也不強(qiáng)。因此，只有加強(qiáng)立法,殘疾人的權(quán)利才能獲得國(guó)家強(qiáng)制力的保護(hù),才能實(shí)現(xiàn)殘疾人權(quán)利從應(yīng)有權(quán)利向現(xiàn)實(shí)權(quán)利的轉(zhuǎn)化。發(fā)展型殘疾人權(quán)利保障的思路就是從長(zhǎng)遠(yuǎn)利益出發(fā)，目標(biāo)定位在與現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相互適應(yīng)相互促進(jìn)的基礎(chǔ)上，只有社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，才能最大限度的保證政策的穩(wěn)定性和合法性。

此外，必須要注意的是，對(duì)于重度殘疾人來(lái)說(shuō)，他們是弱勢(shì)群體中的弱勢(shì)群體，是特殊中的特殊。因此，針對(duì)重度殘疾人，還是應(yīng)以權(quán)利的維護(hù)為核心，在精神可持續(xù)性上對(duì)其加以關(guān)照，國(guó)家應(yīng)成為他們最后的保護(hù)者。

(三)三方責(zé)任層面：加強(qiáng)社會(huì)投資。真正的將發(fā)展型殘疾人政策落在實(shí)踐層面上，要注重社會(huì)投資，強(qiáng)調(diào)政府、社會(huì)和個(gè)人共同的責(zé)任。以此來(lái)配合積極福利觀，使殘疾人擺脫能力匱乏的情況，以加強(qiáng)殘疾人群體的流動(dòng)性。應(yīng)增加殘疾人在教育、就業(yè)等方面的權(quán)利和自由，從增強(qiáng)殘疾人的能力入手保障殘疾人群體的自我發(fā)展需要，以此來(lái)幫助殘疾人參與正常的良性社會(huì)流動(dòng)，脫離作為弱勢(shì)群體、低能人士的境況。

要注意應(yīng)該掌握正確的方法，來(lái)幫助弱勢(shì)殘疾人群體(主要是輕度殘疾人)提高自身生存能力，提高工作技能，并獲得工作的機(jī)會(huì)和能力，以此實(shí)現(xiàn)無(wú)償救濟(jì)向積極就業(yè)的轉(zhuǎn)變，這樣才能夠?qū)崿F(xiàn)殘疾人群體的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，才能保證殘疾人有高質(zhì)量、高水平的生活，這也可以在一定程度上減輕政府財(cái)政開(kāi)支的負(fù)擔(dān)。

總的來(lái)說(shuō)，伴隨著社會(huì)變遷，世界范圍的殘疾人觀念發(fā)生了轉(zhuǎn)變。就我國(guó)情況來(lái)看，傳統(tǒng)殘疾人政策主要是補(bǔ)貼層面的，不利于殘疾人的發(fā)展和流動(dòng)，造成了歧視和階層固化的傾向，并且這種消極福利的方式也給政府財(cái)政帶來(lái)了壓力，傳統(tǒng)殘疾人政策的效果也越來(lái)越弱。因此，殘疾人政策轉(zhuǎn)向“發(fā)展型”十分必要。發(fā)展型殘疾人政策致力于增強(qiáng)殘疾人的自我發(fā)展能力，從改變殘疾人觀念、保障殘疾人權(quán)利的角度出發(fā)，是有利于殘疾人發(fā)展、促進(jìn)殘疾人群體進(jìn)行良性社會(huì)流動(dòng)并緩解財(cái)政壓力的切實(shí)可行的路徑，政府、社會(huì)以及個(gè)人都應(yīng)為殘疾人發(fā)展做出積極努力。

【注釋】

①鄭功成.殘疾人社會(huì)保障：現(xiàn)狀及發(fā)展思路[J].中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào),2008(1).

②[英]蒂特馬斯,社會(huì)政策十講，江紹康譯，吉林出版集團(tuán)，2011:12.

③楊思斌.殘疾人權(quán)利保障的法理分析與機(jī)制構(gòu)建[J]，社會(huì)保障研究，2007.

④參見(jiàn)張偉兵.發(fā)展型社會(huì)政策理論與實(shí)踐——西方社會(huì)福利思想的重大轉(zhuǎn)型及其對(duì)中國(guó)社會(huì)政策的啟示[J],世界經(jīng)濟(jì)與政治論壇,2007(1).

⑤郁建興、何子英.走向社會(huì)政策時(shí)代:從發(fā)展主義到發(fā)展型社會(huì)政策體系建設(shè)[J],社會(huì)科學(xué),2010(7).

⑥參見(jiàn)[英]卡爾·波蘭尼.《大轉(zhuǎn)型:我們時(shí)代的政治與經(jīng)濟(jì)起源》,馮鋼、劉陽(yáng)譯[M],浙江人民出版社,2007 年版.

⑦參見(jiàn)[英]貝弗里奇 《貝弗里奇報(bào)告——社會(huì)保險(xiǎn)和相關(guān)服務(wù)》，華迎放、湯曉莉等譯[M]，中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社2008 年版.

⑧參見(jiàn)[英]哈特利·迪安 《社會(huì)政策學(xué)十講》，岳經(jīng)綸、溫卓毅、莊文嘉譯[M]，上海人民出版社 2009 年版.

⑨參見(jiàn)[美]Wilensky，Harold L.，The Welfare State and Equality[M]，Berkely:University of California Press，1975.

⑩[英]邁克爾·希爾:《理解社會(huì)政策》，劉升華譯[M]，商務(wù)印書館 2003 年版.