滇西南中緬邊境民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展對策思考
——以滄源佤族自治縣為例

（滇西科技師范學院 黨群工作處，云南 臨滄 677000）

新型城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產城互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展的城鎮(zhèn)化，它以不犧牲耕地、生態(tài)和環(huán)境為代價，著眼于當前發(fā)展需要，立足于未來可持續(xù)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展途徑。黨的十八大報告提出建設“新型城鎮(zhèn)化”，努力促進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，這是全面建成小康社會的必然要求，也是加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的重要載體。滇西南中緬邊境民族地區(qū)戰(zhàn)略地位十分重要，是實施“一帶一路”建設前沿陣地，但是城鎮(zhèn)化發(fā)展還相對滯后，嚴重影響了經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展。抓住國家支持云南建設面向南亞、東南亞輻射中心的戰(zhàn)略機遇期，按照“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、產城融合、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展”的總體要求，探索出 “城鄉(xiāng)融合、產城互動、城在山中、房在林中、水在城中、人在綠中”的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路子，破解城鄉(xiāng)二元結構矛盾，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展，構建人與自然的和諧，對于“一帶一路”建設和邊境民族地區(qū)與全省同步實現(xiàn)全面建成小康社會目標，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

一、滇西南中緬邊境民族地區(qū)城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀

云南有6個州市14個縣與緬甸山水相連，邊境線長1997公里。這一帶主要居住有傣、佤、拉祜、基諾、景頗等15個世居民族，常住人口約300多萬。長期以來，由于各方面因素，滇西南中緬邊境民族地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展十分緩慢，特別是交通水利、城鎮(zhèn)設施等硬件建設更加滯后。為了逐漸改變沿邊地區(qū)與沿海地區(qū)的發(fā)展差距，黨的十一屆三中全會以來，中緬邊境各地搶抓國家在邊疆民族地區(qū)實施沿邊開放、西部大開發(fā)、興邊富民政策，充分發(fā)揮資源優(yōu)勢和區(qū)位優(yōu)勢，以邊境貿易、旅游觀光、礦產開發(fā)為重點，建成瑞麗、畹町、南傘、孟定、滄源、勐連、西盟等中緬邊境口岸城市，城鎮(zhèn)化率達30-40%，發(fā)揮著邊境中心城鎮(zhèn)帶動邊地經(jīng)濟社會快速發(fā)展的驅動輻射作用。

（一）城鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴大

改革開放以來，特別是“十一五”以來，滇西南邊境民族地區(qū)利用西部大開發(fā)政策，發(fā)揮區(qū)位和資源優(yōu)勢，城鎮(zhèn)化建設進入快速發(fā)展階段。例如，位于滇西南邊陲的滄源佤族自治縣，西部和南部與緬甸接壤，國境線長147.08公里，永和口岸是出入緬甸的主要通道。“十五”以來，全縣積極爭取國家投資和招商引資，加大對城鎮(zhèn)建設的投資力度，2019年縣城建成區(qū)面積達8.6 平方公里，城鎮(zhèn)化率提高到35%。

（二）產業(yè)規(guī)模不斷提升

在推進新型城鎮(zhèn)化建設中，各地堅持以產興城、以誠促產，采取招商引資、項目帶動的方式，吸引一大批外資企業(yè)落戶本地，進行房地產開發(fā)、特色產業(yè)開發(fā)、賓館酒店運營、邊境商貿交易，有利于擴大城鎮(zhèn)規(guī)模，同時為當?shù)爻擎?zhèn)居民解決了就業(yè)問題。

