普惠性民辦幼兒園的制度意蘊及實現(xiàn)路徑思考

（株洲市幼兒師范學校，湖南株洲 412000）

普惠性民辦幼兒園作為《國務(wù)院關(guān)于當前發(fā)展學前教育的若干意見》（2010年）的一項重要制度構(gòu)建，不僅是解決當前學前教育領(lǐng)域“入園難”、“入園貴”這一反映較為強烈民生問題的有力舉措，更是實現(xiàn)《中共中央國務(wù)院關(guān)于學前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》（2018 年）提出“普惠性幼兒園覆蓋率達到80%”目標的重要路徑。科學準確把握普惠性民辦幼兒園的內(nèi)涵、明確普惠性民辦幼兒園的實現(xiàn)路徑，顯然是確保普惠性民辦幼兒園制度意蘊得以實現(xiàn)的關(guān)鍵。

一、普惠性民辦幼兒園的內(nèi)涵界定

普惠性民辦幼兒園作為概念（語詞）由“普惠性”和“民辦幼兒園”兩個語詞構(gòu)成。從文義解釋的角度分析，界定普惠性民辦幼兒園的內(nèi)涵，應先明確“普惠性”和“民辦幼兒園”這兩個概念的含義?！捌栈菪浴钡摹捌栈荨币辉~，最初使用于經(jīng)濟學，指一種普遍的、非歧視以及非互惠的關(guān)稅優(yōu)惠制度?！捌栈荨弊鳛榻?jīng)濟學上的概念，具有普遍性、非歧視性以及非互惠性的特征［1］?！秶鴦?wù)院關(guān)于當前發(fā)展學前教育的若干意見》提出學前教育“普惠性”概念之前，“普惠”一詞已為（普惠）金融、社會保險（新農(nóng)保、養(yǎng)老服務(wù)）等領(lǐng)域使用，強調(diào)的是對某些特殊對象給予政策優(yōu)惠或者財政支持。從學術(shù)沿革的角度分析，“普惠性”作為專門用語，最初由社會福利理論學家提特穆斯(Titmuss)使用于社會福利領(lǐng)域。1967年，提特穆斯在其經(jīng)典論文《普惠性社會服務(wù)與選擇性社會服務(wù)》中按照供給方式，將社會福利區(qū)分為選擇型福利（selective benefits）和普惠型福利（universal benefits）兩種類型。普惠型社會福利強調(diào)的是非歧視、非排斥。只要具有國家國民（公民）身份，就可以享受由國家提供給國民（公民）的普遍待遇?！懊褶k幼兒園”邏輯上與“公（國）辦幼兒園”相對應，是指非由國家舉辦的幼兒園。民辦幼兒園的特征主要體現(xiàn)在三個方面：一是由社會力量作為投資主體舉辦；二是經(jīng)費來源社會資本，而非財政性資金；三是面向社會大眾招生，服務(wù)于不特定的對象。

