論行政機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的角色重構(gòu)

張 慧

（山東師范大學(xué)，山東 濟(jì)南250300）

一、環(huán)境公益訴訟基礎(chǔ)概念

（一）環(huán)境公益訴訟定義

大部分學(xué)者認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟制度指：當(dāng)環(huán)境公共利益受到損害時(shí)，擁有公益訴權(quán)資格的主體代表公眾向法院起訴，通過司法途徑來懲治破壞環(huán)境公益的行為，達(dá)到保護(hù)環(huán)境公益目的的一套規(guī)則和程序。①提起環(huán)境公益訴訟的原因是環(huán)境公益訴權(quán)，環(huán)境公益訴權(quán)的產(chǎn)生基礎(chǔ)是公民的環(huán)境利益。有學(xué)者將這種環(huán)境利益概括為公眾的環(huán)境權(quán)，根據(jù)主體范圍的不同可分為對(duì)環(huán)境的私權(quán)利和對(duì)環(huán)境的公權(quán)力。

（二）被訴主體

根據(jù)被訴主體或適用程序的不同，環(huán)境公益訴訟可以分為環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟；環(huán)境民事公益訴訟的被告為公民、企事業(yè)單位、其他組織等一般民事主體，環(huán)境行政公益訴訟的被告為負(fù)有環(huán)境保護(hù)職責(zé)的行政機(jī)關(guān)或是對(duì)環(huán)境損害事實(shí)作出違法行政行為或不作為的行政機(jī)關(guān)。

二、行政機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的三種角色

（一）行政機(jī)關(guān)作為環(huán)境民事公益訴訟的原告

在英國(guó)，涉及某地區(qū)居民集體利益的案件，地區(qū)行政機(jī)關(guān)可以作為原告提起訴訟；在德國(guó)，提起公益訴訟的主體限為檢察部門，行政機(jī)關(guān)尚不具有提起公益訴訟的合法地位；日本對(duì)公益訴訟十分重視，法務(wù)省是日本的司法行政機(jī)關(guān)，兼具立法、司法職能?？梢姡澜缟洗蠖鄶?shù)國(guó)家都不否認(rèn)行政機(jī)關(guān)可以作為環(huán)境民事公益訴訟的原告，但是具體為哪些部門承擔(dān)這一職能卻并未明確化、專門化。②我國(guó)的《民事訴訟法》第55條簡(jiǎn)要規(guī)定了公益訴訟的原告主體，其中對(duì)于有公益訴訟原告資格的行政機(jī)關(guān)簡(jiǎn)要表述為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”，未具體對(duì)哪些行政機(jī)關(guān)屬于“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”作出解釋。

（二）行政機(jī)關(guān)作為環(huán)境行政公益訴訟的被告

我國(guó)《行政訴訟法》第25條第4款首次在立法中明確了環(huán)境行政公益訴訟的原告與被告?？梢园l(fā)現(xiàn)，此條法律規(guī)定將行政機(jī)關(guān)被作為當(dāng)然的被告。筆者也認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)作為公共利益的維護(hù)者，環(huán)境利益作為一種重要的公共利益，行政機(jī)關(guān)對(duì)于環(huán)境保護(hù)負(fù)有不可推卸的職責(zé)，環(huán)境公益受到損害和威脅，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)成為被追責(zé)的主體。因此，行政機(jī)關(guān)作為環(huán)境行政公益訴訟中的被告，這一點(diǎn)在國(guó)內(nèi)外、理論界與實(shí)務(wù)界幾乎沒有爭(zhēng)議。

（三）行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的制約

根據(jù)最高人民法院、最高人民檢察院于2018年3月出臺(tái)的《檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第13條、第21條的規(guī)定，筆者認(rèn)為，在我國(guó)目前的環(huán)境公益訴訟制度中，行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的制約主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一，在環(huán)境民事公益訴訟中，符合條件的環(huán)保行政機(jī)關(guān)的環(huán)境公益訴權(quán)優(yōu)先于檢察機(jī)關(guān)的環(huán)境公益訴權(quán)，環(huán)保行政機(jī)關(guān)的先起訴可以阻礙檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴權(quán)的實(shí)現(xiàn)。其二，在環(huán)境行政公益訴訟中，行政機(jī)關(guān)根據(jù)檢察機(jī)關(guān)的檢察建議，依法對(duì)危害環(huán)境公益的行政違法行為或行政不作為進(jìn)行補(bǔ)救，就可以阻止檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，避免自己成為環(huán)境行政公益訴訟的被告。

三、行政機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的角色反思

（一）賦予行政機(jī)關(guān)環(huán)境民事公益訴訟原告資格欠妥

在我國(guó)，行政機(jī)關(guān)作為原告的訴訟行為以及前期調(diào)查取證行為都會(huì)對(duì)法院產(chǎn)生影響；而且行政機(jī)關(guān)作為公權(quán)力的持有者，對(duì)作為一般民事主體的被告具有威懾性；再加上我國(guó)允許檢察機(jī)關(guān)支持起訴，社會(huì)公眾對(duì)污染環(huán)境的企業(yè)普遍懷有譴責(zé)的心態(tài)，容易造成社會(huì)輿論支持原告“一邊倒”現(xiàn)象。

