依法行政考評社會評議的實證研究
——以廣東省X市為例

梅獻中

（韶關學院 政法學院，廣東 韶關 512005）

我國的法治政府建設正如火如荼地進行。為進一步推進依法行政、加快建設法治政府，中共中央、國務院于2015年印發(fā)了《法治政府建設實施綱要（2015－2020年）》，對五年內(nèi)的法治政府建設作了總體安排，目標是經(jīng)過堅持不懈的努力，到2020年基本建成職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。在此背景下，為深入推進依法行政、加快法治政府建設，廣東省人民政府根據(jù)有關法律、法規(guī)和規(guī)范性文件的規(guī)定，制定了《廣東省法治政府建設指標體系（試行）》，并結(jié)合廣東省實際，制定了《廣東省依法行政考評辦法》。法治政府考核指標體系和考評辦法的內(nèi)容主要包括八個方面：制度建設、行政決策、行政執(zhí)法、政府信息公開、社會矛盾防范和化解、行政監(jiān)督、依法行政能力建設和依法行政保障等。指標體系設：一級指標8項，二級指標40項，三級指標108項。根據(jù)規(guī)定，依法行政考評采取行政系統(tǒng)內(nèi)部考核與社會評議相結(jié)合、上級考核與被考評對象自查相結(jié)合、書面審查與實地考查相結(jié)合、定性評價與定量考核相結(jié)合的方式綜合進行，其中行政系統(tǒng)內(nèi)部考核與社會評議的比例：內(nèi)部考核所占總分值的比例不高于80%，社會評議所占總分值的比例不低于20%。

為做好廣東省X市依法行政考評社會評議工作，自2015年開始，X市人民政府通過市法制局（機構(gòu)改革后統(tǒng)稱司法局）與韶關學院進行合作，委托韶關學院作為獨立的第三方對該市下轄的七縣三區(qū)，包括生態(tài)環(huán)境局在內(nèi)的28個行政執(zhí)法任務較重的部門進行了依法行政考評社會評議（以下稱“社會評議”）工作。接受委托后，韶關學院組建考評小組，制作考評問卷，深入考評第一線，開展了具體的考評工作。我們認為，五年來這項工作取得了很好的成績，積累了有益的經(jīng)驗，探索了許多切實可行的辦法，對推進X市的法治政府建設具有重要意義。同時我們也發(fā)現(xiàn)依法行政考評工作和法治政府建設中存在一些問題，我們對此進行了總結(jié)與反思，提出了若干改進該項工作的意見和建議。本文對此進行評介，并提出完善該項工作的若干建議。

一、依法行政考評社會評議工作的背景與現(xiàn)狀

（一）依法行政考評社會評議的背景

依法行政考評社會評議是指社會公眾作為考評主體通過網(wǎng)上測評、問卷調(diào)查等方式征求意見，對被考評對象的依法行政狀況進行的評價和議定。依法行政是依法治國的關鍵所在，也是建設法治政府的必由之路。在我國，依法行政工作由政府主導，在體制內(nèi)通過自上而下推行實施。行政管理的內(nèi)在要求決定了有組織就有考評，因此，依法行政考評與依法行政相伴相隨。通過考評，依法行政的目標和任務得以明確化、可測量化，使考評成為衡量和推進政府依法行政的重要工具，對推進法治政府建設、全面落實依法治國的基本方略起到了重要作用。一般認為，我國的依法行政考核評議工作，是在國務院2004年頒布的《全面推進依法行政實施綱要》和2008年《關于加強市縣政府依法行政的決定》的推動下展開的，是推行依法行政的必然結(jié)果，是法治發(fā)展的必然需要。上述兩個規(guī)范性文件頒布后，我國各級政府依法行政的步伐不斷加快。當然，依法行政的目標愿景不會自然實現(xiàn)，當法治發(fā)展到一定階段后，就需要建立一套可以衡量法治化成效的體系，同時這一體系也作為中國法治化的風向標和指南針，這一體系就是法治政府建設指標體系以及與之相配套的考評辦法。

學界認為，依法行政考評制度是由政府績效考核制度發(fā)展而來的，是將行政法學的依法行政理論與公共管理學的政府績效評估理論相結(jié)合而形成的一項新型制度。在考評活動中，為明確考評主體、考評內(nèi)容與考評程序，約束考評主體與考評對象之間的權利義務關系，規(guī)范考評過程中所形成的一系列規(guī)則與慣例，就構(gòu)成了依法行政考評制度。作為我國法治發(fā)展的一項法治文明成果，依法行政考評制度包含了考評理念、考評主體、考評方法、考評內(nèi)容、考評程序、考評權限等方面的規(guī)則與原理，社會評議成為整個依法行政考評制度的有機組成部分。它的實質(zhì)是對行政主體的一種內(nèi)外部監(jiān)督，以考評的方式來督促行政機關合法行政、合理行政，保證法治政府建設目標的最終落實［1］。

