農(nóng)村養(yǎng)老保險監(jiān)管的法律制度研究

曹 飚

（武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢430000）

農(nóng)村養(yǎng)老保險對我國扶貧攻堅、建立良好的國計民生具有推動作用，需建立健全的法律監(jiān)管體制進(jìn)行監(jiān)督維護(hù)。社保監(jiān)管是由政府部門為主導(dǎo)的政策性行為，既有利于農(nóng)村養(yǎng)老保險的積極運(yùn)作，同時也能實時監(jiān)督農(nóng)村養(yǎng)老保險活動。健全的監(jiān)督體制有利于遏制潛在的違規(guī)行為，所以，農(nóng)村養(yǎng)老保險法律監(jiān)管體制需要不斷完善，并綜合考慮多方面影響因素，建立高效合理的監(jiān)管機(jī)制，為群眾提供約束、指引以及行為規(guī)范體系，為群眾提供明確的指引。

一、建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的意義

養(yǎng)老保險是構(gòu)成國家社會保障制度的重要部內(nèi)容之一。是政府及社會依照相關(guān)法律法規(guī)，為達(dá)到法律規(guī)定退休年齡的勞動者和由于衰老而不具備勞動能力脫離工作崗位后的群體提供一定的生活保障所設(shè)立的社會保險制度。我國法律明確規(guī)定，社保保費(fèi)需要由政府、用人單位以及勞動者一同承擔(dān)，必須強(qiáng)制繳納。[1]養(yǎng)老保險與每個人未來生活保障息息相關(guān)，已經(jīng)成為一個社會問題。

近年來，我國人口老齡化日益加重，養(yǎng)老難問題亟待解決，養(yǎng)老保險的普及可以為老年人的基本生活提供一定保障，同時又能起到安定社會的作用。目前我國養(yǎng)老保險主要由三部分組成，即：基本養(yǎng)老保險、企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險以及個人儲蓄型養(yǎng)老保險。我國養(yǎng)老保險制度主要是汲取國外成功經(jīng)驗以及依照我國社會現(xiàn)狀和基本國情而創(chuàng)建的具有中國特色社會主義的養(yǎng)老保險制度。[2]改革開放以來，我國人口結(jié)構(gòu)產(chǎn)生巨變，老齡化日益加重，農(nóng)村養(yǎng)老難問題日益凸顯，推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老保險有利于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，維護(hù)國家的長治久安。

（一）建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度是我國和諧社會建設(shè)的需要

近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，人們生活水平取得了巨大的提升。但城鄉(xiāng)差距卻日益增加，特別是對于養(yǎng)老保險方面，由于農(nóng)村地區(qū)對于養(yǎng)老保險宣傳力度較弱，農(nóng)民認(rèn)知較為局限，參保態(tài)度消極，農(nóng)民養(yǎng)老負(fù)擔(dān)不斷加重，影響了社會的和諧穩(wěn)定。所以，我國需要立即建立起完善的養(yǎng)老保險制度，縮短城鄉(xiāng)差距，推動社會穩(wěn)定發(fā)展。

（二）建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度是應(yīng)對人口老齡化的需要

如今，全世界都在面臨人口老齡化問題，經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展帶來了人民生活物質(zhì)醫(yī)療條件的提升，人類壽命也將延長，人口老齡化問題會不斷加重。所以，對于政府而言首要解決的就是如何及時應(yīng)對特別是農(nóng)村居民老齡化加重問題。讓農(nóng)民老有所依，建立起具有中國特色的養(yǎng)老保險制度迫在眉睫。

（三）建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度是解決農(nóng)民失地問題的有效補(bǔ)充

隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化改革以及現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，很多農(nóng)村居民不得不離開賴以生存的土地。而對以耕種為生的農(nóng)民而言，失去土地則意味著失去了基本的生活保障，這類問題為社會增添了許多不穩(wěn)定因素。[3]所以，推進(jìn)養(yǎng)老保險有助于解決農(nóng)民養(yǎng)老難問題，同時惠及子女。通過健全農(nóng)村養(yǎng)老保障制度既可以解決失地農(nóng)民養(yǎng)老的后顧之虞，也能夠推動社會的和諧發(fā)展。

（四）建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度是實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的需要

目前，我國正從農(nóng)業(yè)大國向農(nóng)業(yè)強(qiáng)國邁進(jìn)，農(nóng)民占據(jù)我國總?cè)丝诘氖种摺Ｐ枰獌?yōu)先解決“三農(nóng)”問題，以推進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。其中，農(nóng)村的養(yǎng)老問題就是“三農(nóng)”問題的重要組成部分。所以，健全農(nóng)村養(yǎng)老保障制度能夠進(jìn)一步推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

