試論街居制對(duì)城市基層民主發(fā)展的作用

劉 璐,李端祥

(湖南科技大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，湖南 湘潭 411201)

新中國(guó)成立之初，我國(guó)的城市基礎(chǔ)建設(shè)極其薄弱，城市社會(huì)形勢(shì)錯(cuò)綜復(fù)雜，基層民眾組織混雜散亂,許多城市仍保有舊社會(huì)遺留下來(lái)的腐朽的基層治理模式。在這種復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境下，中國(guó)共產(chǎn)黨作為新生執(zhí)政黨，如何以現(xiàn)代化的方式管理基層社會(huì)、如何踐行落實(shí)基層民主、建立什么樣的基層組織以團(tuán)結(jié)基層群眾等問(wèn)題都處于探索之中。街居制則是這一探索過(guò)程的產(chǎn)物，“街居制”即指城市建設(shè)中所設(shè)立的街道辦事處和居民委員會(huì)[1]61，其推動(dòng)了城市基層社會(huì)的發(fā)展，踐行了我國(guó)的城市基層民主。

一、破舊立新，街居制扭轉(zhuǎn)了舊社會(huì)城市民眾一盤散沙的局面

在新中國(guó)成立之前，中國(guó)封建王朝長(zhǎng)期延續(xù)著一種社會(huì)統(tǒng)治手段，即保甲制，它最本質(zhì)的特征是以“戶”(家庭)為社會(huì)組織的基本單位，將家族觀念納入君統(tǒng)關(guān)系之中，將國(guó)家關(guān)系和宗法關(guān)系合二為一，以此維系君民。保甲制起源于北宋時(shí)期，初為王安石變法期間所產(chǎn)生的一種軍事制度，后為元明清多個(gè)朝代改制運(yùn)用于國(guó)家管理的各個(gè)領(lǐng)域，至清朝有記載：“清朝康熙年間，以十家為一甲，甲設(shè)甲長(zhǎng)，十甲為一保，立保正。城內(nèi)按街巷分之，城外按村莊分定之，保正甲長(zhǎng)造戶籍簿，查人民有無(wú)職業(yè)，品質(zhì)善惡，遷徙，生養(yǎng)及死亡等，并對(duì)其管內(nèi)如有盜賊、賭博或窩藏匪人，或私鑄錢幣等一切不良行為者，立即向地方官報(bào)告。若當(dāng)報(bào)不報(bào)者，該查不查，則按例處罰。后來(lái)綱紀(jì)大亂，其法皆流于空文”[2]24。

正是因?yàn)楸＜字圃谥袊?guó)封建王朝推行了數(shù)百年，所以直至中國(guó)封建制度覆滅都難以改制。在1912年清朝滅亡之后，國(guó)民黨政府依舊推行保甲制，國(guó)民黨統(tǒng)治時(shí)期，保甲制成為城鄉(xiāng)基層組織體系的主要框架，從辛亥革命一直到新中國(guó)成立前夕，國(guó)民黨政府通過(guò)在保甲制的基礎(chǔ)上加以改動(dòng)以達(dá)到加強(qiáng)軍事政權(quán)和銜接官民關(guān)系的作用。1935年，根據(jù)國(guó)民政府行政院的統(tǒng)一部署，北平開保甲，“以確定地方自治之基礎(chǔ)……以戶為單位，每戶設(shè)戶長(zhǎng)一人，十戶為一甲，設(shè)甲長(zhǎng)一名，十甲為一保，設(shè)保長(zhǎng)一名”[2]27。前后相較可見(jiàn)不同統(tǒng)治時(shí)期的保甲制有極大的相似之處，其主要思想即以金字塔的形式完成中央到基層的管制，然而由于國(guó)家政權(quán)性質(zhì)，封建君主專制的舊中國(guó)形成了“民為官，官為君”的社會(huì)模式，導(dǎo)致“官噬民”的現(xiàn)象成為普遍的社會(huì)統(tǒng)治模式，各級(jí)官員剝削壓制下級(jí)，在滿足君主所求的過(guò)程中又投機(jī)取巧中飽私囊，導(dǎo)致民不聊生。因此，根深蒂固的封建統(tǒng)治管理模式無(wú)疑是新中國(guó)成立后基層民主實(shí)施的巨大阻礙。

