朝陽(yáng)市集體林改革后公益林經(jīng)營(yíng)管理的探討

鄭璐

(遼寧省旱地農(nóng)林研究所，遼寧 朝陽(yáng) 122000)

作為重要林業(yè)資源，公益林建設(shè)和保護(hù)既可以提升生態(tài)文明建設(shè)水平，提高森林覆蓋率，還可以滋養(yǎng)人們賴(lài)以生存的地球家園[1]。近年來(lái)隨著集體林權(quán)制度改革的推進(jìn)，公益林權(quán)屬發(fā)生了重大變化，把林地使用權(quán)和林木所有權(quán)分配到戶(hù)，建立起以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、多種經(jīng)營(yíng)形式并存、責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的經(jīng)營(yíng)體制，為建立符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的公益林經(jīng)營(yíng)管理體制和管理模式奠定了基礎(chǔ)，提高了農(nóng)民群眾經(jīng)營(yíng)管理生態(tài)公益林的主體意識(shí)，給公益林經(jīng)營(yíng)管理帶來(lái)了積極變化。但由于以往改革的結(jié)果，帶來(lái)了“一家一戶(hù)”分散經(jīng)營(yíng)的格局，與林業(yè)對(duì)規(guī)模效益有著較高的期待和要求的特點(diǎn)，在本質(zhì)上存在著一定矛盾，因此在實(shí)踐中也帶來(lái)了難以克服的問(wèn)題，亟待在不斷深化改革的實(shí)踐中予以解決。本文依據(jù)筆者近年來(lái)對(duì)朝陽(yáng)市集體林區(qū)公益林的經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，針對(duì)在實(shí)踐中出現(xiàn)的一些矛盾和問(wèn)題進(jìn)行探討，并提出對(duì)策和建議。

1 基本情況

朝陽(yáng)市位于遼寧省西部，干旱少雨、自然災(zāi)害多發(fā)等，公益林業(yè)建設(shè)作用尤為突出。目前朝陽(yáng)市林業(yè)用地面積114.63萬(wàn)hm2，占總土地面積的58.6%。森林面積90.90萬(wàn)hm2，其中公益林面積85.92萬(wàn)hm2，占森林面積95%。而在集體林總面積89.80萬(wàn)hm2中，列為應(yīng)改面積75.07萬(wàn)hm2。可見(jiàn)，集體公益林經(jīng)營(yíng)的好壞，林地保護(hù)和利用的程度、效果如何，直接影響到朝陽(yáng)市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全局。

朝陽(yáng)市集體林權(quán)制度改革十余年來(lái)，在市政府《關(guān)于進(jìn)一步完善集體林權(quán)制度改革和加快林權(quán)證發(fā)放工作的通知》精神的指導(dǎo)下[2]，堅(jiān)持“以有利于本地區(qū)生態(tài)建設(shè)”為基本原則不動(dòng)搖，采取明晰產(chǎn)權(quán)登記發(fā)證等一系列行之有效措施，使集體林權(quán)制度改革成果得到進(jìn)一步鞏固和完善。在一定程度上激發(fā)了本地區(qū)廣大農(nóng)民投身林業(yè)經(jīng)營(yíng)的積極性，盤(pán)活了資產(chǎn)、增加了投入。在無(wú)形之中提高了農(nóng)戶(hù)的流轉(zhuǎn)收益，從而促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2 存在的問(wèn)題

2.1 林農(nóng)權(quán)益難實(shí)現(xiàn)

朝陽(yáng)市地處遼寧西部，相對(duì)于遼東林農(nóng)通過(guò)賣(mài)紅松籽兒、養(yǎng)林蛙、種植野菜等經(jīng)營(yíng)公益林產(chǎn)生顯著的經(jīng)濟(jì)效益，遼西林農(nóng)分到的公益林面積較小，立地條件差，林種結(jié)構(gòu)單一，很難獲得林地利用和林下多種經(jīng)營(yíng)的收益。導(dǎo)致森林資源總量增長(zhǎng)緩慢乏力、林分質(zhì)量粗放低下、生態(tài)質(zhì)量下降、林農(nóng)經(jīng)營(yíng)管理的熱情不高。還有部分地區(qū)林農(nóng)對(duì)林權(quán)流轉(zhuǎn)、資產(chǎn)評(píng)估、林權(quán)貸款等政策模糊不清，致使林農(nóng)沒(méi)有主動(dòng)參與到公益林經(jīng)營(yíng)管理工作中來(lái)。

