治安管理處罰法中的自由裁量權(quán)控制研究

杜超偉

（北京警察學(xué)院，北京102202）

治安管理處罰法中的自由裁量權(quán)歸屬于行政權(quán)力，權(quán)力同樣需要被制約，權(quán)力制約與監(jiān)督始終都是并駕齊驅(qū)的，二者不可分割，這樣才能讓法律的權(quán)威性和被管制人員的權(quán)益并行不悖，在公安機(jī)關(guān)治安管理部門行使處罰權(quán)的過程中，自由裁量權(quán)成為了協(xié)調(diào)工作的核心所在。究竟如何讓自由裁量權(quán)合規(guī)合法，充分地發(fā)揮治安管理處罰的法治屬性，從而更好地推動法治社會的建設(shè)，成為需要共同思考的問題。

一、治安管理處罰法中自由裁量權(quán)的相關(guān)概念

自由裁量權(quán)的概念最早由王珉燦提出，隨后的若干年，理論派和實(shí)踐派的專家學(xué)者反復(fù)對自由裁量權(quán)進(jìn)行研究與探討，對于治安管理處罰中自由裁量權(quán)概念的界定，有觀點(diǎn)指出，行使自由裁量權(quán)，公安機(jī)關(guān)需要充分以立法原則為根本，在法律法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)處理案件。治安管理處罰法中自由裁量權(quán)主要是指公安機(jī)關(guān)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，在對違法行為進(jìn)行查處時(shí)，從情理角度對治安案件進(jìn)行調(diào)查處理以及采取相關(guān)措施的權(quán)力。主要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行闡釋：

（一）處罰幅度

對于處罰幅度，《治安管理處罰法》規(guī)定在對相關(guān)人員進(jìn)行處罰時(shí)，在什么幅度范圍內(nèi)歸屬于公安自由裁量決定，也就是說，在處罰的幅度上，在法律允許范圍內(nèi)，公安機(jī)關(guān)是有自由裁量權(quán)的。

（二）處罰種類

處罰種類，包含警告、罰款在內(nèi)的多種處罰方式。而在其實(shí)踐過程中，自由裁量的處罰種類主要以公安人員決定待處置人被處以罰款、警告還是拘留、罰金數(shù)額多少以及拘留的具體限度等內(nèi)容為主。

（三）處罰時(shí)限

處罰時(shí)限上的自由裁量代表著公安機(jī)關(guān)有關(guān)人員在治安處罰中可以在條件允許的情況下，自由把控處罰的時(shí)間，依法對相關(guān)人員作出裁決。

（四）事實(shí)認(rèn)定

有了違法事實(shí)，才會予以處罰，故事實(shí)認(rèn)定尤為重要?？偟膩碇v，就是公安機(jī)關(guān)在法律法規(guī)允許的范圍之內(nèi)對犯罪事實(shí)進(jìn)行認(rèn)定的自由裁定權(quán)力。也就是說，判定范圍是否嚴(yán)重，具體的違法程度由公安人員予以確定。

二、治安管理處罰中自由裁量權(quán)存在的意義

《治安管理處罰法》于2006 年頒布，該法對自由裁量權(quán)作出了相關(guān)規(guī)定，法律本身具備極強(qiáng)的約束力與束縛性，但是在立法、執(zhí)法過程中，難免存在法律法規(guī)沒有細(xì)化到的突然情形，這時(shí)自由裁量權(quán)便有了存在的意義。當(dāng)然，治安管理處罰中的自由裁量權(quán)也不例外。

（一）平衡了自由與秩序的關(guān)系

治安管理處罰中自由裁量權(quán)能夠讓公安機(jī)關(guān)與被處置方之間的關(guān)系達(dá)到一個(gè)平衡的狀態(tài)。公安機(jī)關(guān)作為行政機(jī)關(guān)，被法律授予一定的權(quán)力，讓其可以對被處置方作出處罰，但是法律同時(shí)也對其權(quán)力的界限作出限定，以此來維護(hù)廣大人民根本利益。在兩者的辯證統(tǒng)一前提下，讓權(quán)力得到保障，讓權(quán)益受到保護(hù)，彼此制約，相互監(jiān)督，這在一定程度上既優(yōu)化了行政配置，也提高了工作質(zhì)效。