（二）依法行政考評社會評議的現(xiàn)狀

在國務院的推動與指導下，各級地方政府和有關部門開始探索依法行政考評工作的實施路徑和有效方法。近年來，依法行政考評探索的步伐不斷加快，并取得了一定的成效。2012年初，浙江、安徽、甘肅、吉林、廣東等省和南京、成都2個省會城市都已正式實施依法行政考評工作。例如，南京市政府制定了《南京市區(qū)縣依法行政考核實施細則（試行）》，并建立了與之配套的考核評價指標體系和評分標準；湖南省2008年開始開展依法行政考評工作；北京市于2007年底組織有關部門和研究機構(gòu)歷時一年多，完成了北京市依法行政考核指標體系的建設并進入實施階段。從2013年開始，廣東省各級政府和一線執(zhí)法部門基本被納入到依法行政考評當中，至今已經(jīng)開展了六年多，X市人民政府及有關執(zhí)法部門和下轄各縣、區(qū)人民政府也在此期間開展了依法行政考評工作。其他省、市地方也都在積極的研究和探索之中。雖然依法行政考評取得了一些成效，但仍然存在許多不足，如理論指導不足，考評方式僵化，考評指標設計上存在科學性問題，考評權重設置上主觀性大，以及信息采集困難等等，都是現(xiàn)有考評工作存在的突出問題。

二、依法行政考評社會評議取得的成效

從依法行政考評工作的性質(zhì)與內(nèi)涵來看，從開始對政府依法行政情況的單項考評，到對法治政府建設情況的綜合考評，依法行政考評作為衡量法治政府建設狀況的工具，其所具有的導向、激勵、監(jiān)督、優(yōu)化等功能，對深入推進依法行政、加快法治政府建設，起到了十分重要的作用。概言之，旨在推進法治政府建設的依法行政考評，既是衡量法治政府建設的技術工具，也是一個監(jiān)督工具［2］。作為社會評議部分，通過社會公眾的角度觀察、評價有關行政機關的依法行政工作，也起到了收集信息、發(fā)現(xiàn)問題、督促提醒的作用，對考評對象而言，無疑也起到了促進依法行政的效果。

（一）定量評價具有客觀性，增強了考評的公信力

作為衡量法治政府建設的技術工具，一方面，從量化評價的角度看，自2004年國務院依法行政綱要明確建設法治政府的目標，確立依法行政的原則和要求以后，以“依法行政考評”為抓手的法治政府量化評價蓬勃發(fā)展，有“法治指數(shù)一小步，法治建設一大步”的贊譽［3］。雖然法治政府、依法行政內(nèi)容豐富，要將相關目標和內(nèi)容予以量化的確有一定困難，但現(xiàn)實往往更迫切需要對不容易量化的事物進行比較，而比較的方式最為直觀和最可操作的就是將一定的評價指標予以量化。因此，在實踐中，人們往往通過把抽象概念轉(zhuǎn)化為經(jīng)驗事實，形成可實際測量的客觀指標，使其具有可計量性、直觀性和現(xiàn)實性，從而使評估成為可能。同時，輔之以定性的主觀評價指標與定量的客觀評價指標相結(jié)合，保證了考評工作的可操作性和全面性。另一方面，通過社會評議，有效彌補了系統(tǒng)內(nèi)部自我評價的不足，打破了評價的封閉性，使依法行政考評具有一定的開放性，增強了考評的公信力。

（二）考評對政府行為起到了監(jiān)督作用，促進了依法行政和地方法治建設

作為衡量法治政府建設的監(jiān)督工具，一方面，通過對政府依法行政的內(nèi)容、形式和程序進行確定、約束和監(jiān)督，衡量政府依法行政狀況，通過直觀的量化數(shù)據(jù)，反映依法行政是否偏離方向，并予以警示，進而督促考評對象對法治目標的完成，糾正對法治方向的偏離。另一方面，依法行政考評注重內(nèi)外部相結(jié)合，通過社會評議，收集民意，了解民情，在開放的考評框架下，政府部門成為社會公眾評議的對象，社會評議的結(jié)果反映了社會公眾對政府的訴求和期待。只有回應訴求，滿足社會公眾的期待，政府才具有更強的合法性基礎。也就是說，依法行政考評社會評議既是社會公眾監(jiān)督政府是否依法行政的一個途徑和窗口，也是衡量政府法治建設狀況的一個重要標尺，因而受到了各級政府和社會各界的重視與參與，在一定程度上取得了促進依法行政的作用。