（三）城鎮(zhèn)功能不斷完善

從實際出發(fā)，各地不斷理清城鎮(zhèn)化發(fā)展思路，著力建設一個地方特色、設施齊全、環(huán)境優(yōu)美、秩序井然、產業(yè)發(fā)展的新型邊境城鎮(zhèn)。近年來，結合推進“一帶一路”建設，滄源縣不斷拓寬融資渠道，實施了縣城舊城改造、保障性住房、濱河公園、污水處理廠、垃圾處理場、縣城街道改擴建、縣城供水管網(wǎng)改造等重點市政項目，完成新建縣醫(yī)院門診住院樓、司崗里演藝中心、文化館、圖書館、體育廣場、少年宮、游泳館等科教衛(wèi)公共服務設施；國道、省道、縣道進行了等級化升級，滄源佤山機場順利通航，極大地改善了邊疆與外界的通道，一座集民族特色與現(xiàn)代化元素融為一體的邊境城鎮(zhèn)正在拔地而起。

（四）管理能力不斷增強

為不斷適應城鎮(zhèn)化發(fā)展需要，各地以創(chuàng)建文明城市為抓手，加強公民思想道德教育，推進環(huán)境衛(wèi)生整治工作，不斷規(guī)范市內交通秩序，加強社會治安的綜合治理，嚴厲打擊違法違規(guī)行為，呈現(xiàn)社會穩(wěn)定、秩序井然、文明禮貌、和諧安康的良好局面。

（五）城鄉(xiāng)發(fā)展不斷協(xié)調

在推進新型城鎮(zhèn)化建設中，各地注重統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，堅持政府主導，突出規(guī)劃引領，搞好試點先行，積極探索城鄉(xiāng)一體化發(fā)展模式。各地整合各方面力量，發(fā)揮縣城中心城鎮(zhèn)的輻射帶動作用，新型社區(qū)、新型村莊如雨后春筍破土而出。例如，2014年以來，滄源縣累計投入資金30多億元，全方位推進城鄉(xiāng)水、電、路、民房、醫(yī)療、教育、網(wǎng)絡等基礎設施建設，全縣公路總里程達到2454.4公里，實現(xiàn)行政村村村通硬板路；水利化程度達42.94%，全縣供電可靠率達99.63%，全縣人民解決了飲水安全問題；廣播電視信號覆蓋率達100%，所有建制村、較大自然村和機場至縣城道路實現(xiàn)光纖網(wǎng)絡、4G信號全覆蓋，促進了城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

二、滇西南中緬邊境民族地區(qū)城鎮(zhèn)化存在的主要問題

中緬邊境民族地區(qū)各縣因地理位置、經(jīng)濟文化、基礎設施等多方面原因，新型城鎮(zhèn)化建設都有自身發(fā)展的特點和優(yōu)勢，但也存在問題和短板，以滄源縣為例，主要表現(xiàn)在五個方面。

（一）思想認識不到位

新型城鎮(zhèn)化是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產城互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征，核心在于不以犧牲農業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價，著眼未來發(fā)展需要，實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化和公共服務均等化，促進共同富裕。目前，對“推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展”總要求認識不到位，仍然習慣于固守傳統(tǒng)的思維模式，推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的措施不力，基本農田依然不斷地被混凝土所侵占。

（二）規(guī)劃引領不規(guī)范

縣城總規(guī)還存在一定缺陷，群眾意愿體現(xiàn)不夠充分；結合新型城鎮(zhèn)化建設總思路，城鎮(zhèn)規(guī)劃不夠及時修編，甚至出現(xiàn)執(zhí)行規(guī)劃不嚴肅，存在隨心所欲地改變規(guī)劃的現(xiàn)象。

（三）配套設施不完善

學校、醫(yī)院、公廁、停車場、生活區(qū)、商業(yè)區(qū)等公共設施空間布局不夠合理，城市防洪、消防設施配套不夠完善。

（四）產業(yè)支撐不給力

城鎮(zhèn)定位不夠明確，缺乏差異性、特色性、長遠性；主導產業(yè)優(yōu)勢不夠明顯，輻射產業(yè)鏈短，擴大就業(yè)能力弱；酒店、餐飲、購物、娛樂等傳統(tǒng)服務業(yè)量小質弱，無法滿足市場經(jīng)濟的需求。