二、農(nóng)村養(yǎng)老保險監(jiān)管法律制度存在的問題

（一）有關(guān)養(yǎng)老保險的法律法規(guī)不健全

目前我國尚未出臺農(nóng)村養(yǎng)老保險相關(guān)的法律法規(guī)，在推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老保險的過程中主要依據(jù)由國務(wù)院民政部頒布的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》以及由國務(wù)院辦公廳頒布的《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），但是這兩個規(guī)章制度不具有較強(qiáng)的法律效力，而且在實踐過程中往往與地方政府制定的規(guī)章制度相沖突，導(dǎo)致各方在推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老保險時意見不統(tǒng)一。

（二）對農(nóng)村養(yǎng)老保險基金監(jiān)管不力，違規(guī)懲罰力度不夠

我國有明確規(guī)定，縣級以上人民政府必須建立農(nóng)村養(yǎng)老保險基金管理委員會，以實時監(jiān)管農(nóng)村養(yǎng)老保險基金，并且由群眾性社保委員會依照上級下達(dá)的指導(dǎo)方針進(jìn)行協(xié)調(diào)工作；縣級政府需要設(shè)立農(nóng)村養(yǎng)老保險管理機(jī)構(gòu)，其作用是為農(nóng)村養(yǎng)老保險業(yè)務(wù)提供辦理窗口。但是，由于當(dāng)前政府尚未出臺相關(guān)的農(nóng)村養(yǎng)老保險法律法規(guī)，且大多數(shù)地區(qū)尚未專門建立起農(nóng)村養(yǎng)老保險資金管理機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致各級政府對養(yǎng)老保險以及農(nóng)村養(yǎng)老保險基金疏于監(jiān)管，基金無法發(fā)揮安全性、流動性以及保值增值等作用。目前我國缺乏大量的專業(yè)管理人才，管理系統(tǒng)建設(shè)缺乏創(chuàng)新，很多貧困地區(qū)無法及時更新養(yǎng)老保險基金管理信息，使經(jīng)辦機(jī)構(gòu)不規(guī)范操作有機(jī)可乘，為養(yǎng)老基金的管理以及使用增添了巨大障礙。

（三）農(nóng)村養(yǎng)老保險監(jiān)管形式單一，缺乏靈活性

《指導(dǎo)意見》當(dāng)中明確指出：“全部試點地區(qū)的村民委員會以及相關(guān)的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，需要每年對參保人繳費(fèi)以及待遇領(lǐng)取的資格進(jìn)行公示，同時接受群眾的共同監(jiān)督?！辈贿^就實際情況而言，該制度尚未得到有效推進(jìn)。具體體現(xiàn)在：首先，村委會工作人員不重視。如今基層工作者尤其是村委會主任工作任務(wù)較為繁重，缺乏對農(nóng)村養(yǎng)老保險協(xié)辦員的監(jiān)督，而且沒有進(jìn)一步推進(jìn)公示統(tǒng)籌工作。[4]其次，農(nóng)村養(yǎng)老保險協(xié)辦員身兼數(shù)職，無法兼顧。農(nóng)村養(yǎng)老保險協(xié)辦員通常由當(dāng)?shù)卮逦瘯臅嫽虺黾{代為進(jìn)行工作，協(xié)辦員往往身兼數(shù)職，難以顧及全部工作，并且農(nóng)村養(yǎng)老保險繳費(fèi)工作較為瑣碎，使農(nóng)村養(yǎng)老保險的公示無法順利落實。最后，上級監(jiān)督檢查缺乏力度?？h級農(nóng)村養(yǎng)老保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)一般需要統(tǒng)籌數(shù)百個行政村的農(nóng)村養(yǎng)老保險工作，尤其對于貧困地區(qū)，由于交通條件有限，難以對農(nóng)村養(yǎng)老保險公示進(jìn)行及時監(jiān)督，致使農(nóng)村養(yǎng)老保險制度公信力不足。