理論上對于普惠性民辦幼兒園的界定，學者們的見解不盡相同。有學者從資金來源和招生對象的角度，認為普惠性幼兒園的“普惠性”主要體現(xiàn)在“公共資金”和“面向大眾”兩個方面，是“公共資金舉辦面向社會大眾的公共學前教育服務(wù)機構(gòu)”。［2］有學者從舉辦主體、資金來源以及招生對象三個維度，將普惠性民辦幼兒園界定為“國家機構(gòu)以外的社會組織或者個人，利用非國家財政性經(jīng)費，面向社會舉辦的對3周歲以上學齡前幼兒實施保育和教育的機構(gòu)”。普惠性民辦幼兒園應堅守普遍原則、非歧視原則和非互惠原則，即普惠性民辦幼兒園的受教育者享有普遍的、非歧視的、非互惠的優(yōu)惠［3］。有學者認為：“普惠性幼兒園是指向社會提供普惠性學前教育公共服務(wù)的非營利性幼兒園”，其特征在于接受政府委托，獲得財政性教育經(jīng)費支持、接受政府限價與監(jiān)督管理［4］。有學者認為，普惠性民辦幼兒園為“面向大眾、收費較低、質(zhì)量有保證的民辦幼兒園”。普惠性民辦幼兒園的特征體現(xiàn)在五個方面：一是辦園主體的非國有性，為公益性組織、企業(yè)或公民個體；二是辦園資質(zhì)必須合格；三是服務(wù)對象必須是對學前教育有需求的普通民眾，甚至包括部分弱勢人群；四是收費必須面向大眾定價，控制在大部分群眾承受范圍之內(nèi)；五是能獲得政府政策優(yōu)惠甚至資金扶持”。［5］有學者特別強調(diào)普惠性民辦幼兒園的認定掛牌和政府監(jiān)管特征?！捌栈菪悦褶k幼兒園是指由國家機構(gòu)以外的社會組織或者個人，利用非國家財政性經(jīng)費，面向社會舉辦，由政府認定掛牌，收費可以被普通大眾接受，質(zhì)量有保證，政府給予較多資助與監(jiān)督的幼兒園”。［6］普惠性民辦幼兒園內(nèi)涵界定，從“種差+屬”的邏輯要求來說應明確兩個問題：一是普惠性民辦幼兒園的上位概念，即“屬”的概念；二是普惠性民辦幼兒園的種差，即普惠性民辦幼兒園所特有的屬性。普惠性民辦幼兒園的上位概念是民辦幼兒園而不是幼兒園。民辦幼兒園屬于民辦學校的范疇。由于《民辦教育促進法》對于民辦學校內(nèi)涵的規(guī)定非常明確，所以，普惠性民辦幼兒園內(nèi)涵界定并不需要重復民辦幼兒園的內(nèi)涵，而只需要采用“普惠性民辦幼兒園是民辦幼兒園”的文字表述方式即可。普惠性民辦幼兒園特有的屬性在于普惠性。由此可見，普惠性民辦幼兒園內(nèi)涵界定的關(guān)鍵在于明確“普惠性”的含義。有學者認為，學前教育的普惠性包含“受益主體的多元性、弱勢補償性質(zhì)和保教質(zhì)量的高水平”等三方面的含義［7］。有學者認為，應當從“付得起”（Affordability）“達得到”（Accessibility）“配得齊”（Assorting）“顧得廣”（All）“適得度”（Appropriateness）這五個維度來理解學前教育普惠性的含義。普惠性必須滿足經(jīng)濟上“付得起”、質(zhì)量上“配得齊”、空間上“達得到”、服務(wù)對象上“顧得廣”四個特征，即只有滿足了這四大特征才能真正彰顯學前教育的普惠性［8］。有學者認為，普惠性學前教育是一種體制性概念，是一種社會福利［9］。有學者認為，普惠性是個蘊含價值主觀性和區(qū)域差異性的概念。普惠性中的“普”強調(diào)是普及，即普通階層的所有適齡兒童都享有平等的，可以無差異化接受最低要求的學前教育服務(wù)；“惠”強調(diào)是學前教育收費（學費）的“優(yōu)惠”，即“人們在經(jīng)濟能力可以接受的范圍支付價格合理適中的費用”。［10］有學者認為，“學前教育普惠性是指每個社會成員都享有獲得公共福利性教育的權(quán)利”。［11］