三、依法行政考評社會評議存在的問題

依法行政考評旨在推進法治政府建設，但就法治政府的具體內(nèi)涵和推進方式而言，依法行政考評及其社會評議的作用、模式顯然還有其局限性。特別是在具體實踐中，所體現(xiàn)出的工具主義傾向和方法上的欠缺，致使當前的考評手段與考評目標的實現(xiàn)之間，還有相當大的距離。有學者認為，總體上的不足之處，可概括為考評權力異化、人身依附制度化、公眾參與表面化、考評結(jié)果唯數(shù)量化等方面，意即考評淪為了上級部門或領導手里掌握的“緊箍咒”，隨時可以對下級“生殺予奪”；同時，相對封閉的考評方式也容易忽略社會公眾的訴求和熱情，導致考評行為脫離群眾，因而具有較濃重的人治和依附色彩［2］。在我們幾年來的社會評議工作中，也發(fā)現(xiàn)了一些具體的問題需要重視。主要表現(xiàn)在以下三個方面：調(diào)查工作存在的問題，行政機關存在的問題，以及社會上存在的問題。

（一）調(diào)查工作存在的問題

1.考評指標。依法行政考評由內(nèi)部考核和社會評議兩個部分組成。為確?？荚u的公正性，內(nèi)部考核設置的問題和外部考評設置的問題應當大體保持一致。參照上級的規(guī)定，X市結(jié)合本市實際制定了《X市法治政府建設指標體系（試行）》和《X市依法行政考評辦法》，同樣設置了8項一級指標，40項二級指標，108項三級指標。這些精致的指標設置一方面能盡其所能地涵蓋考評的內(nèi)容，不至于留下漏洞和缺陷，另一方面也呈現(xiàn)出極強的專業(yè)性和復雜性，這對考評主體和考評對象來說都是一個很大的挑戰(zhàn)，因為準確理解和正確把握這些考評指標的內(nèi)涵，對于沒有接受過專門法律學習和考評培訓的人而言，是一件令人生畏的事。如何準確理解和正確把握這些考評指標的內(nèi)涵，無論我們在調(diào)查問卷設計上還是在調(diào)查考評的過程中，都是令人糾結(jié)的問題。

2.問卷設計。我們設計了對X市10個縣、區(qū)政府和28個行政執(zhí)法部門的調(diào)查問卷。這些政府部門數(shù)量多，管轄事務廣，每一個部門都有行政上的獨立性和管轄事務的獨特性。但調(diào)查對象對它們的了解往往具有偶然性和不確定性，很多人一輩子可能都沒有在業(yè)務上和這些行政機關直接打交道的機會，更不用說很清楚地了解并回答它們的依法行政狀況了，這導致通過一張問卷涵蓋所有行政部門上的困難。如果不是通過一張問卷而是根據(jù)每個部門分別設計不同的問卷，然后再想方設法找到對這些部門都能了解的群眾進行調(diào)查，這將意味著巨大的人力物力財力消耗和高昂的時間成本，這對調(diào)查工作的委托方和受托方來說，都是難以承受的負擔。

3.調(diào)查對象。本文所稱的調(diào)查對象是指問卷調(diào)查的受訪群眾。調(diào)查對象的選擇并非是一件簡單的事。在現(xiàn)代社會尤其在城市生活中，各人都在為生計、為工作、為學習而忙碌著，如果冷不丁地打斷一個人讓他來回答一些他并不熟悉的問題，而且問題和占用時間比較多的話，一般人是不愿接受的；即使通過有獎問答方式來吸引他們參與答卷，效果仍然不夠理想，同時還意味著調(diào)查成本的提高。

4.調(diào)查方式。調(diào)查方式涉及調(diào)查的組織、調(diào)查對象的確定、調(diào)查問卷的回答等。首先是調(diào)查的組織。調(diào)查組織不是前述的整個調(diào)查工作的組織動員和職責分工，而是說每次調(diào)查要去什么單位、要聯(lián)系什么人，怎樣讓對方很好地配合調(diào)查，而不能走形式。事實上，每次調(diào)查前，都是根據(jù)市依法行政領導小組辦公室提供的聯(lián)系單位和聯(lián)系方式，找到聯(lián)系人，由聯(lián)系人提前通知相關人員到指定地點參與問卷調(diào)查。由于是政府部門出面組織的，這些單位和人員一般都比較“配合”，能夠在約定的時間內(nèi)很快完成調(diào)查問卷，大大提高了工作效率。但凡事有其利必有其弊，在能夠高效率地完成調(diào)查工作的同時，也意味著公正性和客觀性的弱化，因為由政府部門安排調(diào)查其他部門的依法行政狀況，礙于人情世故和業(yè)務上的管理與被管理關系，參與問卷調(diào)查的單位在態(tài)度上總會有所保留，很少能直截了當?shù)靥岢霰徽{(diào)查的行政機關存在的問題，他們寧可選擇對行政機關有利的選項，也不愿意做出不利的評價，往往導致問卷調(diào)查“看起來很美”，實際上可能在“走過場”?？梢哉f，要想從調(diào)查對象那里得到有價值的意見和建議，是勉為其難的。其次，關于調(diào)查對象的確定。一方面，調(diào)查對象由政府有關部門提前通知確定，其利弊自不待言。另一方面，調(diào)查對象還存在調(diào)查小組能否自行聯(lián)絡安排的問題。自行聯(lián)絡安排調(diào)查對象應當是調(diào)查小組的自主權，本來無需質(zhì)疑，但是要想真正選擇一個合適的調(diào)查對象卻非常不容易，因為這些調(diào)查對象一要有時間能參與調(diào)查，二要有水平懂得問卷所涉及的問題，三要有與行政機關打交道的經(jīng)歷。要同時具備以上幾個條件回答問卷所涉及的問題，并非是一件容易的事。第三，關于調(diào)查問卷的回答。一方面受調(diào)查問卷本身的局限，調(diào)查對象很難作答，容易應付；另一方面受調(diào)查方式的影響，調(diào)查對象要提前登記個人信息，他們害怕受到“打擊報復”或者有其他顧慮，不敢或不愿真實地回答問卷所涉及的問題，導致問卷作答千篇一律或者“千卷一面”，真正有價值的答卷不多，走過場的現(xiàn)象較為嚴重。