（二）行政機(jī)關(guān)作為環(huán)境行政公益訴訟的被告具有合理性

我國(guó)的環(huán)境行政公益訴訟以檢察機(jī)關(guān)為原告，以對(duì)環(huán)境公益侵害有責(zé)任的行政機(jī)關(guān)為被告。筆者認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)作為環(huán)境行政公益訴訟的被告具有合理性：其一，從權(quán)力制衡的角度來講，環(huán)境行政公益訴訟制度提供了一種司法權(quán)監(jiān)督和制衡行政權(quán)的方式。③檢察機(jī)關(guān)通過公益訴訟的形式，將行政機(jī)關(guān)置于公益訴訟被告的地位，可以督促行政機(jī)關(guān)依法行使自己未盡的環(huán)保職責(zé)，在環(huán)境公益受損前進(jìn)行自查自糾，事后對(duì)環(huán)境公益的損害進(jìn)行補(bǔ)救。其二，從法律規(guī)范的預(yù)防性和懲罰性功能來講，行政機(jī)關(guān)不履行職責(zé)可能被列為被告，可以警示和引導(dǎo)行政機(jī)關(guān)擺正自己在環(huán)境保護(hù)制度中角色定位——行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)是環(huán)境保護(hù)的責(zé)任者而非隨意分配環(huán)境資源的權(quán)力者，更不是規(guī)避環(huán)保責(zé)任的民事公益訴權(quán)主體。

（三）行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的角色制約——環(huán)境行政公益訴訟的訴前程序具有積極意義

訴前程序?qū)嶋H上建立了行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)相互制約的模式。筆者不贊同在環(huán)境民事公益訴訟領(lǐng)域賦予行政機(jī)關(guān)原告資格，因此從訴權(quán)順位的角度所形成的行政機(jī)關(guān)對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的制約問題也就不存在了。環(huán)境行政公益訴訟的訴前程序具有積極意義。其一，檢察建議給了行政機(jī)關(guān)一次免于被起訴的機(jī)會(huì)，是行政權(quán)與司法權(quán)的制衡，是訴與被訴的博弈。其二，訴前程序促使行政機(jī)關(guān)主動(dòng)承擔(dān)保護(hù)環(huán)境公益的職責(zé)，行政機(jī)關(guān)在接受檢察建議后，可以將一部分環(huán)境公訴案件用行政救濟(jì)的手段解決，避免了司法資源的浪費(fèi)。④

四、探索行政機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的角色重構(gòu)

（一）否認(rèn)行政機(jī)關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟中的原告資格

賦予行政機(jī)關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟的原告資格，不僅會(huì)造成民事訴訟中當(dāng)事人地位不平等的現(xiàn)象，而且容易導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)用權(quán)力規(guī)避義務(wù)、用職權(quán)掩蓋職責(zé)的不合法現(xiàn)象。主張否認(rèn)行政機(jī)關(guān)的原告資格。筆者認(rèn)為，隨著社會(huì)文明程度的進(jìn)步，公民的法治觀念、權(quán)利意識(shí)、生態(tài)環(huán)保觀念不斷提高，環(huán)境公益訴權(quán)應(yīng)逐漸歸還民間，公民才是切身利益最有動(dòng)力的保護(hù)者。舉證能力、財(cái)物基礎(chǔ)等在本質(zhì)上不能成為判斷環(huán)境公益訴權(quán)歸屬的依據(jù)，應(yīng)通過完善政府對(duì)民間個(gè)人和組織的支持制度逐步解決這一問題。

（二）完善行政機(jī)關(guān)主要依靠行政手段履行環(huán)保職責(zé)的制度

行政機(jī)關(guān)是環(huán)境保護(hù)最有力的責(zé)任主體，行政機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境公益的保護(hù)應(yīng)該主要體現(xiàn)在行政領(lǐng)域，次要體現(xiàn)在司法領(lǐng)域，即使是在環(huán)境保護(hù)的司法領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)角色也應(yīng)定位在被追責(zé)的被告方，而不是享有起訴權(quán)的原告方。應(yīng)該從以下幾方面完善行政機(jī)關(guān)通過行政手段對(duì)環(huán)境公益保護(hù)的制度：其一，建立嚴(yán)格的事前行政審查、行政許可制度，從源頭上杜絕高污染企業(yè)侵害環(huán)境公益的可能性。其二，建立環(huán)境稅收制度，提高全民的環(huán)保意識(shí)。其三，完善環(huán)境公益損害后的行政補(bǔ)救措施。在污染源對(duì)環(huán)境的損害發(fā)生后，尚未進(jìn)入訴訟之前，行政機(jī)關(guān)可以通過對(duì)造成污染的個(gè)人或企業(yè)采取行政強(qiáng)制措施及時(shí)制止污染繼續(xù)擴(kuò)大，采取行政處罰使造成污染的責(zé)任主體繳納罰金用于對(duì)環(huán)境公益的補(bǔ)償，也可以通過代履行的方式先行對(duì)環(huán)境損害采取恢復(fù)原狀、減小損失等措施，使部分損害環(huán)境公益的案件在進(jìn)入訴訟之前通過行政救濟(jì)得以解決。