“普惠”作為學前教育領(lǐng)域的概念，對其含義的理解需要從歷史和文義兩個不同角度進行考量。從歷史的角度考量，國家制定普惠性學前教育政策,積極引導、支持民辦幼兒園轉(zhuǎn)型為普惠性民辦幼兒園，具有深刻的社會歷史背景。學前教育事業(yè)在很長一段時期內(nèi)沒有受到應有的重視，學前教育經(jīng)費的國家財政性資金投入十分有限，公辦幼兒園所能提供的園位資源嚴重不足，無法滿足適齡學前兒童的入園需求。公辦幼兒園的不足必然會導致高收費的營利性幼兒園大量滋生，“入園難”、“入園貴”因此成為民生領(lǐng)域的一大突出問題。為回應社會（群眾）呼聲［12］，切實解決好這一難題，讓普通百姓以支付相對較低的成本而能夠獲得滿足基本需求的學前教育公共服務(wù)，國家提出了普惠性學前教育的改革發(fā)展目標，出臺了普惠性民辦幼兒園相關(guān)（制度）政策。普惠性民辦幼兒園作為實現(xiàn)普惠性學前教育改革發(fā)展目標的重要舉措，主要功能在于有效增加普惠性學前教育園位資源的供給。從文義的角度考量，“普惠”可以作兩種不同的理解（解釋）：一是“普及”“（優(yōu)）惠”，即將“（優(yōu)）惠”“普及”于每個人；二是“普通人”的（優(yōu)）惠，即讓“普通人”享受“（優(yōu)）惠”。（普惠性）學前教育“要特別關(guān)注、扶助與扶持‘弱勢家庭’”，“必須體現(xiàn)出機會平等和弱勢群體優(yōu)先原則”。［13］顯然，后一種理解更能與歷史的視角相契合，更能彰顯普惠性幼兒園的制度初衷。普惠性民辦幼兒園與面向社會普通民眾提供普惠性學前教育（園位）資源服務(wù)的非普惠性民辦幼兒園相比，兩者的共性在于均面向社會普通民眾提供普惠性學前教育（園位）資源服務(wù)；兩者的差異在于普惠性民辦幼兒園所有的學前教育（園位）資源都面向社會普通民眾，非普惠性民辦幼兒園只將部分學前教育（園位）資源面向社會普通民眾。

綜上分析，普惠性民辦幼兒園可以界定為：以向社會大眾（普通民眾）提供能夠滿足基本需求的學前教育（園位）資源為辦園宗旨的民辦幼兒園。普惠性民辦幼兒園的核心特征在于，全部（園位）資源用于滿足學前教育基本需求和獲得國家的相關(guān)政策優(yōu)惠。普惠性民辦幼兒園對于需要入園的社會普通民眾而言，提供了能夠滿足基本需求的學前教育（園位）資源；對于國家而言增加了面向社會普通民眾提供能夠滿足基本需求的學前教育（園位）資源的渠道。

二、普惠性民辦幼兒園的認定標準

普惠性民辦幼兒園面向社會普通民眾提供能夠滿足基本需求的學前教育（園位）資源，相當于是受國家委托，將國家向自己所購買的學前教育（園位）資源提供給需要的適齡學前兒童。國家與民辦幼兒園之間因此形成一種“權(quán)利義務(wù)”關(guān)系。民辦幼兒園對于國家來說負有向社會普通民眾提供能夠滿足基本需求的學前教育（園位）資源的義務(wù)；國家對民辦幼兒園來說負有給予民辦幼兒園相應政策優(yōu)惠（補貼）的義務(wù)。國家與民辦幼兒園相互之間的“權(quán)利義務(wù)”關(guān)系由雙方自愿“訂立”的契約（關(guān)系）。這種契約“訂立”程序在實證法上體現(xiàn)為普惠性民辦幼兒園的認定（制度）。民辦幼兒園必須滿足一定條件，經(jīng)過特定的認定程序，才能被認定為普惠性民辦幼兒園。多數(shù)省份制定了普惠性民辦幼兒園認定管理辦法（制度）。但從具體內(nèi)容來看，各地關(guān)于普惠性民辦幼兒園認定的規(guī)則并不盡相同，存在一定差異。各地關(guān)于普惠性民辦幼兒園認定的差異主要體現(xiàn)在三個方面：一是普惠性民辦幼兒園是否必須為非營利性幼兒園？山東、貴州、新疆、江蘇等省均明確規(guī)定，只有民辦非營利性幼兒園才有資格被認定為普惠性民辦幼兒園，民辦營利性幼兒園不得被認定為普惠性民辦幼兒園。湖南、陜西、寧夏、黑龍江、甘肅等省則規(guī)定，只要是民辦幼兒園，無論是營利性幼兒園還是非營利性幼兒園，均有資格被認定為普惠性民辦幼兒園；二收費要求。黑龍江、新疆、貴州等省對于普惠性民辦幼兒園收費的要求是“收費較低”，湖南、山東、陜西、甘肅等省的要求是“收費合理”，江蘇省的要求是“執(zhí)行同類公辦幼兒園收費標準”；三是辦學行為規(guī)范以及保教質(zhì)量要求。黑龍江省的要求是“辦園規(guī)范、質(zhì)量較高”，江蘇省的要求是“達到同類公辦幼兒園水平”，湖南省的要求是“建設(shè)水平達標”，山東省、新疆維吾爾自治區(qū)、貴州省的要求是“辦園規(guī)范”，陜西省、甘肅省的要求是“行為規(guī)范、質(zhì)量較高”。［3］