5.調(diào)查費用。俗話說，“兵馬未動，糧草先行。”只有充足的調(diào)查費用才能保證調(diào)查工作的深度開展，也才能發(fā)掘出最有價值的法治問題，從而發(fā)揮出社會評議的真正效用。調(diào)查費用多少為好，目前的費用合適嗎，這個數(shù)額是怎么算出來的，依據(jù)何在？目前尚無明確的資料可以佐證。太多的費用容易增加行政開支，增加財政負擔；費用不足則容易使人不認真對待，使調(diào)查工作走過場。如何確定一個科學合理的調(diào)查費用數(shù)額，并且能最大程度地調(diào)動調(diào)查人員工作的積極性，更好地取得調(diào)查和評議的效果，是一個非常值得研究的問題。

6.結(jié)果反饋。調(diào)查工作結(jié)束后，調(diào)查小組將結(jié)果統(tǒng)計匯總好，提交給市依法行政領導小組，再由依法行政領導小組提供給被調(diào)查的行政機關作參考。這里存在的問題是，調(diào)查結(jié)果被考評對象了解后，他們是否認同這一結(jié)果？如果不認同，那么他們的意見是什么、有哪些？調(diào)查結(jié)果對他們有什么樣的影響？如何通過吸取他們的意見和建議，促使社會評議工作在今后做得更好？……這些都是值得思考和完善的地方。

（二）行政機關存在的問題

通過五年來的調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)：雖然依法行政考評工作已經(jīng)推行了好幾年，但對依法行政、建設法治政府的理解與實施還存在一些不足之處，這既反映在思想認識上，也反映在領會貫徹上。通過調(diào)查我們發(fā)現(xiàn)，行政機關存在的問題主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

1.思想認識。思想是行為的先導，有什么樣的思想，必然有什么樣的行為。在建設法治政府問題上，并非每個行政機關、每個公務人員都能理解“依法行政”的含義，都能懂得什么樣的政府才是“法治政府”，并非都能按照法治政府建設的指標要求做好本職工作，這必然會反映在依法行政考評社會評議的態(tài)度上。當然，依法行政、建設法治政府是一個龐大的系統(tǒng)工程，它涉及到眾多的領域、繁雜的標準，不同的人對法治政府也有不同的理解，這都是可以理解的。更何況，我們國家建設法治政府的時間還不長，如立法的數(shù)量和質(zhì)量都還不足，執(zhí)法的水平和效果還有限，全社會還沒有完全形成崇法尚法的良好風尚，這必然會影響到法治政府建設的程度。不過，作為政府公務人員，在法治政府建設問題上，應當更有緊迫感、壓力感、使命感，應當比一般公眾更積極、更主動地學習法律知識，健全法治思維，并將之落實到日常工作中去。

2.宣傳普及。近年來，我國頒布了大量的法律法規(guī)，中央也制定了許多推進法治政府建設的規(guī)范性文件，它們對依法行政、建設法治政府起著重要的基礎性、綱領性和指導性作用，各級政府應當通過各種行之有效的方式大力宣傳普及這些法律法規(guī)和規(guī)范性文件，使全民都能知法懂法，守法護法，按照法律辦事。但我們通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，不少行政公務人員對法律知識的了解和掌握還比較欠缺。一方面，說明法律法規(guī)頒布的比較多、比較頻繁，我們的法治宣傳工作很難及時跟上，實際上也并非每個法律法規(guī)都需要不計成本地宣傳普及；另一方面，也說明我們的法治宣傳工作還存在一定的問題，在普法方式和效果上還有不少改進的空間。

3.監(jiān)督檢查。行政機關的依法行政狀況、法治建設水平固然需要年度考評，通過考評也的確能發(fā)現(xiàn)有關機關在法治建設工作中存在的問題?？紤]到督查成本和檢查周期的問題，考評機關不可能無計劃性地隨時進行考評。但我們認為，除了正規(guī)的年度考評之外，如果輔之以日常性的監(jiān)督檢查，或者是不定期的抽查，能夠給有關機關及時加以警示，要求他們加強法治建設，而不是到了年終歲末才按部就班地開展“正規(guī)的”考評工作，效果將會更好。

