關(guān)于環(huán)境公益訴訟適格原告的思考

王丹凌 商婷婷

（福州工商學(xué)院，福建 福州350700）

我國自改革開放以來，經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，物質(zhì)財(cái)富極大增加。但是，隨之而來的環(huán)境問題日益嚴(yán)重，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，環(huán)境污染案件頻發(fā)。[1]鑒于此，環(huán)境公益訴訟制度應(yīng)運(yùn)而生。

一、環(huán)境公益訴訟概述

公益訴訟是相對于私益訴訟的一個(gè)概念，國家、社會、個(gè)人的利益三者是相互依存又各自獨(dú)立的，一方利益遭受侵害，另一方也不能有幸避免。因此，公益訴訟就是為了避免國家、社會公共乃至個(gè)人的利益受到現(xiàn)有或?qū)⒂械那趾Χx予相關(guān)主體提起訴訟的一項(xiàng)制度。環(huán)境公益訴訟即有關(guān)環(huán)境保護(hù)方面的公益性訴訟，是公益訴訟具體落實(shí)在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的訴訟活動。

（一）制度的確立

公益訴訟的概念其實(shí)早在古羅馬時(shí)期就已經(jīng)出現(xiàn)了，其后在西方國家逐漸運(yùn)用起來。由于文化背景等社會因素，公益訴訟在我國起步較晚。然而，隨著我國法治事業(yè)的不斷推進(jìn)、公民法治意識的不斷提高以及環(huán)境污染和生態(tài)破壞等社會問題的突出，公益訴訟進(jìn)入大眾視野。2012年《民事訴訟法》首次確立了民事公益訴訟制度，并且先后賦予了社會組織和檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的原告資格。

（二）制度的不足

環(huán)境公益訴訟這一制度在適格原告的設(shè)定方面不夠完善，僅檢察機(jī)關(guān)與社會團(tuán)體組織“二元”主體，因?yàn)槌鲇趯Α盀E訴”問題的考慮，立法未曾將公民作為適格原告。然而，既定的主體對于環(huán)保案件的處理存在各自領(lǐng)域的局限性，制度的不完善，實(shí)踐中就會“無能為力”；原告主體缺失，留有空白，貪圖利益者就容易通過鉆空子肆意污染生態(tài)環(huán)境、揮霍生態(tài)資源。

二、我國環(huán)境公益訴訟原告資格制度的現(xiàn)狀及存在問題

我國在立法層面對環(huán)境公益訴訟適格原告的規(guī)定仍不夠完善，具備主體資格的僅有檢察機(jī)關(guān)及一些符合既定條件的社會組織，公民尚未被納入適格原告的隊(duì)伍。

（一）現(xiàn)行規(guī)定

現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》《民事訴訟法》以及《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》均對當(dāng)前我國環(huán)境公益訴訟案件原告的資格進(jìn)行了規(guī)定。符合法律規(guī)定的社會組織可以原告的身份提起訴訟，檢察機(jī)關(guān)在規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織或者規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟，也可以通過協(xié)助調(diào)查取證等方式支持社會組織依法提起公益訴訟。

以上規(guī)定只把法律規(guī)定的有關(guān)機(jī)關(guān)與組織列為環(huán)境公益訴訟的原告主體，排除了個(gè)人，以至于范圍過于狹窄，且具有很大的模糊性。因而在實(shí)踐中很難起到環(huán)境公益訴訟應(yīng)有的效果。

（二）存在問題

1.原告主體的范圍過于狹窄

隨著公益訴訟從理論走向?qū)嵺`，問題開始層出不窮。當(dāng)前，無論是在環(huán)境民事公益訴訟中還是在環(huán)境行政公益訴訟中，公民都不具有訴訟主體資格。這種狀況無益于環(huán)境公益訴訟的正常演進(jìn)和健康發(fā)展。[2]從公益訴訟制度本身出發(fā)，其就是為了維護(hù)社會的公共利益而設(shè)立。因此，公民作為社會中的龐大群體，站在社會的角度去考慮問題，對社會公共利益的維護(hù)應(yīng)該更具備話語權(quán)。并且，從實(shí)踐對理論成果檢驗(yàn)的反饋中可以看到，既定的主體并沒有將原告資格運(yùn)用到位，制度的運(yùn)行也沒有落實(shí)到位。檢察機(jī)關(guān)與社會組織已經(jīng)是立法上明確規(guī)定下來的適格主體，加之社會組織提起訴訟的標(biāo)準(zhǔn)被嚴(yán)格限制，“固定性”“嚴(yán)格性”就易導(dǎo)致公益訴訟制度存在“滯后性”。其實(shí)，對原告資格有限制地適當(dāng)放開是更有助于環(huán)境公益訴訟這個(gè)制度的運(yùn)行發(fā)展。原告資格的適當(dāng)放開，使得訴訟中主體豐富、互幫互助；證據(jù)收集、多方協(xié)助；舉證分配、合理到位；訴訟成效、有力保證。從而，環(huán)保案件的審理也具備了更多靈活性。