普惠性民辦幼兒園是否應為非營利性幼兒園，理論上有兩種觀點：一種觀點認為普惠性當然意味著非營利性，民辦營利性幼兒園當然不能被認定為普惠性民辦幼兒園；［14］而另一種觀點則認為，普惠性與營利性兩者沒有必然沖突，民辦營利性幼兒園與非營利性幼兒園都可以被認定為普惠性民辦幼兒園。［15］從法理的角度分析，營利性與否是指法人（或者非法人組織）是否將利潤（結(jié)余）分配給出資人，分配給出資人即為營利性法人（或者非法人組織），否則便是非營利性法人（或者非法人組織）。營利性不是針對法人組織（或者非法人組織）而是針對法人組織（或者非法人組織）出資人（舉辦者）的概念，與法人組織（或者非法人組織）本身沒有直接邏輯關(guān)系，兩者并不相互排斥。值得研究的是，如何理解《關(guān)于學前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》（2018年）中“配套幼兒園由當?shù)卣y(tǒng)籌安排，辦成公辦園或委托辦成普惠性民辦園，不得辦成營利性幼兒園”的規(guī)定。小區(qū)配套幼兒園，從產(chǎn)權(quán)關(guān)系來看，可以區(qū)分為產(chǎn)權(quán)歸屬于開發(fā)商、業(yè)主和政府三種不同情形。［16］小區(qū)配套幼兒園產(chǎn)權(quán)歸屬于政府，為公辦幼兒園。小區(qū)配套幼兒園產(chǎn)權(quán)歸屬于開發(fā)商或者業(yè)主者為民辦幼兒園。小區(qū)配套民辦幼兒園與普惠性民辦幼兒園雖然都享受了國家政策優(yōu)惠，但兩者存在較大的差異。小區(qū)配套民辦幼兒園在建設(shè)過程中獲得的政策性優(yōu)惠（主要是土地優(yōu)惠政策）被固化為幼兒園的固定資產(chǎn)，如《長沙市關(guān)于城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園建設(shè)用地劃撥及產(chǎn)權(quán)移交的實施辦法》第2條規(guī)定：“城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園原則上由開發(fā)建設(shè)單位配套建設(shè)，建設(shè)用地采取劃撥方式提供”。普惠性民辦幼兒園在辦學過程中所獲得的國家政策優(yōu)惠在辦學過程中消耗掉了，并沒有固化為固定資產(chǎn)。小區(qū)配套民辦幼兒園如果成為營利性幼兒園，因為辦學結(jié)余要予以分配，則可能會導致國有資產(chǎn)流失。因此，不能以《關(guān)于學前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》的這一規(guī)定作為依據(jù)，而認為只有民辦非營利性幼兒園才能被認定為普惠性民辦幼兒園。