（三）社會上存在的問題

依法行政考評社會評議工作，有賴于社會公眾的參與，他們的參與能力和思想覺悟，也會影響到考評工作的成效。通過四年的調(diào)查我們發(fā)現(xiàn)，在社會上還存在與法治建設要求不一致的現(xiàn)象，不少群眾還存在對依法行政考評不了解，對調(diào)查工作不熱心，法治觀念比較淡薄的問題，具體如下：

1.缺乏了解。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，不少群眾對依法行政考評工作不是太了解，對考評所涉及指標的概念含義更是缺乏認知，所以，在面對問卷調(diào)查的時候，他們對繁多的調(diào)查題目往往不知所措，不知如何回答。這說明一方面群眾對依法行政考評工作本身不是太了解，輿論宣傳還不夠；另一方面也說明依法行政考評所涉及的問題可能過于專業(yè)，公眾難以理解，影響了他們的知悉程度和參與效度。

2.熱心不夠。在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，不少群眾對社會評議工作不是很熱心，對問卷調(diào)查個別人還有抵觸情緒。我們認為，出現(xiàn)這種情況的原因是多方面的。一方面，近年來群眾出于對個人隱私泄露的顧慮，加上擔心時間占用，對名目繁多的各種問卷調(diào)查本能地保持距離，不愿參與；另一方面，他們對依法行政考評不了解，對相關題目不熟悉，擔心答不好，為顧及臉面也不太愿意作答。這說明我們的宣傳與溝通工作還有待加強，我們的調(diào)查方式、調(diào)查題目也有待改進。

3.觀念不強。建設法治政府，僅靠各級政府及其公務人員是不夠的，還需要動員、發(fā)動廣大人民群眾廣泛參與。目前來看，經(jīng)過這么多年來的法治建設和普法工作，人民群眾的法治觀念和權利意識大為提高，“以權利約束權力”“以權力監(jiān)督權力”的思想深入人心。但建設法治政府是一個復雜的系統(tǒng)工程，人民群眾不僅應當是私人權利的維護者、公共權力的監(jiān)督者，還應當是法治建設的參與者。一方面，要調(diào)動他們參與法治政府建設的積極性和主動性；另一方面，還要賦予他們具體的知情權、表達權、參與權和監(jiān)督權，使他們能夠全過程地參與到法治政府建設中來，只有這樣，法治政府建設才有更好的群眾基礎，才有強大的生命力。建設法治政府如果沒有強大的群眾基礎，僅靠政府自身來推動，那就極有可能成為一場缺乏觀眾和配角的自娛自樂的舞臺劇，很難熱烈和持久。

四、完善依法行政考評社會評議的對策思考

以上我們分析了在依法行政考評中社會評議工作中存在的問題，針對這些問題，我們認為可以從以下幾個方面加以完善。

（一）精心設計問卷，改進調(diào)查方式

問卷設計不好，調(diào)查對象就很難作答，調(diào)查工作便難以順利進行，調(diào)查結(jié)果的真實性、客觀性和公信力也便會受到影響；調(diào)查方式不科學，調(diào)查組織不超脫，調(diào)查工作的中立性、公正性同樣會受質(zhì)疑。為此，精心設計問卷、改進調(diào)查方式就成為首先要解決的問題。

1.精心設計問卷。學界認為，依法行政考評指標及調(diào)查問卷具有以下功能：（1）描述功能，即依法行政考評指標和調(diào)查問卷是將或者應當將能夠準確再現(xiàn)依法行政現(xiàn)象的各個要素，按照一定的順序加以客觀描述，如實反映依法行政實施的狀況，便于人們了解和把握。（2）解釋功能，即通過分析依法行政考評指標和問卷調(diào)查的結(jié)果，不但能夠發(fā)現(xiàn)問題，更主要的是能夠發(fā)現(xiàn)問題產(chǎn)生的原因。（3）評價功能，即通過對依法行政考評指標和問卷結(jié)果進行定性定量的分析，可以對不同地方、不同部門的依法行政狀況做出準確的判斷和恰當?shù)脑u價。（4）監(jiān)測功能，即通過依法行政考評指標情況的比較和分析，定期監(jiān)測政府依法行政的運行狀況，如當違法行政或者行政復議、行政訴訟的比率有所變化時，這些敏感指標能夠迅速反映該領域的運行狀況，起到“警示器”作用，提醒有關主體積極應對。（5）預測功能，即借助依法行政考評指標和調(diào)查問卷，我們可以觀測到政府依法行政方面的變化，在對過去和現(xiàn)有數(shù)據(jù)進行分析的基礎上，探索發(fā)現(xiàn)依法行政發(fā)展變化的規(guī)律，依此我們就可以計算出該地區(qū)依法行政的建設狀況，并在此基礎上統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和規(guī)劃本地區(qū)或有關部門法治建設的方向和目標［4］。在此意義上而言，依法行政考評指標及問卷設計，蘊含著巨大的價值，需要慎重對待。