（二）傳承了科學(xué)合理的自由界限

在違法和合法之間存在著界限，而這界限正是由法律規(guī)定，現(xiàn)實(shí)在治安管理處罰中由自由裁量權(quán)的裁決與量定。法是準(zhǔn)繩，自由是很多人所追尋的，但是離開法律的自由是不被允許的，在行政機(jī)關(guān)對被處置人作出處罰決定時(shí)，也會考慮被處置人所闡釋的自由言論、動作上所展示的自由行為是否與法律相背離，超出了法律的界限，應(yīng)該設(shè)定什么樣的處罰程序，怎樣才是科學(xué)合理的處罰方式。

三、自由裁量權(quán)在治安管理處罰中存在的問題

當(dāng)下，我國在法治建設(shè)取得的成就備受矚目，建立了相對完善的法律機(jī)制，極大多數(shù)公民的法治意識也得到了很大提升，但是仍存在很多不可忽視的問題，需要我們仔細(xì)探討，認(rèn)真研究。

（一）任意拖延，浪費(fèi)資源

執(zhí)法人員盡職履責(zé)是其工作的準(zhǔn)則，也是法治社會對執(zhí)法人員的具體要求，但是在治安管理處罰案件中，處理時(shí)限歸于自由裁量權(quán)，自由二字便給了小部分執(zhí)法者可乘之機(jī)，讓其對案件的處置變得不再積極，而是散漫地處理案情，這與有關(guān)部門對執(zhí)法者的高效快速地完成工作任務(wù)的規(guī)定雖不相符，卻也有據(jù)可依，這樣任意拖延案情，造成了法律資源的浪費(fèi)。

（二）量罰不細(xì)，不夠具體

治安管理處罰法對一些情況的輕重程度的規(guī)定，沒有細(xì)化，對一些詞語的使用不夠明晰；對一些違法情節(jié)沒有作出詳細(xì)的規(guī)定。這也就在一定程度上導(dǎo)致了公安機(jī)關(guān)在處理案情、處罰違法人員時(shí)，雖然存在自由裁量權(quán)，但是公安機(jī)關(guān)執(zhí)法人員沒有辦法判定犯罪程度，執(zhí)法可能變得缺乏合理性，無法可依，可能導(dǎo)致以主觀臆斷厘判案情。

（三）邊界不清，不夠明確

此處的邊界，是指對濫用自由裁量權(quán)的違法者的處罰邊界，這個(gè)邊界的不清晰，讓違法成本變低，也就是說，濫用自由裁量權(quán)的違法者即便是不依法行使自由裁量權(quán)也不會有特別大的后果承擔(dān)沒有處罰邊界，一些逐利者自然難抵誘惑，難拒好處，選擇了法律的反方向，忘記責(zé)任，侵害廣大人民群眾的合法利益。

（四）條款沖突，存在矛盾

處理案件時(shí)，由于法律適用的沖突性與矛盾性，往往存在同一案件的處理結(jié)果因沖突法條的存在而大相徑庭的情況，這種法條的漏洞其實(shí)對公安機(jī)關(guān)的處罰決定實(shí)施人來講，也是會無所適從的。非法持有槍支在《治安管理處罰法》和《槍支管理法》中都作出了有關(guān)規(guī)定，但是這兩部法律的兩項(xiàng)規(guī)定是存在矛盾的，這就讓有些人會選擇用利好方向的法律作出處罰規(guī)定。

（五）不夠公開，被動接受

不夠公開，是指自由裁量權(quán)在治安管理處罰適用過程中，廣大人民群眾的參與度不夠。雖然說處罰的實(shí)施者是公安機(jī)關(guān)，但是民眾也是擁有表達(dá)權(quán)利的，尤其是當(dāng)治安管理處罰決定時(shí)依照自由裁量的方式進(jìn)行裁定時(shí)，民眾是可以為自己發(fā)聲的?，F(xiàn)在盡管政府在落實(shí)信息公開政策，將部分不涉密案件的處罰決定、處置手段、處理程序公之于眾，也有部分機(jī)構(gòu)為民眾釋法解疑，但是由于法條本身的晦澀加之案情的紛繁復(fù)雜以及自由裁量權(quán)的存在，民眾難以充分掌握每個(gè)案情的變化點(diǎn)，甚至可能連涉及自身的案情也沒有全面掌握與理解。