普惠性民辦幼兒園收費標準的確定需要考慮幾方面的因素：一是普惠性學前教育的制度目標，是讓所有適齡學前兒童接受最能夠滿足基本需求的學前教育；二是普惠性學前教育的性質(zhì)，具有很強的社會福利性；三是普惠性學前教育目標對象為處于一般社會生活水平的普通民眾，家庭收入一般，不宜也難以承擔過高的學前教育支出；四是國家對幼兒園的補貼（支持、扶持）力度；五是幼兒園辦園、辦學的（生均）成本。普惠性民辦幼兒園的收費標準，應當由地方政府依據(jù)上述因素綜合考慮確定，原則上不得高于同檔次公辦幼兒園的收費標準。

從當前學前教育領(lǐng)域的幼兒園辦學行為的現(xiàn)狀來說，雖然還存在個別幼兒園、尤其是偏遠地區(qū)的某些幼兒園辦學行為不夠規(guī)范，甚至還存在無證辦園、無證辦學的情形，但是，這種現(xiàn)象的存在并不是普惠性民辦幼兒園認定所需要特別強調(diào)辦學行為規(guī)范的原因。所有幼兒園都必須依法辦園，確保辦學行為規(guī)范。普惠性民辦幼兒園的認定如果特別強調(diào)辦學行為規(guī)范，也許會給社會民眾造成一種非普惠性民辦幼兒園就可以不規(guī)范的錯誤認識。對于普惠性民辦幼兒園的認定標準，不需要也不宜特別強調(diào)辦學行為規(guī)范因素。

普惠性學前教育的目的在于滿足適齡前兒童對學前教育的基本需求，而不是滿足適齡學前兒童對學前教育的所有需求。因此，對于普惠性民辦幼兒園的保教質(zhì)量，應以滿足適齡學前兒童對學前教育基本需求為標準，不宜作過高要求，不能以民辦營利性幼兒園，特別是高收費的民辦營利性幼兒園的保教質(zhì)量作為參照標準來要求普惠性民辦幼兒園的辦學質(zhì)量、保教質(zhì)量。普惠性民辦幼兒園的保教質(zhì)量與收費標準一樣，應當以公辦幼兒園的辦學質(zhì)量、保教質(zhì)量作為參照標準。

由于《國務(wù)院關(guān)于當前發(fā)展學前教育的若干意見》在描述普惠性民辦幼兒園時使用了“面向大眾”的術(shù)語，導致很多地方認定辦法要求普惠性民辦幼兒園必須具備“面向大眾”的條件?！懊嫦虼蟊姟钡摹按蟊姟?，是指不特定的人，相對應的概念是“特定”的人。例如，企業(yè)事業(yè)單位舉辦的幼兒園只招收本單位職工的子女，而不招收非本單位職工的子女。除單位舉辦的幼兒園外，其他的幼兒園，無論是公辦幼兒園還是民辦幼兒園，理論上都應當是“面向大眾”?！懊嫦虼蟊姟辈⒉皇瞧栈菪悦褶k幼兒園所獨有的特征。

綜上分析，民辦幼兒園被認定為普惠性民辦幼兒園，除具備民辦幼兒園應具有的特征外，只需要具有保教質(zhì)量滿足學前教育基本需求和收費（較低、合理）兩方面的要求即可。

三、普惠性民辦幼兒園的制度保障

普惠性民辦幼兒園需要在一定的制度體系中才能有效運行，才能有效實現(xiàn)其所蘊含的制度意蘊。保障普惠性民辦幼兒園有效運行的制度，主要包括普惠性民辦幼兒園的區(qū)域性規(guī)劃布局和資助政策兩個方面。