基于以上理解，考評指標及問卷設計應當遵循以下幾個原則：（1）全面性與系統(tǒng)性。全面性是指所定指標能夠準確全面地反映法治政府的本質(zhì)內(nèi)涵，既要考慮宏觀方面又要考慮微觀方面；系統(tǒng)性是指我們所選擇的這些指標不是簡答的問題堆砌，而是內(nèi)部有著嚴密的分層和邏輯結(jié)構(gòu)。在問卷設計上，遵循全面性和系統(tǒng)性原則，不是每個問題都要涉及到，而是要抓住最關鍵、最本質(zhì)的問題，有分層有邏輯地將問題呈現(xiàn)給調(diào)查對象。（2）科學性與可行性。科學性是指指標和問卷在確定名稱、內(nèi)涵、口徑時，要有理論上的科學依據(jù)；可行性是指指標和問卷數(shù)據(jù)的獲得可以利用現(xiàn)有技術和方法獲得且成本不能過高，要使公眾輕易能夠回答且不會產(chǎn)生歧義。（3）統(tǒng)一性與可比性。統(tǒng)一性是指指標和問卷問題的含義、口徑、范圍、計算方法、起止時間等都必須是統(tǒng)一的?？杀刃杂袃蓪雍x：一是在相同時間內(nèi)具有可比性，二是在不同的空間具有可比性。為此，在問卷設計上，應當下功夫簡化問題、簡明語言、把握關鍵、凝練本質(zhì)，使考評工作舉重若輕，使調(diào)查問卷更好理解、更好操作，避免過于抽象、過于復雜，同時還要照顧到問卷的統(tǒng)一性和可比性，在此基礎上制作一份高質(zhì)量的調(diào)查問卷。

2.改進調(diào)查方式。調(diào)查方式主要涉及兩個方面：一是調(diào)查的組織工作，二是調(diào)查對象的確定。一般情況下，被組織者通知的調(diào)查對象都會考慮到與組織者的工作關系，他們會盡可能地揣摩組織者的心理而物色合適的答卷人員，從而做出令組織者“滿意”的調(diào)查問卷。這種情況下，調(diào)查問卷的客觀性、真實性便會受到影響，調(diào)查結(jié)果的公正性自然產(chǎn)生偏差。調(diào)查對象的確定與調(diào)查組織相互依存，是一枚硬幣的兩個方面，一般情況下誰組織調(diào)查就由誰來確定調(diào)查對象。此時，如果確定調(diào)查對象的工作能夠獨立出來，則能減少組織工作產(chǎn)生的影響，由此增強問卷調(diào)查的公正性。

關于改進調(diào)查方式，我們的意見是：（1）調(diào)查的組織工作能否由組織部門、紀檢監(jiān)察部門或者政法委員會來承擔，市依法行政領導小組只參與評估考核，不參與具體的組織呢？這樣建議的理由有二：一是組織部門、紀檢監(jiān)察部門、政法委不是行政機關，不作為考評對象，本身比較超脫，獨立性強，有公信力。二是上述部門屬于黨政機關的部門，本身就負有一定的監(jiān)督考核職責，有權威，有經(jīng)驗，具有其他部門無可比擬的優(yōu)越性。（2）調(diào)查工作由一年一次的集中調(diào)查改為一年兩次進行，即在保持一年集中調(diào)查的同時，增加一次分散、隨機調(diào)查的機會。分散調(diào)查由調(diào)查小組隨機進行，可以采取座談會、報告會、互聯(lián)網(wǎng)、微信、微博等靈活多樣的方式獲取行政機關依法行政的信息，將平時獲得的數(shù)據(jù)與集中調(diào)查獲得的數(shù)據(jù)相結(jié)合，再將兩次調(diào)查的數(shù)據(jù)匯總，就是調(diào)查對象本年度的依法行政結(jié)果。通過集中與分散相結(jié)合的方式，獲得更豐富、更真實的信息，從而使社會評議的結(jié)果更加公正。

（二）增強普法力度，強化法治觀念

對此問題，我們有四點建議：一是加大法治宣傳力度；二是提高公務人員依法行政的觀念和水平；三是加強對依法行政工作的監(jiān)督檢查；四是做好考評結(jié)果的反饋，保障渠道的雙向暢通。