2.2 林地保護(hù)不到位

《中共中央全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見(jiàn)》中規(guī)定，要對(duì)生態(tài)公益林等重點(diǎn)林區(qū)進(jìn)行保護(hù)，由于本市集體公益林多分布在高山遠(yuǎn)山，加之國(guó)家級(jí)和省級(jí)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一且補(bǔ)償金落實(shí)不到位，林農(nóng)對(duì)公益林正常的撫育及管護(hù)方面都不能有效進(jìn)行。森林火災(zāi)、森林病蟲(chóng)害、非法占用林地、濫砍盜伐、違規(guī)放牧等破壞林地行為主要依靠護(hù)林員來(lái)完成。而護(hù)林員每月工資只有350～600元，所以在安排人員方面也無(wú)法按照相應(yīng)的法律法規(guī)來(lái)設(shè)置專(zhuān)職的護(hù)林員，只能聘用一些年齡偏大，文化素質(zhì)低的當(dāng)?shù)剞r(nóng)民，而且這些人員在保護(hù)森林的同時(shí)還要從事相關(guān)的農(nóng)業(yè)活動(dòng)，沒(méi)有辦法全身心投入到管護(hù)工作中去，導(dǎo)致森林資源破壞的行為無(wú)法被及時(shí)發(fā)現(xiàn)并有效制止[3]。

2.3 科技支撐不理想

近年來(lái)，公益林在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理方面存在著很多亟須解決的科學(xué)技術(shù)難題，比如朝陽(yáng)地區(qū)鄉(xiāng)土樹(shù)種刺槐經(jīng)營(yíng)問(wèn)題，萬(wàn)畝刺槐林在林齡達(dá)到15年以后，出現(xiàn)枯枝枯梢整株死亡，2代3代不生長(zhǎng)，萌芽力不夠的問(wèn)題。還有油松的可持續(xù)經(jīng)營(yíng)、側(cè)柏的造林成活率低、山杏的兔害和凍害等問(wèn)題、蒙古櫟的人工誘導(dǎo)針闊混交林建設(shè)等等。有關(guān)行政管理部門(mén)和科研單位，極少開(kāi)展農(nóng)戶(hù)對(duì)集體公益林進(jìn)行開(kāi)發(fā)情況方面的調(diào)查摸底，幫助解決公益林提質(zhì)增效的各種經(jīng)營(yíng)措施，特別是提供開(kāi)展林地經(jīng)營(yíng)的科學(xué)高效的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式，科研與生產(chǎn)實(shí)際存在一定的距離。

2.4 經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益低

根據(jù)國(guó)家及省級(jí)公益林現(xiàn)行的補(bǔ)助相關(guān)政策，公益林的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)較低，經(jīng)濟(jì)效益不明顯。同時(shí)，集體公益林的開(kāi)發(fā)利用方面不盡如人意。一部分條件相對(duì)較好的公益林，通過(guò)林地轉(zhuǎn)讓?zhuān)闪謽I(yè)大戶(hù)整合，進(jìn)行一些林地經(jīng)濟(jì)、林地養(yǎng)殖等方面的開(kāi)發(fā)利用。還有相當(dāng)一部分自然條件較差的公益林，例如高山、遠(yuǎn)山地段的公益林幾乎沒(méi)有開(kāi)發(fā)利用價(jià)值。總體上看，缺乏政府的引導(dǎo)，使農(nóng)民雖然有公益林的經(jīng)營(yíng)權(quán)，但在思想意識(shí)方面進(jìn)取觀念不強(qiáng)。農(nóng)民在種植、養(yǎng)殖等林地經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)利用方面做的比較少，效益不理想。

3 對(duì)策及建議

3.1 增強(qiáng)林農(nóng)的生態(tài)意識(shí)