四、規(guī)范自由載量權(quán)的對策與措施

自由裁量權(quán)在治安管理處罰中的問題因其法律特征與社會現(xiàn)實(shí)而存在。實(shí)際上，《治安管理處罰法》設(shè)置自由裁量權(quán)，初衷也是為了人民的利益，因此，如何用好治安管理處罰中的自由裁量權(quán)，讓自由裁量權(quán)在司法實(shí)踐中發(fā)揮真正積極作用，需要仔細(xì)考量，以下提出對策與建議。

（一）法治至上，設(shè)置處罰原則

法治社會就要堅(jiān)持以法治為先，一是體現(xiàn)在治安管理處罰以合法為根本原則上。只有這樣，才能使被處置者與執(zhí)行者能夠協(xié)調(diào)統(tǒng)一思想，從而保證行政權(quán)力得以依法實(shí)行，自由裁量能夠合法合規(guī)。二是體現(xiàn)在治安管理處罰以合理為基本準(zhǔn)則上。畢竟設(shè)置行政權(quán)力，最終是為了更好地服務(wù)于廣大人民群眾，設(shè)置的處罰原則，應(yīng)該對權(quán)力的限制范圍作出明確規(guī)定，同時(shí)應(yīng)固定群眾對權(quán)力的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督，讓廣大人民群眾的是作成為權(quán)力的制約之物。在權(quán)力執(zhí)行過程中，必須以法治為核心，不能不顧法律原則，單純地憑借自由裁量四字作出裁定，不能給公安機(jī)關(guān)執(zhí)行人一種自己是權(quán)力界限的制定者的假象。三是體現(xiàn)在治安管理處罰以公開為重要思想上。執(zhí)法公開透明是法治社會對執(zhí)法者的基本要求，人民群眾是法律條文的直接使用者，他們雖然不懂法，但是對法治實(shí)踐工作的認(rèn)知度甚至?xí)?yōu)于很多執(zhí)法者。四是體現(xiàn)在治安管理處罰以效率為主的根本內(nèi)涵上。效率是拖延的反面，應(yīng)該采取高效率的工作，這不僅能獲得人民群眾的認(rèn)可，也能為執(zhí)法機(jī)關(guān)人員樹立正面的社會形象，弘揚(yáng)法治社會正能量。

（二）做好立法，保證科學(xué)合理

想要解決自由裁量權(quán)在治安管理處罰中的問題，應(yīng)該做好立法工作，保證立法的科學(xué)性與合理性。在執(zhí)法者作自由裁量決定時(shí)，一是應(yīng)該要明確裁量權(quán)力基準(zhǔn)的主體。即裁量基準(zhǔn)的制定主體單位為公安機(jī)關(guān)。二是應(yīng)該對治安管理處罰自由裁量的程序立法細(xì)化落實(shí)，通過進(jìn)一步優(yōu)化信息公開制度、回避制度、告知制度以及聽證制度來實(shí)現(xiàn)法律的程序公正，并且對治安管理處罰自由裁量的前提條件與范圍作出明確規(guī)定，在制定法律法規(guī)時(shí)，最大程度地減少或避免模糊性詞匯，減少執(zhí)法者的彈性執(zhí)法空間，用法律的強(qiáng)制規(guī)定督促其合理行使自由裁量權(quán)力。

（三）選拔人才，注重執(zhí)法人員素質(zhì)