但是，深究我國(guó)封建社會(huì)錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系，則會(huì)發(fā)現(xiàn)，給新中國(guó)社會(huì)基層組織體系的構(gòu)建帶來(lái)極大阻礙的原因并不僅是保甲制，費(fèi)正清在研究中國(guó)社會(huì)的傳統(tǒng)與變遷時(shí)曾言傳統(tǒng)中國(guó)存在的雙重統(tǒng)治格局：“一類是往下只到縣一級(jí)的正規(guī)官僚機(jī)構(gòu)的活動(dòng)，另一類是由各地縉紳之家進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)和施加影響的非正規(guī)的網(wǎng)狀系統(tǒng)的活動(dòng)”。[3]從中我們可以看出我國(guó)封建專制統(tǒng)治中存在的問(wèn)題，即當(dāng)時(shí)的統(tǒng)治階級(jí)其實(shí)并沒(méi)有將國(guó)家意志深入基層社會(huì)，封建君主統(tǒng)治下的基層管理制度并沒(méi)有真正延伸至基層群眾，也就是所謂的“皇權(quán)不下縣”，縣級(jí)以下無(wú)基層政權(quán)，各級(jí)行政官員雖少然吏胥眾多，人員繁雜，操作隨性，致使吏治腐敗，人民長(zhǎng)期處于自生自滅的狀態(tài)，又不斷被剝削以供給國(guó)家所需，人民生活狀態(tài)猶如一盤散沙，毫無(wú)積極性可言。

在舊社會(huì)中，基層群眾作為國(guó)家統(tǒng)治末端，封建君主制和歷朝吏治都導(dǎo)致基層管理散亂。在國(guó)民政府統(tǒng)治時(shí)期，保甲人員作為國(guó)家政權(quán)的末端，來(lái)源卻逐漸偏離了國(guó)民政府保甲制正式選舉培訓(xùn)的渠道，經(jīng)過(guò)中共進(jìn)城后的調(diào)查發(fā)現(xiàn)：“有錢的人，為了保護(hù)自己的財(cái)產(chǎn)而買一個(gè)保長(zhǎng)；有勢(shì)的人，為了發(fā)財(cái)，而用自己的各種關(guān)系和勢(shì)力搶一個(gè)保長(zhǎng)”[2]35，各種正式或非正式的特殊關(guān)系盤根錯(cuò)節(jié)控制著城市基層社會(huì)的運(yùn)行，致使人民生產(chǎn)生活積極性極大受損。而中國(guó)共產(chǎn)黨“農(nóng)村包圍城市”的方針使其在城市根基相對(duì)薄弱，大多數(shù)城市人民在水深火熱之中，雖有對(duì)未來(lái)美好生活的期待，卻也難以成為中國(guó)共產(chǎn)黨天然的擁護(hù)者。

新中國(guó)成立后，我國(guó)的城市建設(shè)本就面臨眾多問(wèn)題，傳統(tǒng)基層治理所遺留的詬病、接連不斷的政治變局使城市基層社會(huì)猶如散沙，城市基層民主實(shí)施問(wèn)題成為城市建設(shè)的迫切需要，街居制的出現(xiàn)，扭轉(zhuǎn)了舊社會(huì)一盤散沙的城市治理局面。

二、建制強(qiáng)基，街居制實(shí)現(xiàn)了城市人民群眾當(dāng)家做主的愿望

新中國(guó)成立初期，中國(guó)共產(chǎn)黨認(rèn)識(shí)到一盤散沙的城市亟須建立一個(gè)分工較為明確的行政機(jī)構(gòu)。于是各地開始嘗試建立以居民自治為主的自治組織，1949年3月，遼寧省沈陽(yáng)市政府發(fā)布廢除保甲制，建立民主街公所和居民小組的指示，將街道和居民組織平行置于區(qū)政府下，成為政府聯(lián)系群眾的橋梁和推行基層工作的機(jī)構(gòu)。1949年4月北京市廢除保甲制，各保改稱為“街”，各甲改稱為“閭”，居民組織主要以“冬防隊(duì)”和“防盜隊(duì)”為主。1950年3月，天津市開始建立“街公所”，建立了居民委員會(huì)，并且居民委員會(huì)成為“當(dāng)?shù)厝嗣衩裰鹘y(tǒng)一戰(zhàn)線之組織”。1952年北京市開始籌劃建立城市居民委員會(huì)，同時(shí)居民委員會(huì)的制度建設(shè)也在同步進(jìn)行。此外，河南、江西、武漢、湖南等地也紛紛建立自己的基層組織。