從當前的現(xiàn)實狀況來看，一些地方（區(qū)域）對于學前教育資源分布，民辦幼兒園，尤其是普惠性民辦幼兒園的布局，缺乏長期合理的規(guī)劃，而具有一定的隨意性［17］。普惠性民辦幼兒園的規(guī)劃布局既要能夠滿足社會普通民眾對普惠性學前教育（園位）資源需求的需要，又不能造成普惠性學前教育（園位）資源的浪費。普惠性民辦幼兒園的規(guī)劃布局，對于普惠性學前教育（園位）資源供給不足的地區(qū)來說，需要大力提倡，鼓勵社會力量舉辦普惠性民辦幼兒園或者非普惠性民辦幼兒園轉(zhuǎn)型為普惠性民辦幼兒園。需要制定相應政策，鼓勵、支持小區(qū)配套民辦幼兒園轉(zhuǎn)型為普惠性民辦幼兒園［16］。普惠性民辦幼兒園的規(guī)劃布局，對于普惠性學前教育（園位）資源供給充足的地區(qū)來說，則需要引入必要的競爭機制［18］。競爭機制不僅需要考慮民辦幼兒園的園舍建設(shè)等硬件措施，同時，又要考慮民辦幼兒園的教師隊伍、管理水平等軟性條件。

普惠性民辦幼兒園向社會普通民眾提供學前教育（園位）資源，有權(quán)從國家（政府）獲得相應的（政策）優(yōu)惠（資助）。國家對于普惠性民辦幼兒園的（政策）優(yōu)惠（資助）大致可以區(qū)分為三個方面：一是鼓勵社會力量舉辦普惠性民辦幼兒園，或者參與幼兒園辦學的扶持、引導政策；二是普惠性民辦幼兒園提供學前教育（園位）資源的補助政策；三是普惠性民辦幼兒園發(fā)展的支持政策。從相關(guān)政策（制度）文件的具體內(nèi)容來看，大多比較抽象，可操作的具體舉措不多。社會力量舉辦普惠性民辦幼兒園的扶持、引導政策包括但不限于融資、稅費減免、土地優(yōu)惠、規(guī)劃審批指導等。普惠性民辦幼兒園補助政策，主要是按照普惠性幼兒園提供的普惠性（園位）資源以及其他因素而給予相應的財政資金補貼（助）。普惠性民辦幼兒園發(fā)展支持政策的主要方式有購買服務(wù)、綜合獎補、減免租金、派駐公辦教師、培訓教師、教研指導等。

教育購買服務(wù)主要有公校私營、購買學位、契約購買課程服務(wù)和公－私合辦教育四種方式［19］。學前教育購買服務(wù)通常采取由教育行政主管部門以生均經(jīng)費補助形式向?qū)W前教育機構(gòu)進行購買學前教育（園位）資源；綜合獎補指政府用財政性資金支持普惠性民辦幼兒園擴展學前教育（園位）資源，提升學前教育服務(wù)質(zhì)量，主要有生均經(jīng)費、慰問金、評級獎勵等方式；減免租金指對普惠性民辦幼兒園租賃國有資產(chǎn)的租金予以一定的減免；派駐公辦教師指向普惠性民辦幼兒園派駐具有一定水平，能力較強，具有公辦編制教師身份的教師，從事保教工作，以提升普惠性民辦幼兒園的保教保育質(zhì)量；培訓教師主要是給予普惠性民辦幼兒園的教師（園長、骨干教師）以公辦幼兒園教師（園長、骨干教師）同等培訓政策待遇；教研指導，是指對普惠性民辦幼兒園的教師開展教育教學教研活動提供指導，例如，可以采用結(jié)對幫扶的方式，由公辦示范性幼兒園提供具有豐富教育教學教研經(jīng)驗的教師對普惠性民辦幼兒園的教師進行指導，以提升普惠性民辦幼兒園教師的教研能力，教研水平［20］。國家給予普惠性民辦幼兒園的資助（扶持）政策，從內(nèi)容上來說可以分為資金獎勵型政策和教師能力提升型政策。從政策資助、扶持力度來說，有必要更進一步強化教師能力提升型政策的力度［21］，為普惠性民辦幼兒園教師的專業(yè)發(fā)展、園長的專業(yè)管理能力提升提供良好的支持環(huán)境和條件［22］。因為對于普惠性民辦幼兒園的保教質(zhì)量提升而言，師資力量、師資水平畢竟是第一位的，是最為活躍的因素。普惠性民辦幼兒園的教師隊伍直接關(guān)系到保教質(zhì)量，直接關(guān)系到受教育者對學前教育的基本需求能否滿足的問題。