朝陽(yáng)屬低山丘陵區(qū)，山林是林農(nóng)的生存根本之一。林業(yè)發(fā)展意味著鄉(xiāng)村的振興和林農(nóng)的小康生活。增強(qiáng)林農(nóng)生態(tài)意識(shí)，是林改后提高集體公益林經(jīng)營(yíng)管理水平的前提。為此，首先要通過(guò)組織林農(nóng)開(kāi)展政策、技術(shù)培訓(xùn)，充分利用電視臺(tái)、路燈廣告、LED屏等，廣泛宣傳保護(hù)生態(tài)環(huán)境的意識(shí)。讓林農(nóng)認(rèn)識(shí)到公益林發(fā)揮出的保持水土、涵養(yǎng)水源、固碳釋氧、調(diào)節(jié)氣候、美化環(huán)境等多種生態(tài)效益，關(guān)系到廣大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展、全面建成小康社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)。

3.2 優(yōu)化公益林補(bǔ)償機(jī)制

國(guó)家和省政府在公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上應(yīng)不斷提高，現(xiàn)行的集體和個(gè)人權(quán)屬的國(guó)家級(jí)公益林，2013年至今225元·hm-2，到戶(hù)補(bǔ)償165元·hm-2，勞務(wù)費(fèi)56.25元·hm-2，公共管護(hù)支出3.75元·hm-2。集體和個(gè)人權(quán)屬的省級(jí)公益林2014年至今增加37.5元·hm-2，共112.5元·hm-2，到戶(hù)補(bǔ)償52.5元·hm-2，勞務(wù)費(fèi)56.25元·hm-2，公共管護(hù)支出3.75元·hm-2。在朝陽(yáng)各市縣(區(qū))財(cái)政允許的情況下，還應(yīng)該對(duì)公益林生態(tài)效益補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)進(jìn)行配套。同時(shí)高度重視產(chǎn)業(yè)扶持、技術(shù)支撐、人才支持等補(bǔ)償方式。

3.3 加強(qiáng)科學(xué)技術(shù)支持

科研單位應(yīng)立足朝陽(yáng)生態(tài)脆弱地區(qū)，圍繞重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程，開(kāi)展生態(tài)公益林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)、退化森林生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)與重建、生態(tài)林樹(shù)種種質(zhì)資源開(kāi)發(fā)利用及侵蝕劣地植被恢復(fù)技術(shù)等方面研究，解決公益林領(lǐng)域突出問(wèn)題。同時(shí)深入生產(chǎn)一線(xiàn)調(diào)查研究，解決生產(chǎn)中制約公益林經(jīng)營(yíng)管理的難點(diǎn)熱點(diǎn)問(wèn)題，提高公益林經(jīng)營(yíng)管理的水平和效益，促進(jìn)區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)。

3.4 開(kāi)展可持續(xù)經(jīng)營(yíng)

長(zhǎng)期以來(lái)，公益林經(jīng)營(yíng)管理都是以國(guó)家主體投入為主，目前，林農(nóng)自己擁有的公益林比例越來(lái)越大，公益林管理主體相對(duì)分散?？梢酝ㄟ^(guò)承包、租賃、轉(zhuǎn)讓等多種形式，促進(jìn)林地使用權(quán)和林木所有權(quán)合理流轉(zhuǎn)。建立大戶(hù)、家庭林場(chǎng)、專(zhuān)業(yè)合作社等新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，通過(guò)宣傳、培訓(xùn)、指導(dǎo)、培育典型等方式，根據(jù)實(shí)際地形進(jìn)行豬、雞、羊等生態(tài)養(yǎng)殖，發(fā)展五味子、柴胡、車(chē)前子等公益林下種植業(yè)，開(kāi)發(fā)觀賞、采摘、旅游等項(xiàng)目，使其能夠獲得更高的經(jīng)濟(jì)效益。對(duì)不便于開(kāi)發(fā)利用的高山遠(yuǎn)山公益林，在保護(hù)的前提下，進(jìn)行更新、撫育采伐、合理改造，增加生物多樣性，增強(qiáng)水源涵養(yǎng)作用，提高林分穩(wěn)定性，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)效益發(fā)揮。