WTO能否打破上訴機(jī)構(gòu)停擺僵局

蘇慶義

2019年12月11日，世界貿(mào)易組織（WTO）上訴機(jī)構(gòu)因法官人數(shù)不足而陷入停擺狀態(tài)。這是該機(jī)構(gòu)成立近25年來首次停擺，也是WTO有史以來遭遇的一次嚴(yán)重危機(jī)。

爭端解決機(jī)制是WTO的三大機(jī)制之一

世貿(mào)組織上訴機(jī)構(gòu)有國際貿(mào)易“最高法院”之稱，是世貿(mào)組織爭端解決機(jī)制的重要組成部分。WTO成立之后，其運(yùn)行和作用主要依賴于三大機(jī)制：談判機(jī)制、審議機(jī)制和爭端解決機(jī)制。談判機(jī)制旨在通過談判建立與貿(mào)易相關(guān)的多邊或諸邊規(guī)則。建立規(guī)則之后，審議機(jī)制旨在常規(guī)性地監(jiān)督各WTO成員遵守規(guī)則。如果WTO成員之間發(fā)生貿(mào)易爭端，則需要通過爭端解決機(jī)制來解決。這三大機(jī)制相互關(guān)聯(lián)，是WTO維護(hù)世界貿(mào)易運(yùn)行秩序的三大支柱。審議機(jī)制和爭端解決機(jī)制的發(fā)揮基于談判機(jī)制建立的規(guī)則體系。審議機(jī)制是為了監(jiān)督WTO成員的行為，降低爭端發(fā)生的概率;爭端解決機(jī)制則能樹立WTO的權(quán)威，有效維護(hù)WTO建立的規(guī)則。

上訴機(jī)構(gòu)是國際貿(mào)易爭端解決的終極判決者。爭端解決機(jī)構(gòu)（Dispute Settlement Body，DSB）負(fù)責(zé)爭端解決機(jī)制發(fā)揮作用。DSB由所有WTO成員的代表組成，通常由各成員駐WTO大使代為行使職責(zé)，并推選一位主席。當(dāng)WTO成員發(fā)生貿(mào)易爭端之后，如果想在WTO框架內(nèi)解決，WTO成員需要提出起訴。起訴之后，當(dāng)事方先試圖通過磋商解決。如果磋商不成功，則通過DSB組建的專家組進(jìn)行裁決。如果當(dāng)事方對專家組裁決不滿，則可以上訴至上訴機(jī)構(gòu)。上訴機(jī)構(gòu)由七名大法官組成，每一起案件需要三名大法官審理。上訴機(jī)構(gòu)的裁決即為最終裁決，一旦其報告獲得DSB通過，則WTO成員需要無條件服從。換言之，上訴機(jī)構(gòu)是爭端解決的“最高法院”。但從2018年1月起，WTO上訴機(jī)構(gòu)僅剩三名法官，由于美方阻撓納新，上訴機(jī)構(gòu)一直無法及時補(bǔ)選。2019年12月10日，其中兩名法官任期屆滿，只剩下一名法官，鑒于每起上訴案須三名法官組庭審理，上訴機(jī)構(gòu)被迫陷入停擺。

根據(jù)規(guī)定，世貿(mào)組織上訴機(jī)構(gòu)若要任命新法官，需要得到世貿(mào)組織164個成員的同意。自2017年特朗普政府上任以來，美國以所謂上訴機(jī)構(gòu)“越權(quán)裁決”“審理超期”“法官超期服役”等多項(xiàng)問題為由，將上訴機(jī)構(gòu)裁決與遴選掛鉤，頻頻動用一票否決權(quán)，單方面反對啟動對新法官的遴選程序。

上訴機(jī)構(gòu)成員遴選僵局將會影響爭端解決機(jī)制發(fā)揮作用，甚至影響WTO多邊貿(mào)易體制地位。很顯然，上訴機(jī)構(gòu)在滿員的情況下才能正常運(yùn)轉(zhuǎn)，如果少于三名大法官則無法運(yùn)轉(zhuǎn)。盡管在專家組審理的案件中，只有部分上訴至上訴機(jī)構(gòu)，但是恰恰這些案件是較為棘手、爭議較大的。如果上訴機(jī)構(gòu)工作停擺，WTO成員之間的爭端將無法得到有效處理，從而不利于世界貿(mào)易的正常運(yùn)行。更重要的是，在WTO談判機(jī)制因?yàn)槎喙睾险勁邢萑虢┚侄鵁o法發(fā)揮作用的情況下，爭端解決機(jī)制遇阻會讓W(xué)TO成員喪失對WTO的信心。如果WTO成員轉(zhuǎn)而通過繞開WTO或者簽署區(qū)域貿(mào)易協(xié)定構(gòu)建貿(mào)易體系，則會進(jìn)一步弱化WTO多邊地位。