1.加大法治宣傳普法力度。自從建設法治政府的目標確立以來，從中央到地方的各級政府都日益重視法治宣傳工作，各個地方每年都以不同形式開展普法宣傳教育，也取得了不少成績。但是，與國家的法治發(fā)展目標相比，與人民群眾的迫切需要相比，與公務人員素質(zhì)提升的現(xiàn)實要求相比，法治宣傳教育的效果還很不足，普法的力度還不夠大，形式上還不夠豐富多樣。俗話說：“群眾的眼睛是雪亮的?！闭欠褚婪ㄞk事，是否依法行政，公務人員的法治素養(yǎng)和水平如何，群眾歷歷在目。只有踏踏實實、認認真真地學法知法、守法用法，嚴格按法律辦事，才能獲得人民群眾的認可和稱贊，此外，別無捷徑可走。公務人員法治素質(zhì)的提升不是一朝一夕的事，“羅馬不是一夜建成的”?，F(xiàn)實中，每個行政機關的業(yè)務內(nèi)容和領域不同，專業(yè)知識要求不同，學法用法的緊迫性和能動性也自然不同，社會各界不能要求公務人員學習掌握好所有的法律法規(guī)。但是，那些具有普遍性、基礎性、日常性的法律法規(guī)，那些貫穿在法律規(guī)則背后的程序意識、平等意識、權利意識、公正意識，尤其被社會主義核心價值觀所確認的法治理念和精神，則應當被每個行政機關及其公務人員所掌握、所遵循，因為它們代表了永恒不變的“法的精神”，也是架設在社會公眾與行政機關及其公務人員之間一座相互溝通和合作的橋梁。這些知識、理念是所有行政機關及其公務人員務必經(jīng)常學習、一再強化和不斷提升的東西，任何時候都不能放松。

2.提高公務人員依法行政的觀念和水平。受傳統(tǒng)法律文化重實體、輕程序，重結(jié)果、輕過程，重實質(zhì)正義、輕形式正義的觀念影響，許多行政機關及其公務人員還比較缺乏現(xiàn)代法治應當具備的保障私權、限制公權、民主平等、協(xié)商對話、正當程序等觀念，以及嚴格的證據(jù)意識、法律意識，致使行政行為經(jīng)常面對合法性、合理性等基本問題的拷問。雖然法治政府建設推行若干年來已經(jīng)取得了很大成效，但不少行政機關及其公務人員身上的法治理念和思想覺悟還跟不上時代的發(fā)展，依法行政的思想和水平仍有待提高。為此，加大對行政機關及其公務人員的法治培訓與考核力度，不斷強化他們的現(xiàn)代法治觀念。

3.加強對依法行政工作的監(jiān)督檢查。相比于一年一次的年度考評，上級行政機關或者依法行政領導小組的監(jiān)督檢查具有日常性、動態(tài)性和隨機性。相比固定化的年度考評而言，日常性的監(jiān)督檢查因其臨時性、隨機性、動態(tài)性的特點，被考評單位往往來不及準備，會使考評效果更真實、更直觀、更有說服力。應當將年度考評和日常性的監(jiān)督檢查有機地結(jié)合起來，將二者的結(jié)果按照一定的權重比例搭配，使之最終成為被考評單位的考評成績。

4.做好對考評結(jié)果的反饋。反饋工作涉及兩個方面：一是依法行政考評領導小組對其委托的第三方機構(gòu)的信息反饋，二是被考評的行政機關對考評者的反饋。前者是因第三方接受委托，做了大量的調(diào)查工作之后，總希望得到被考評單位對調(diào)查結(jié)果的看法，不管是肯定的還是否定的，接受的還是拒絕的；肯定、接受的有哪些，否定、拒絕的原因又是什么，等等?？荚u信息反饋有著十分重要的意義，因為只有得到被考評單位的信息反饋，作為考評者才能知道哪些工作做的好，得到了對方的認可，哪些方面做的不好，對方不愿意接受。對于得到認可的工作，考評者自然會進一步保持并強化；對于沒有得到認可的工作，考評者自然會查找原因，反思在工作中存在的不足，進而調(diào)整策略，使下一步的調(diào)查做得更好。如果沒有必要的信息反饋，考評者憑著慣性思維和主觀想象開展調(diào)查工作，必然會越來越脫離實際，甚至有“盲人騎瞎馬、夜半臨深池”的危險。從幾年的考評工作來看，由于考評經(jīng)驗不足，相關制度不完善，還沒有在考評者與被考評者之間建立起制度化、科學化的信息反饋與溝通機制，這是需要改進的。

（三）注重考評效能，擴大公眾參與

在考評工作中，我們調(diào)查小組接受委托后深入大街小巷，走訪調(diào)查對象，獲得了社會公眾關于法治政府建設方面大量的意見和建議，以實際行動體現(xiàn)了公眾參與的原則和要求，也貫徹了《法治政府建設實施綱要》等提出的“加強與社會公眾的溝通，健全公眾意見采納情況的反饋機制，廣泛凝聚社會共識”；“增強公眾參與實效”的精神［5］。

