我國經(jīng)濟(jì)增長、財(cái)政分權(quán)對環(huán)境污染的影響研究

陳雅琪

(南京信息工程大學(xué) 江蘇 南京 210044)

我國的經(jīng)濟(jì)增長速度自改革開放以來持續(xù)增長，財(cái)政分權(quán)制度的完善也使得地方政府的自主權(quán)更加完善，進(jìn)而增加了地方政府創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)財(cái)富的積極性。但創(chuàng)造財(cái)富的代價，是愈發(fā)嚴(yán)重的環(huán)境問題，對大自然的掠奪，對資源環(huán)境產(chǎn)生巨大壓力，水土流失、土地荒漠化以及近年來大范圍的霧霾等問題日益凸顯。自可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略提出后，國家也相應(yīng)出臺了相關(guān)政策對環(huán)境問題進(jìn)行管制，但是環(huán)境的治理需要花費(fèi)大量成本并且具有外溢性，且當(dāng)今政績制度考核仍以GDP作為導(dǎo)向，因此地方官員基于晉升考慮，在治理環(huán)境污染問題上表現(xiàn)的并不積極。隨著財(cái)政分權(quán)制度的越發(fā)提高，地方政府引進(jìn)大型企業(yè)增加GDP，但卻以放松對環(huán)境的影響作為優(yōu)惠政策，從而加劇了環(huán)境污染問題。在2015年，國家自然科學(xué)基金委員會給地球科學(xué)部撥款10.9億元，用于解決人類生存與可持續(xù)發(fā)展中的資源供給、環(huán)境保護(hù)、減輕災(zāi)害等問題。2015年4月，出臺了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》更體現(xiàn)了國家向資源環(huán)境問題宣戰(zhàn)的決心。本文會在現(xiàn)有研究基礎(chǔ)上，對于經(jīng)濟(jì)增長、財(cái)政分權(quán)與環(huán)境污染的關(guān)系做出了研究。

一、理論分析

(一)財(cái)政分權(quán)與環(huán)境污染關(guān)系分析

財(cái)政分權(quán)是指給予地方政府一定的稅收權(quán)利和支出責(zé)任范圍，允許地方政府有自己的預(yù)算決定和安排。財(cái)政分權(quán)理論起源于西方，傳統(tǒng)的第一代財(cái)政分權(quán)理論主要以Musgrave、Tiebout、Oates為代表，他們認(rèn)為由地方政府提供公共物品比單一的中央政府更有效率，因?yàn)榈胤秸戎醒胝芰私夤姷钠?，所以?cái)政分權(quán)是有利于公共環(huán)境的。但是逐漸發(fā)展與完善起來的第二代財(cái)政分權(quán)理論認(rèn)為，第一代財(cái)政分權(quán)理論是建立在地方政府總能盡心盡力、無私為公眾服務(wù)的基礎(chǔ)之上的，而現(xiàn)實(shí)的情況是地方政府及官員也會為自身謀取利益、追求自身利益最大化等。當(dāng)官員利益與公眾利益存在沖突時，公眾的利益就有可能受到威脅。比如為了招商引資而降低環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，投入大量財(cái)政資金建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施忽視環(huán)境污染治理等。從為了吸引稅收收入和政績考核來說，財(cái)政分權(quán)會對環(huán)境污染產(chǎn)生負(fù)面影響。