（五）管理理念不更新

城鎮(zhèn)管理機制不健全、社會組織參與不夠、制度規(guī)定不夠到位，存在著職責不明、分工不細、運作不規(guī)范等現(xiàn)象。對城鎮(zhèn)執(zhí)法部門考評機制不完善，不敢管、不會管的問題突出。城鎮(zhèn)監(jiān)管不夠到位?？h城車輛違章行駛及停放不規(guī)范，個體戶占道經(jīng)營突出。城鎮(zhèn)居民缺乏“人民城市人民建”的觀念，法規(guī)意識、自律意識、監(jiān)督意識、文明意識不強，局部還存在黃賭毒、臟亂差現(xiàn)象，需要大力培養(yǎng)城市文明風尚。

三、滇西南中緬邊境民族地區(qū)城鎮(zhèn)化建設的對策建議

國家發(fā)展改革委于2020年4月3日印發(fā)《2020年新型城鎮(zhèn)化建設和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務》（發(fā)改規(guī)劃〔2020〕532號）[1]，對推進邊境地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設提出了明確要求，根據(jù)這一最新的文件精神，對滇西南中緬邊境民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設提出如下建議。

（一）創(chuàng)新思路，統(tǒng)一認識

堅持以人為本的原則。推進新型城鎮(zhèn)化，核心是人的城鎮(zhèn)化。市民是城市的主人。城市形象定位必須以人的需求為出發(fā)點，本著利民、便民的原則，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，滿足人們生存發(fā)展的空間環(huán)境和人文環(huán)境。新型城鎮(zhèn)化是推進現(xiàn)代化建設的歷史任務，也是擴大內需的最大潛力所在。城鎮(zhèn)化率低是制約中緬邊境地區(qū)社會經(jīng)濟快速發(fā)展的主要“瓶頸”，要充分認識到推進新型城鎮(zhèn)化建設是調整經(jīng)濟發(fā)展方式、實現(xiàn)全面建成小康社會的必然要求。云南是一個邊疆民族山區(qū)農業(yè)省份，山區(qū)、半山區(qū)面積占96%，盆地、河谷面積占4%，滇西南中緬邊境的大部分市縣壩區(qū)面積不足1%，壩區(qū)土地資源十分有限。基于這一實際，為守住基本耕地紅線和有效解決城鎮(zhèn)建設用地，要創(chuàng)新思路，統(tǒng)一認識，形成合力。

（二）因地制宜，科學規(guī)劃

堅持科學規(guī)劃的原則。新型城鎮(zhèn)化的本質是用科學發(fā)展觀來統(tǒng)領城鎮(zhèn)化建設。要以科學發(fā)展觀為指導，遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，立足高起點規(guī)劃、高標準實施、嚴要求監(jiān)管，促進城鎮(zhèn)化建設的可持續(xù)發(fā)展。要根據(jù)中央、省委的最新要求，及時修編城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，科學定位城鎮(zhèn)性質、合理確定城鎮(zhèn)規(guī)模、優(yōu)化城鎮(zhèn)布局，充分體現(xiàn)“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、產城融合、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展”的發(fā)展理念。加強規(guī)劃實施監(jiān)管，杜絕執(zhí)行規(guī)劃的隨意性，確保城鎮(zhèn)規(guī)劃的嚴肅性、可持續(xù)性。