不過，實踐中的公眾參與，由于缺乏可操作性的制度安排和問責機制，常使公眾參與流于表面。這主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是公眾參與度低。以廣東省為例，在社會評議環(huán)節(jié)，參與評議的一般都有“兩代表一委員”、企事業(yè)單位的代表、政府機關代表等，完全沒有任何“身份”的“公眾”難以產(chǎn)生。二是政府信息不對稱有礙公眾參與。依法行政的內(nèi)容、程序、方式方法都具有很強的專業(yè)性，一般情況下社會公眾了解較少，特別是在對政府信息不能很好掌握的情況下，社會公眾的評議只能憑主觀感受。從現(xiàn)實情況看，我國各級政府信息化、公開化仍然較低，導致公眾與政府掌握信息的嚴重不對稱，給社會公眾參與依法行政考評帶來了一定的困難。三是考評結(jié)果不公開，降低了公眾參與的熱情。從制度規(guī)定的精神看，一般都要求考評結(jié)果向社會公開。但在具體實踐中，往往只是籠統(tǒng)地公布考評對象的最終成績，甚至只公布考評對象的等次，并不公布具體細節(jié)，還有的只在內(nèi)部公布。如此，社會公眾對具體的考評結(jié)果無法得知，也就無法感受到自己參與考評工作的價值和意義，自然會降低參與的熱情。

針對以上問題，對政府的依法行政考評就不能再局限于對過程的評價，不能局限于評價相關目標是否完成及其程度，還要從源頭上去評價政府的行為是否符合法治的本質(zhì)要求，是否是公眾理想中的法治政府。所以，依法行政考評要由目標導向轉(zhuǎn)向以追求績效為原則的結(jié)果導向和公眾滿意度導向。我國憲法規(guī)定，中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民是國家的主人，政府的權力來源于人民的委托和授權。因此，服務人民是政府的職責，人民擁有對政府的最終評價權。也就是說，公眾滿意度是衡量政府工作成效最基礎的一項標準。就依法行政考評而言，公眾滿意度導向就是要求政府的行政行為除了“依法”之外，還要注重公眾對政府行為“效能”的滿意度，注重對公眾訴求的回應。

滿意度與結(jié)果相輔相成。要獲得公眾較高的滿意度，必須要有高質(zhì)量的結(jié)果，且這一結(jié)果務必與公眾的預期相契合。從當前的依法行政考評來看，所考核的主要是對上級目標的完成情況，是對實然性結(jié)果的考核，屬于內(nèi)在性考核，因缺少對社會公眾期待的回應而少了公信力、說服力。就政府的本質(zhì)而言，對政府依法行政的考核，不僅要考核其“實然性”的結(jié)果，還要從公眾期待的角度，評價政府“應然性”的實現(xiàn)。應然性結(jié)果是一種價值追求，當依法行政考評以應然性結(jié)果為導向，那么就體現(xiàn)了考評的價值追求，反映了政府的本質(zhì)。通過考評測量政府依法行政實然性結(jié)果與應然性結(jié)果的差距，從而形成倒逼機制，促進依法行政必須符合社會公眾的需求。進一步而言，依法行政考評也因此必須打破內(nèi)部考評的壁壘，在結(jié)果和公眾滿意度導向下，開放考評，引入多元考評主體，植入外向的、可為社會公眾理解和接受的評價指標，暢通公眾參與考評的渠道，擴大考評結(jié)果的應用，接受社會公眾的監(jiān)督，回歸法治國家和法治政府的本質(zhì)［6］。

此外，依法行政考評制度是對行政機關依法履行職責的監(jiān)督與評估，其目的在于實現(xiàn)依法行政、建設法治政府。但考評行為本身亦屬于運用權力的方式之一，作為考評主體的行政機關與第三方機構(gòu)在行使考評權力的過程中，是否存在方法上、行為上的瑕疵，都直接影響考評結(jié)果的公正性。而考評結(jié)果是否公正，又直接影響被考評行政機關及其領導成員的職務升降、獎先評優(yōu)。因此，考評主體也應受到監(jiān)督，應為考評對象提供相應的救濟途徑，以保證考評結(jié)果的公平、公正。但對考評主體如何監(jiān)督，對考評對象如何救濟，不少地方并未規(guī)定?！坝袡嗬赜芯葷笔欠ㄖ蔚囊豁椩瓌t，依法行政考評制度中救濟制度的缺失，導致該項制度并不完美。我們認為，建立依法行政考評救濟制度，應包含兩個方面的內(nèi)容：首先，對作為被考評者的行政機關而言，應當在考評制度中對救濟途徑加以明確規(guī)定。我們認為，可以建立考評復核制度，即當考評對象對考評結(jié)果存有異議時，可按規(guī)定申請復核。其次，對作為考評主體的行政機關、第三方機構(gòu)而言，應在考評制度中建立考評主體責任制，明確考評主體的行為不僅僅是簡單的打分、評判，還需要對考評結(jié)果負責［1］。

長遠來看，做好這項工作不能僅靠政府內(nèi)部制度和機制的完善。地方立法機關通過制定地方性法規(guī)的方式建立健全相應的考核評價制度和考核方法，規(guī)定相關主體和人員的法律責任，必將具有更大的權威性和公信力，推動依法行政考評和法治政府建設的可持續(xù)性。只有這樣，我們的依法行政考評及其社會評議工作，才能走得更遠。