2.適格主體的限制較為嚴(yán)格

立法上對社會組織這一適格主體的條件限制較為嚴(yán)格，導(dǎo)致由社會組織提起訴訟的案件寥寥無幾。對于社會組織，存在自身的優(yōu)勢，組織性質(zhì)決定了其專業(yè)性強(qiáng)、主攻方向明確，如：環(huán)保組織。但是一個(gè)環(huán)保案件的“消耗”是難以想象的，從前期的監(jiān)測、調(diào)查取證、證據(jù)采集等方面到后期起訴，耗時(shí)耗人更耗財(cái)，因此社會組織多已呈現(xiàn)“吃不消”“心有余而力不足”的狀態(tài)。

雖然社會組織大多是公益性質(zhì)的，但是組織內(nèi)部畢竟也需要存續(xù)發(fā)展，而一個(gè)案件的“成本”讓大多數(shù)社會組織很是“頭疼”。主體資格被標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格限制住，組織自身因?yàn)樵V訟耗費(fèi)大量成本，訴訟結(jié)果也沒有達(dá)到應(yīng)有的成效，社會組織在實(shí)踐中探索公益訴訟也真是“道阻且長”了。

3.制度設(shè)計(jì)的規(guī)范作用不明顯

理論產(chǎn)生的目的是為了更好地指導(dǎo)實(shí)踐，因此，在一定程度上理論應(yīng)先行于實(shí)踐，更是要引領(lǐng)一個(gè)正確且有價(jià)值的方向路線為實(shí)踐“照明”。然而，實(shí)踐中“乏案可審”現(xiàn)象普遍存在，制度的設(shè)計(jì)并沒有很好地起到指引規(guī)范實(shí)踐的作用，說明制度本身仍需完善。橫向上來說，適格原告應(yīng)從“二元”向“多元”發(fā)展，賦予公民原告資格，讓訴訟主體豐富起來；縱向上來說，多元化的各主體之間能夠相輔相成、互相監(jiān)督，把握住公共利益這個(gè)大方向，心往一處想、力往一處使，“共力”才會“共贏”。

4.檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督機(jī)制的缺失

對于檢察機(jī)關(guān)，需要自身性質(zhì)的轉(zhuǎn)型，轉(zhuǎn)為與被告平等的訴訟地位，而不再是處于一種監(jiān)督地位。而且，環(huán)保案件自身信息量之大，對檢察機(jī)關(guān)來說也是“棘手”的，單單是證據(jù)采集這一環(huán)節(jié)就能拉起很長一條“戰(zhàn)線”。因此，在專業(yè)問題上檢察機(jī)關(guān)面臨很大的挑戰(zhàn)。

其實(shí)，與其讓檢察機(jī)關(guān)按照這樣的“窘境”來轉(zhuǎn)型，不如讓檢察機(jī)關(guān)依舊扮演“監(jiān)督者”的角色。檢察機(jī)關(guān)作為司法系統(tǒng)中的一員，是維護(hù)社會利益的最后一道防線，以其自身的監(jiān)督力、威懾力來維護(hù)公共利益。因此，讓檢察機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)為與被告平等地位進(jìn)行訴訟不免有失偏頗。公益訴訟的大背景下，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該是積極的“協(xié)助者”，在社會組織和公民需要支持的時(shí)候，給予協(xié)助。

三、適當(dāng)擴(kuò)大適格原告范圍的補(bǔ)充建議

從公益訴訟的實(shí)踐來看，制度的推行效果不佳。原因是多方面的，但是我們更應(yīng)認(rèn)識到，適格原告范圍的擴(kuò)大至公民是更加有助于公益訴訟這一“新生”制度的不斷推廣運(yùn)用。并且，隨著我國構(gòu)建法治國家發(fā)展的需要以及公民環(huán)境法律意識的提高，[3]制度中原告資格的完善“一呼”與公民對亟待解決的環(huán)境問題的需求“百應(yīng)”，這也將是今后我國法律體系在公益訴訟領(lǐng)域不斷完善的趨勢所在。

筆者建議可從以下幾方面著手：

（一）出臺相關(guān)法律法規(guī)，明確公民的訴權(quán)

法律制度的完善與否，在實(shí)踐中最能體現(xiàn)。立法上，可以出臺相關(guān)的法律法規(guī)，以明確公民的訴訟地位。確立公民在環(huán)境公益訴訟中的主體地位既有必要性，也有可行性。一來，公民的參與可以有效地緩解現(xiàn)階段既定主體在實(shí)踐中體現(xiàn)出的“不知所措”；二來，能夠在一定程度上打破人們“不懂訴、不敢訴”的局面。