美國的不滿由來已久

美國對WTO爭端解決機(jī)制上訴機(jī)構(gòu)的抱怨并非始于特朗普政府。新世紀(jì)以來，小布什總統(tǒng)在任期間，美國就對WTO上訴機(jī)構(gòu)的審理頗有微詞，奧巴馬政府對其也有所抱怨。美國的抱怨有些存在一定的合理性，比如美國認(rèn)為WTO上訴機(jī)構(gòu)的審理期限往往超期。但其實(shí)這可以通過增加上訴機(jī)構(gòu)成員人數(shù)、延長任期等方式得到解決。但有的抱怨則難以服眾，比如美國認(rèn)為WTO上訴機(jī)構(gòu)越權(quán)、沒有考慮WTO成員國內(nèi)法或地區(qū)內(nèi)部法，等等。特朗普政府對上訴機(jī)構(gòu)的抱怨更遠(yuǎn)勝于小布什政府和奧巴馬政府。特朗普政府堅(jiān)決要阻撓上訴機(jī)構(gòu)成員的遴選，這符合其三年來的執(zhí)政思路，即凡是特朗普政府認(rèn)為不符合美國利益的組織或機(jī)制，美國就會退出、阻止其發(fā)揮作用;或者以退為進(jìn)，逼迫各組織或機(jī)制向符合美國利益的方向進(jìn)行改革。

2019年12月12日，中國商務(wù)部新聞發(fā)言人高峰稱，中方正在研究WTO上訴機(jī)構(gòu)癱瘓期間處理WTO爭端案件的臨時方案，適時提出中方建議。

WTO的爭端解決機(jī)制實(shí)際上有利于弱勢成員，而給更強(qiáng)大的成員加以約束。比如，如果沒有爭端解決機(jī)制，實(shí)際上將無法約束美國的行為。但是建立爭端解決機(jī)制之后，任何WTO都可以在這一機(jī)制下起訴美國。盡管美國可以通過影響專家組和上訴機(jī)構(gòu)裁決來影響裁決結(jié)果，但WTO爭端解決機(jī)制至少給弱勢的成員從程序上挑戰(zhàn)美國的機(jī)會。但為何當(dāng)初美國要支持建立該機(jī)制呢？其可能的原因在于：1、WTO上訴機(jī)構(gòu)成立于1995年，從當(dāng)時的國際背景來看，冷戰(zhàn)剛結(jié)束，蘇聯(lián)解體，美國迫切需要通過建立WTO來證明自己的領(lǐng)導(dǎo)力。2、美國建立WTO的收益非常大，而當(dāng)時美國并不認(rèn)為爭端解決機(jī)制對自己的約束會那么強(qiáng)。3、當(dāng)時新興經(jīng)濟(jì)體尚未崛起，而且中國、俄羅斯等國家尚未加入WTO，美國對自身可以影響WTO的能力非常自信。但自新世紀(jì)以來，僅僅在WTO成立五六年之后，美國就開始意識到WTO的爭端解決機(jī)制不符合自身利益。

歸根結(jié)底，美國只支持對自己有利的規(guī)則體系。本質(zhì)地看，美國在領(lǐng)導(dǎo)世界或者建立相關(guān)組織和規(guī)則時，會充分考慮獲得的收益和付出的成本，只有收益足夠大于成本時，美國才愿意提供公共產(chǎn)品。如果所獲得的收益無法達(dá)到預(yù)期，即使是美國自身建立的組織或規(guī)則，美國也會試圖做出改變。

能否破局將考驗(yàn)其他WTO成員的能力

特朗普政府的政策已經(jīng)非常明確，即基于強(qiáng)硬手段迫使其他國家或相關(guān)機(jī)制做出讓步。特朗普上臺后談判的美墨加自貿(mào)協(xié)定、美日貿(mào)易協(xié)定、中美經(jīng)貿(mào)協(xié)議以及重談美韓自貿(mào)協(xié)定，無一不是讓其他國家作出改變，而美國并未作出改變。如果WTO爭端解決機(jī)制無法朝著美國希望的方向做出改變，則特朗普政府絕不會妥協(xié)。但令人費(fèi)解的是，即便WTO其他成員基于美國的訴求提出了改進(jìn)上訴機(jī)構(gòu)的建議，特朗普政府仍然不肯讓步。這表明，短期內(nèi)，特朗普政府的目的不在于改善上訴機(jī)構(gòu)，而是讓其停擺。其后，美國會提出更為強(qiáng)勢、符合自身利益的方案。很顯然，這是在考驗(yàn)WTO其他成員的能力。因?yàn)樵谏显V機(jī)構(gòu)問題上，只有美國是單獨(dú)的立場派。上訴機(jī)構(gòu)僵局是一兩年前就能預(yù)料到的結(jié)局，為何其他成員在這么長的時間內(nèi)無法找到解決問題的方案？這說明，在美國不愿意發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)力的情況下，其他成員尚無力推進(jìn)相關(guān)規(guī)則的構(gòu)建。盡管美國的實(shí)力和領(lǐng)導(dǎo)力下降，但是其他成員仍無法接過美國手中的指揮棒，這一領(lǐng)導(dǎo)力真空的狀態(tài)將可能持續(xù)很長時間。

對中國而言，上訴機(jī)構(gòu)停擺對中國是機(jī)遇還是挑戰(zhàn)，尚難確定。因?yàn)閷χ袊?，最棘手的中美?jīng)貿(mào)摩擦已經(jīng)避開WTO，變成了中美的雙邊談判。中國與其他國家或地區(qū)的貿(mào)易爭端也可通過磋商、專家組判案、區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的方式得到解決。因此，即便得不到解決，鑒于中國現(xiàn)今的實(shí)力，損失不會太大，上訴機(jī)構(gòu)停擺實(shí)際上更不利于弱勢的成員。但是，上訴機(jī)構(gòu)停擺對中國參與和制定相關(guān)規(guī)則提出了挑戰(zhàn)。如何積極思考、和其他成員一道破解美國出的難題并能在WTO改革方面發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)力，考驗(yàn)著中國的智慧。