（三）突出特色，產業(yè)支撐

堅持特色崛起和產業(yè)驅動的原則。特色是城市的精髓和靈魂，發(fā)揮特色優(yōu)勢，確立城市形象定位，杜絕盲目仿效。要以產業(yè)發(fā)展作為基本動力，突出資源、區(qū)位、文化優(yōu)勢，倡導產業(yè)建設生態(tài)化、生態(tài)建設產業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，加快發(fā)展地方特色優(yōu)勢產業(yè)，促進產業(yè)建設與城鎮(zhèn)發(fā)展的良性互動。新型城鎮(zhèn)化建設的形象定位要立足邊境民族地區(qū)的生態(tài)優(yōu)勢和文化特色的資源稟賦，充分發(fā)揮資源、區(qū)位、文化優(yōu)勢，積極開發(fā)生態(tài)旅游、跨境旅游、民族文化旅游業(yè)，加快發(fā)展酒店、餐飲、娛樂、購物、療養(yǎng)、運輸?shù)确諛I(yè)，即為發(fā)展特色城鎮(zhèn)建設指明方向，又能拓寬農民進城的就業(yè)渠道。產業(yè)集群是新型城鎮(zhèn)的重要載體，富有活力的龍頭產業(yè)，往往能興起一個產業(yè)、帶動一方經(jīng)濟。滇西南中緬邊境地區(qū)大部分位于熱帶、亞熱帶，區(qū)域內生態(tài)良好、土地肥沃、降雨充沛、熱量充足，優(yōu)勢在于發(fā)展綠色生態(tài)產業(yè)，走“公司+基地＋合作社+農戶”發(fā)展模式，讓農村剩余勞動力逐步轉移到城鎮(zhèn)。堅持錯位發(fā)展，實現(xiàn)資源配置的優(yōu)化和生產要素的有效集中，加快發(fā)展低碳低耗、節(jié)地節(jié)能、生態(tài)環(huán)保的工業(yè)園區(qū)，推動城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的良性互動，為農民進城提供就業(yè)保障。

（四）加大投入，提升功能

創(chuàng)新投融資渠道，多渠道籌措資金，高標準推進城鎮(zhèn)路網(wǎng)建設，由城鎮(zhèn)中心區(qū)逐步向周邊社區(qū)、農村延伸，促進城鄉(xiāng)道路建設一體化發(fā)展。完善城鎮(zhèn)供水供電、污水處理、垃圾處理、停車場等配套設施，實現(xiàn)污水、垃圾無公害處理，規(guī)范車輛的停放，緩解城鎮(zhèn)道路堵塞。繼續(xù)抓好保障性住房建設，完善政策覆蓋面，讓農民進得了城、住的了房，加強城鎮(zhèn)教育、衛(wèi)生、文化、科技、社保等社會事業(yè)建設，為農民進城就醫(yī)、教育等提供保障。

（五）強化引導，提升品質

堅持環(huán)保優(yōu)先的原則。著眼于推動生態(tài)文明建設，堅持預防為主、保護優(yōu)先的戰(zhàn)略，重點加強基本耕地、水資源、天然林保護，堅持發(fā)展低碳低耗、節(jié)地節(jié)能、生態(tài)環(huán)保的工業(yè)園區(qū)，走資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的新型城鎮(zhèn)化道路。要加強縣城周邊生態(tài)環(huán)境的保護，以本地特色樹種為主，抓好街道兩側、內河兩岸、樓市庭院、中心公園的造林綠化工作，使城鎮(zhèn)綠化率達到45%以上。著眼于提升城鎮(zhèn)文化品質，加強非物質文化、名勝古跡的保護利用，建設邊境民族文化長廊，發(fā)展民族文化旅游產業(yè)，彰顯獨具特色的文化名城。堅持德治與法治相結合的原則，著眼于提升城鎮(zhèn)文明程度，把道德規(guī)范和法制約束融入城鎮(zhèn)化建設的全過程，大力推進社會主義核心價值體系，培育愛國、敬業(yè)、誠信、友善的公民，構建自由、平等、公正、法治的社會，建設富強、民主、文明、和諧的國家。大力弘揚民族精神和時代精神，深入開展愛國主義、集體主義、社會主義教育，豐富人民精神世界，增強人民精神力量。依法經(jīng)營管理城鎮(zhèn)，加強市民法制教育，不斷提高公民法治意識；堅持群眾性精神文明創(chuàng)建活動，堅決鏟除黃賭毒社會丑惡，加強城市的綠化、美化、凈化、亮化工作，廣泛開展文明市民、文明單位、文明城市創(chuàng)建，不斷提升公民文明素質和城市文明程度。