結(jié)語

普惠性學前教育目標的實現(xiàn)需要普惠性民辦幼兒園充分發(fā)揮其應有的制度功能。從實踐操作層面而言，普惠性民辦幼兒園充分發(fā)揮自身應有的制度功能，不僅需要人們對這一制度意蘊的精準把握，更需要建立、健全和完善相應配套制度。自《國務(wù)院關(guān)于當前發(fā)展學前教育的若干意見》頒布至今已有十年的時間，普惠性民辦幼兒園得到了極大的發(fā)展，成為實現(xiàn)普惠性學前教育目標的有力舉措。但是，應當承認，普惠性民辦幼兒園作為重要的制度構(gòu)建，當前主要還停留在政策層面，亟需法律化；制度意蘊實現(xiàn)的路徑，即相關(guān)配套制度，尤其是扶持、支持性優(yōu)惠政策還缺乏明確的、可操作性標準，且存在“權(quán)力性”思維有余而“權(quán)利性”思維不足的局限，［23］尚待進一步健全和完善。例如，當前學前教育融資主要采用公共財政支持、政府委托管理、政府購買服務(wù)、貸款貼息等財政融資方式，采用股權(quán)融資（進行戰(zhàn)略投資或風險投資）、政府聯(lián)合社會資本成立民辦學前教育發(fā)展引導基金等金融手段較少［24］。

需要特別指出的是，理論研究層面需要正確把握普惠性民辦幼兒園與普惠性學前教育（學前教育普惠性原則）兩者之間的邏輯關(guān)系。學前教育作為國民教育體系的重要組成部分，屬于基礎(chǔ)教育的范疇，是國民教育的開端，屬于“基礎(chǔ)教育的基礎(chǔ)”，應當面向全體國民（公民）。學前教育作為教育事業(yè)具有公益性特征，屬于公益性事業(yè)。學前教育屬于由國家面向全體國民（公民）提供的公共產(chǎn)品（或者至少由國家承擔大部分費用，受教育者支付少量付費的準公共產(chǎn)品），應當普惠。學前教育對于國民（公民）而言屬于福利性事業(yè)，是學前教育的受教育者應當享受的一種社會福利。由此可見，學前教育相對于基礎(chǔ)教育中的初等教育以及初中階段的教育（義務(wù)教育）來說，更應當普及、更應當普惠，甚至更應當免費，成為免費教育。義務(wù)教育從受教育者不需支付費用的角度來說，才是一種“真正實實在在”的普惠教育，但卻沒有被稱為普惠（性）教育的根本原因在于，義務(wù)教育的普惠性目標已經(jīng)實現(xiàn)，所以，就不再需要強調(diào)。同理，學前教育為什么要強調(diào)普惠性，根本原因在于學前教育的普惠性目標還未實現(xiàn)，正在實現(xiàn)的“途中”，所以，需要特別強調(diào)，從而才有學前教育普惠性一說。從此種角度而言，普惠性學前教育只有去掉“普惠性”的修飾語后，學前教育的普惠性才真正實現(xiàn)，才是真正的“普惠性”教育。因此，普惠性民辦幼兒園作為普惠性學前教育制度的組成部分，乃是實現(xiàn)學前教育普惠性目標的一項制度舉措，而不是制度目標本身。普惠性民辦幼兒園的制度完善，需要牢牢把握學前教育普惠性含義的精髓，以免只見樹木，不見森林。學前教育普惠性目標的實現(xiàn)，最根本的路徑在于徹底改變當前還在一定程度上存在的公辦幼兒園“惠而不普”（不面向全體社會普通民眾而只面向特定群體招生），民辦幼兒園“普而不惠”（面向社會普通民眾招生但收費高）的狀況。政府應當增加學前教育經(jīng)費的財政投入，［25］增加（園位）資源的供給。