想要解決自由裁量權(quán)在治安管理處罰中的問題，應(yīng)該從提升執(zhí)法人員的基本素質(zhì)著手。一是應(yīng)該對相關(guān)執(zhí)法人員定期進(jìn)行培訓(xùn)，畢竟他們直接和人民群眾接觸，他們的執(zhí)法素質(zhì)直接影響整個(gè)公職人員在群眾心中的形象，這也使得我們應(yīng)該對執(zhí)法人員嚴(yán)格把關(guān)，著力于打造一支素質(zhì)優(yōu)、業(yè)務(wù)強(qiáng)、本領(lǐng)大的執(zhí)法隊(duì)伍。通過培訓(xùn)來提高他們的法律道德，讓他們對自由裁量權(quán)的執(zhí)行與實(shí)施有更深刻的理解，這樣才能更好地應(yīng)用在司法實(shí)踐中。二是應(yīng)該細(xì)化公安機(jī)關(guān)的考核制度。自由裁量權(quán)的存在本是為了做好公共利益的維護(hù)，但是由于考核制度的不完善，讓自由裁量權(quán)的實(shí)施對公眾的正向作用打了折扣，因此應(yīng)該將自由裁量權(quán)案件的執(zhí)行情況納入公安機(jī)關(guān)人員的工作考核中，用考核激勵(lì)其工作活力，從而使執(zhí)法人員能夠堅(jiān)守司法公正，高效合法合規(guī)地處理案件。

（四）強(qiáng)化監(jiān)督，落實(shí)司法責(zé)任

想要解決自由裁量權(quán)在治安管理處罰中的主要問題，應(yīng)該強(qiáng)化監(jiān)督，落實(shí)好司法責(zé)任，畢竟有權(quán)必有責(zé)。一是要強(qiáng)化外部監(jiān)督，外部監(jiān)督是指司法審查方面對公安執(zhí)法人員的外在監(jiān)督，目的是給執(zhí)法人員以壓力，讓他們能夠?qū)?quán)力的行使始終保有謹(jǐn)慎的心理不敢濫用職權(quán)。具體的解決手段是對已知的法律漏洞予以完善，比如對一些違法行為作出明確的司法解釋，讓外部監(jiān)督者在審查時(shí)有據(jù)可依，有法可循。二是要強(qiáng)化媒體方面的監(jiān)督。大數(shù)據(jù)時(shí)代，新媒體的監(jiān)督力量不容小覷，媒體的曝光熱度對權(quán)力的行使人能夠起到一定的制約效果，讓其因恐懼媒體的發(fā)散性明知不可為而不敢為。相關(guān)機(jī)構(gòu)要增強(qiáng)與媒體機(jī)構(gòu)的聯(lián)系，讓媒體對執(zhí)法者的執(zhí)法情況進(jìn)行跟蹤報(bào)道，實(shí)時(shí)監(jiān)督。同時(shí)，和媒體機(jī)構(gòu)進(jìn)行溝通，在確定稿件真實(shí)、準(zhǔn)確的情況下才能發(fā)布。

（五）公開標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)控制技術(shù)

裁量二字本就代表著“度”，既要靈活變通，又要符合規(guī)則。想要解決自由裁量權(quán)在治安管理處罰中的根本問題，應(yīng)該強(qiáng)化自由裁量權(quán)力的控制技術(shù)，通過將裁量基準(zhǔn)公開，提高公眾對執(zhí)行者的信服度，公安部門對不涉密的設(shè)計(jì)自由裁量權(quán)力的案件進(jìn)行觀點(diǎn)性、白話式闡述，通過以案釋法讓公眾能夠?qū)Σ昧堪讣?、裁決處置更好地發(fā)揮監(jiān)督作用，真正地參與到案件中來。此外，也可以引入公眾協(xié)商機(jī)制，讓公眾參與案件討論，親自與執(zhí)法人員交流，從而充分保障案件各方的根本利益。

五、結(jié)語

自由裁量處罰的合理性對當(dāng)事人的權(quán)益保護(hù)至關(guān)重要。雖然當(dāng)前自由裁量權(quán)在治安管理處罰中還存在一定問題，但是制度都是在落實(shí)中逐漸完善的。通過設(shè)置處罰原則、做好立法、執(zhí)法人員培訓(xùn)、強(qiáng)化社會監(jiān)督以及公開處罰標(biāo)準(zhǔn)使公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員能夠合法合理地在治安管理處罰中行使自由裁量權(quán)。