(二)經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境污染關(guān)系分析

關(guān)于經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境污染二者之間的研究最為著名是Grossman和Krueger提出的“環(huán)境庫茲涅茨曲線假說”(EKC)，該理論闡述了環(huán)境污染一開始隨著人均收入的增加而惡化，當(dāng)人均收入達(dá)到一定水平后，環(huán)境污染隨著人均收入的增加開始逐步改善，即環(huán)境污染與人均收入之間呈倒“U型”關(guān)系。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期階段，隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的快速擴(kuò)張，大量資源與能源被投入到生產(chǎn)當(dāng)中，會產(chǎn)生越來越多的排放物與污染物，因此環(huán)境污染問題越來越嚴(yán)重。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定水平，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏向高級化時，經(jīng)濟(jì)活動更多集中在高產(chǎn)出的行業(yè)，比如金融業(yè)、旅游業(yè)、信息技術(shù)服務(wù)業(yè)等，這些行業(yè)帶來的污染程度較低，同時科學(xué)技術(shù)水平的提升大大提高了能源資源的利用效率與清潔工藝水平，環(huán)境污染將會逐步改善。另外，隨著經(jīng)濟(jì)水平的提高，人們對環(huán)境質(zhì)量的要求也越來越高，地方政府也將更加重視環(huán)境污染問題。

本文認(rèn)為財(cái)政收入分權(quán)與環(huán)境污染呈正向關(guān)系，經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境污染呈典型的倒“U型”關(guān)系；財(cái)政收入分權(quán)對環(huán)境污染的影響受經(jīng)濟(jì)增長正向的影響，即經(jīng)濟(jì)增長水平越高，財(cái)政收入分權(quán)對環(huán)境污染影響越大。財(cái)政支出分權(quán)與環(huán)境污染的關(guān)系同財(cái)政收入分權(quán)與環(huán)境污染的關(guān)系變化一致，并且財(cái)政支出分權(quán)對環(huán)境污染的影響比財(cái)政收入分權(quán)對環(huán)境污染的影響大得多。財(cái)政分權(quán)對環(huán)境污染的影響受到經(jīng)濟(jì)增長的影響。

二、建議

本文將從以下幾方面提出建議：

第一，優(yōu)化財(cái)政分權(quán)制度，明確政府支出責(zé)任。財(cái)政分權(quán)與環(huán)境污染呈正比。這并不意味著財(cái)政分權(quán)就一定不利于環(huán)境質(zhì)量的發(fā)展，而有效的解決途徑依賴于匹配地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)。自分稅制改革以來，地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)嚴(yán)重不對等，在自身財(cái)力不足的情況下，很難滿足包括公共環(huán)境在內(nèi)的多方面的基本公共服務(wù)。同時在以GDP為導(dǎo)向的政績論下，地方政府不得不做出“重經(jīng)濟(jì)建設(shè)，輕公共服務(wù)”的選擇。地方政府應(yīng)當(dāng)重新界定兩者之間的重要性，進(jìn)一步明確自身在環(huán)境污染治理中的支出責(zé)任，做到政府的稅收收入“取之于民，用之于民”。

第二，踐行綠色發(fā)展理念，完善政績考核機(jī)制。過去一味追求經(jīng)濟(jì)“量”的增長，而忽略了高速發(fā)展背后所付出的代價。近些年來，我們國家提倡要發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)，但是這種理念需要深度踐行，不能光停留在表面。雖然我國政績考核機(jī)制已有調(diào)整，但主要還是以GDP作為考核目標(biāo)，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)盡快完善政績考核機(jī)制，弱化經(jīng)濟(jì)增長的權(quán)重，把生態(tài)環(huán)境放到首要地位，早日推行以環(huán)境調(diào)整后的地區(qū)生產(chǎn)總值作為衡量地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指標(biāo)，同時密切關(guān)注普通民眾對地方官員的滿意度。

第三，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級。由結(jié)論可知，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)向第三產(chǎn)業(yè)升級有助于減少環(huán)境污染。政府應(yīng)加強(qiáng)對第三產(chǎn)業(yè)的扶持，通過稅收減免、稅收優(yōu)惠、政府補(bǔ)貼等方式鼓勵高技術(shù)產(chǎn)業(yè)與服務(wù)業(yè)的發(fā)展，支持企業(yè)創(chuàng)新，降低企業(yè)稅負(fù)，激發(fā)企業(yè)活力。同時加大對高污染高耗能企業(yè)的監(jiān)管和處罰力度，引導(dǎo)這類企業(yè)使用新技術(shù)，改進(jìn)生產(chǎn)方式，向低污染、低耗能企業(yè)轉(zhuǎn)型。