（三）建立行政機(jī)關(guān)對(duì)公民個(gè)人、環(huán)保組織的支持起訴制度

行政機(jī)關(guān)雖然不適合作為環(huán)境民事公益訴訟的原告，但其參與公益訴訟中的資金優(yōu)勢(shì)、取證優(yōu)勢(shì)等可以支持公民個(gè)人、環(huán)保組織起訴。對(duì)此提出兩點(diǎn)建議：其一，降低環(huán)保組織獲得原告資格的門檻?！董h(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定了環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟的條件較為苛刻，⑤應(yīng)該減低環(huán)保組織提起公益訴訟層級(jí)限制，允許市級(jí)以下民政部門為資質(zhì)良好的環(huán)保組織登記；對(duì)于公民個(gè)人臨時(shí)組成的公民聯(lián)盟的形式，經(jīng)過民政部門的審查后，也可以作為公益訴訟的適格主體。其二，建立行政機(jī)關(guān)對(duì)公民個(gè)人、環(huán)保組織提起公益訴訟的財(cái)政支持機(jī)制。比如政府采購(gòu)政策、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、建立環(huán)?；饡?huì)等使政府財(cái)政資金的一部分流向環(huán)保公益組織，或者通過建立基金會(huì)的形式儲(chǔ)存環(huán)境公益訴訟基金。

（四）在環(huán)境公益訴訟中，行政機(jī)關(guān)作為當(dāng)事人只能是被告

筆者認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)若要在環(huán)境公益訴訟中以當(dāng)事人地位出現(xiàn)，只能作為被告方。理由有如下幾點(diǎn)：其一，行政機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟制度中屬于責(zé)任主體而非權(quán)利主體?！傲己玫纳鷳B(tài)環(huán)境”應(yīng)該是一種公共產(chǎn)品，環(huán)境公益也不是某一個(gè)人或某一組織的私有利益。環(huán)境公益未受到侵害之前，行政機(jī)關(guān)是擁有環(huán)境要素管理權(quán)的權(quán)力主體，但是環(huán)境公益受到損害之后，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該是被追責(zé)的義務(wù)主體。其二，查證能力、財(cái)政能力等因素不是認(rèn)定訴權(quán)有無的本質(zhì)因素。進(jìn)行訴訟的能力強(qiáng)弱并不是判斷訴權(quán)有無的本質(zhì)因素。訴的利益是認(rèn)定訴權(quán)的本質(zhì)因素，無訴的利益即無訴權(quán)。⑥環(huán)境公益權(quán)的主體首先是社會(huì)公眾（無論是個(gè)人還是社會(huì)組織），未經(jīng)明確的授權(quán)或委托，政府（行政機(jī)關(guān)）不能當(dāng)然地成為環(huán)境公益權(quán)的主體。

五、結(jié)語(yǔ)

本文從權(quán)力制約的角度出發(fā)，對(duì)行政機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟制度中的角色進(jìn)行重構(gòu)，否認(rèn)行政機(jī)關(guān)的環(huán)境民事公益訴訟原告資格。行政機(jī)關(guān)在環(huán)境保護(hù)制度中的主要任務(wù)是恪守環(huán)保義務(wù)、履行環(huán)保職責(zé)，當(dāng)環(huán)境公益出現(xiàn)損害時(shí)，行政機(jī)關(guān)首先要做的是審視自己是否盡到法律規(guī)定的環(huán)境保護(hù)義務(wù)，是否應(yīng)承擔(dān)環(huán)境公益受損的責(zé)任，而不是首先考慮運(yùn)用環(huán)境公益訴權(quán)，追究其他主體的法律責(zé)任。同時(shí)否認(rèn)行政機(jī)關(guān)的環(huán)境公益訴權(quán)主體資格，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該運(yùn)用行政手段支持其他適格主體提起環(huán)境公益訴訟，建議完善行政機(jī)關(guān)主要依靠行政手段履行環(huán)保職責(zé)的制度，建立行政機(jī)關(guān)對(duì)公民個(gè)人、環(huán)保組織的支持起訴制度。

注釋

①呂忠梅.環(huán)境公益訴訟辨析[J].法商研究，2008（6）：132。

②呂忠梅.環(huán)境公益訴訟辨析[J].法商研究，2008（6）：134。

③蔡守秋.論政府環(huán)境責(zé)任的缺陷與健全[J].河北法學(xué)，2008（3）：20。

④田夫.檢察院性質(zhì)新解[J].法制與社會(huì)發(fā)展，2018（6）：81-94。

⑤《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條。

⑥江偉，邵明，陳剛.民事訴權(quán)研究[M].法律出版社，2002：222。