（四）對農(nóng)村養(yǎng)老保險財政投入不足

目前，我國對城市建設(shè)的財政投入遠(yuǎn)高于農(nóng)村地區(qū)，這在養(yǎng)老保險方面也有所體現(xiàn)。城市社會保障的事務(wù)全部由政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)籌，但農(nóng)村地區(qū)則主要以家庭保障以及集體保障為主。目前我國對于農(nóng)村養(yǎng)老保險的財政投入較少，且隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，物價上漲，每人每年660元的基本養(yǎng)老金難以滿足人們基本生活所需。另外，目前仍有大量的農(nóng)村居民尚未繳納社保，所以，我國應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步提高農(nóng)村養(yǎng)老金的整體水平。

三、完善農(nóng)村養(yǎng)老保險監(jiān)管法律制度的建議

（一）完善農(nóng)村養(yǎng)老保險法律體系

目前，我國現(xiàn)行的《社會保險法》以及其他法律規(guī)定仍然存在缺陷，科學(xué)性以及可操作性較弱，導(dǎo)致農(nóng)村養(yǎng)老保險制度難以有效推進(jìn)。我國應(yīng)當(dāng)盡快制定并完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法，加快農(nóng)村養(yǎng)老保險的普及，切實保障農(nóng)村居民權(quán)益，為農(nóng)村養(yǎng)老保險的發(fā)展方向提供明確指向。[5]另外，由于我國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均衡，地方政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H發(fā)展情況建立符合當(dāng)?shù)貙嶋H農(nóng)村養(yǎng)老保險地方性法規(guī)。并且，中央政府需要針對經(jīng)濟(jì)條件落后的地區(qū)給予適當(dāng)?shù)膬A斜政策，推動貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保障農(nóng)村養(yǎng)老資金順利發(fā)放。

（二）健全農(nóng)村養(yǎng)老保險監(jiān)管體制

近年來，隨著農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老保險的覆蓋范圍不斷擴(kuò)大，投保人群日益增加，政府部門應(yīng)把如何監(jiān)督和管理作為首要解決的問題。目前我國農(nóng)村養(yǎng)老保險金管理缺乏專門的權(quán)威機(jī)構(gòu)，基金的安全性以及增值性難以得到保障。所以需要由省級政府建立起專門的基金管理機(jī)構(gòu)，并且把基金的管理權(quán)和投資職能進(jìn)行拆分，保障基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)的相對的獨(dú)立性。

（三）增強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老保險監(jiān)管形式的靈活性

各級地方政府以及相關(guān)的管理機(jī)構(gòu)要認(rèn)真貫徹落實農(nóng)村養(yǎng)老保險金的監(jiān)管規(guī)定，不斷創(chuàng)新和完善各項規(guī)章制度，加強(qiáng)內(nèi)部控制以及外部監(jiān)督，保障農(nóng)村養(yǎng)老保險基金籌集以及支付信息始終保持公正、公開、透明，加強(qiáng)各政府部門之間的協(xié)作，保證居民持有農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的合法權(quán)益。

（四）穩(wěn)定財政投入機(jī)制的政府責(zé)任

想要真正發(fā)揮農(nóng)村養(yǎng)老保險的保障作用，政府部門需要提供穩(wěn)定的資金投入。我國相關(guān)法律也應(yīng)當(dāng)建立起政府固定財政出資機(jī)制。目前我國政府社保支出較低，而且對農(nóng)村社保投入量低于城市標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)出臺相關(guān)法律明確農(nóng)村養(yǎng)老保險的資金來源，同時加大農(nóng)村的財政投入，拓寬融資渠道，以增加保障基金。[6]另外，通過依托專業(yè)投資機(jī)構(gòu)以及民間機(jī)構(gòu)，對農(nóng)村養(yǎng)老保險基金進(jìn)行經(jīng)營和管理，由政府部門進(jìn)行監(jiān)督，以實現(xiàn)保值和增值。

四、結(jié)語

若想維護(hù)社會穩(wěn)定和長治久安，全面推行農(nóng)村養(yǎng)老保險勢在必行。在農(nóng)村養(yǎng)老保險政策推進(jìn)期間，農(nóng)民對農(nóng)村養(yǎng)老保險政策持有的評價以及期盼直接決定了該政策的行為取向和執(zhí)行態(tài)度。所以，我國應(yīng)當(dāng)深入分析農(nóng)村養(yǎng)老保險推行過程中存在的各類問題，推進(jìn)立法建設(shè)，完善相關(guān)的法律規(guī)章，通過法律手段監(jiān)督規(guī)范農(nóng)村養(yǎng)老保險的實施，加大相關(guān)知識普及力度，深化農(nóng)民對農(nóng)村養(yǎng)老保險政策的理解，實現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老保險惠民利民的總體目標(biāo)。