（二）適當(dāng)簡化公民提起訴訟的程序

公民多屬于信息不對稱的一方，要讓公民提供相關(guān)證據(jù)材料實(shí)為有難度，就易導(dǎo)致“不懂訴、不愿訴”的現(xiàn)象；并且，環(huán)保問題是具有“緊急性、急迫性”的，環(huán)境公益訴訟更是應(yīng)作為一項(xiàng)預(yù)防性救濟(jì)措施，從污染源頭上就要將不良行為遏制住，強(qiáng)調(diào)“快、準(zhǔn)、狠”。環(huán)境問題不能容忍“走不通、走不動”必須要“走起來、動起來”。因此，適當(dāng)簡化程序，讓公民在自己的能力范圍內(nèi)提供訴訟所必需的材料、資料等即可。

（三）推進(jìn)“多元”原告主體下公益訴訟新模式

我國國情之特殊決定了環(huán)境問題種類的特殊。不同區(qū)域面臨的環(huán)境污染和生態(tài)破壞是不同的，因此，有必要采取“多元”原告主體下，不同的治理模式。在檢察機(jī)關(guān)、社會組織以及公民的相輔相成下，推動各區(qū)域開啟各自領(lǐng)域的試點(diǎn)模式新探索。各地區(qū)也可組織起來定期開展環(huán)境類專題報(bào)告會、研討會，與會人員均可進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)交流、成果共享。在借鑒各地治理成效的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地特殊環(huán)境問題，有針對性地深入研究探討符合本區(qū)域的治理措施。

（四）采取以協(xié)商為先的解決糾紛機(jī)制

社會的不斷發(fā)展，使得一些開發(fā)商成為利益追逐者，意圖用美麗鄉(xiāng)村的美好環(huán)境換取自己的利益最大化，這顯然是非常不可取的。那么，基層組織就應(yīng)積極開展以協(xié)商為先的解決環(huán)境糾紛活動，公民可向所在地的基層群眾自治性組織（村民委員會、居民委員會）先行反映環(huán)境問題，組織內(nèi)部可以成立一個(gè)臨時(shí)性的“議事”機(jī)構(gòu)，專門用于處理所在地的環(huán)境問題，進(jìn)而向作出污染行為的一方進(jìn)行協(xié)商，提出以協(xié)商為先的舉措，既防止公民“濫訴”，也減輕了各級法院的訴累。

（五）開展“問卷調(diào)查日”等輔助性活動

公民可自發(fā)組織開展定期的問卷調(diào)查等輔助性活動?；顒又惺占?、整理、分類、匯總?cè)源嬖诨蚴切麓嬖诘沫h(huán)境問題，對于一些反映強(qiáng)烈的問題做好標(biāo)記。輔助性活動能夠調(diào)動起公民的積極性，較之訴訟，公民在問卷等活動中對因環(huán)境污染而帶來的生產(chǎn)、生活上的問題能夠提供更多有效且可靠的信息。同時(shí)，這項(xiàng)活動能夠簡化因訴訟帶來的各項(xiàng)程序、能夠減輕各級法院的訴累，也防止出現(xiàn)“濫訴”的現(xiàn)象。

（六）舉行定期的環(huán)境評價(jià)會議

會議可由當(dāng)?shù)氐幕鶎幼灾谓M織舉行，邀請公民和生產(chǎn)制造方參加，并對會議上所提出的可行性治理方法與經(jīng)驗(yàn)應(yīng)實(shí)時(shí)予以記錄。公民作為參與者同時(shí)也是監(jiān)督者，應(yīng)積極作出治理成效反饋，也可以提出相關(guān)的意見建議。生產(chǎn)制造方作為實(shí)踐者，應(yīng)積極分享企業(yè)近來在污染防治、廢棄物的處理等問題上的技術(shù)方法創(chuàng)新點(diǎn)。那么，這一定期的環(huán)境評價(jià)會議其實(shí)質(zhì)上就是總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

四、結(jié)語

公民參與環(huán)境公益訴訟是其參與國家及社會治理工作的有效途徑。賦予公民訴權(quán)，是解決問題的合理途徑之一。因此，也能夠提高公民的參與積極性，不僅能夠合理有效地解決環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題，而且能為訴訟主體多元化的構(gòu)建夯實(shí)基礎(chǔ)。同時(shí)，鼓勵(lì)公民參與環(huán)境公益訴訟，能更好地呈現(xiàn)出“政府主導(dǎo)、公民參與、司法保障”的局面。