在1953年期間，彭真向毛澤東并中央的一份報(bào)告中指出：“為了把街道居民逐步加以組織并逐漸使之就業(yè)或轉(zhuǎn)業(yè)，為了減輕現(xiàn)在區(qū)政府和公安派出所的壓力，在很多城市中，除建立居民委員會(huì)外，還需建立街道辦事處”[1]24。1953年11月，中央發(fā)布了《關(guān)于城市街道辦事處和居民委員會(huì)組織通則(草案)》，1954年下半年，北京市各區(qū)“街道辦事處隨各派出所管界分批建立的居民委員會(huì)而逐步建立”[2]124。1954年10月，國(guó)務(wù)院全體會(huì)議討論并通過(guò)了《城市街道辦事處組織條例(草案)》，同年12月31日，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議上通過(guò)了《城市居民委員會(huì)組織條例》和《城市街道辦事處組織條例》，以法律條文的形式對(duì)街道、居民委員會(huì)相關(guān)內(nèi)容做了明確規(guī)定，這標(biāo)志著城市居民委員會(huì)和城市街道辦事處的政治法律地位在全國(guó)各城市的確立?！冻鞘芯用裎瘑T會(huì)組織條例》規(guī)定，居民委員會(huì)是群眾自治性的居民組織，居民委員會(huì)在工作過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)根據(jù)民主集中制和群眾自愿的原則充分發(fā)揚(yáng)民主，[2]115群眾自治性凸顯了城市基層民主在制度上的落實(shí)。

城市街道辦事處和居民委員會(huì)相關(guān)條例的頒布，意味著新中國(guó)成立后城鄉(xiāng)基層組織體系逐步建立，國(guó)家通過(guò)不斷的試驗(yàn)、改造和整頓，正式確立了街居制度，將社會(huì)基層治理納入國(guó)家系統(tǒng)中，同時(shí)又利用街居制的基本職能，將城市單位以外的無(wú)組織居民納入基層管理之中，使街居制以一個(gè)社會(huì)組織的身份成功置于國(guó)家正式體系框架之中，成為銜接國(guó)家與基層人民群眾的制度，在最基層的社會(huì)生活中實(shí)現(xiàn)了政府與居民的溝通[4]。

新中國(guó)成立之前，無(wú)論是在封建君主統(tǒng)治下還是國(guó)民政府統(tǒng)治時(shí)期，基層群眾都是受剝削壓迫的，新中國(guó)成立后明確提出我國(guó)是人民民主專政的國(guó)家，當(dāng)家做主成為廣大人民群眾的民本意愿。1952我國(guó)基本廢除了封建土地制度，摒棄了舊社會(huì)的腐朽制度，解放了農(nóng)村的生產(chǎn)力，實(shí)現(xiàn)了廣大農(nóng)民當(dāng)家做主的意愿。而在城市，街居制的建立，將城市廣大人民當(dāng)家做主的民本意愿變成了具有法律保障的民主制度，調(diào)動(dòng)了人民群眾參與城市基層建設(shè)的積極性，極大激發(fā)了城市人民群眾的主人翁意識(shí)，實(shí)現(xiàn)了城市人民群眾當(dāng)家做主的愿望。

三、貫徹實(shí)施，街居制凝聚了廣大城市人民群眾的力量

新中國(guó)成立之初，究竟是直接設(shè)置政權(quán)組織還是建立以居民自治為主的街居制，當(dāng)時(shí)的意見(jiàn)是難以統(tǒng)一的，通過(guò)在上海、北京、天津等地紛紛建立不同形式自治組織的實(shí)踐后證明，以動(dòng)員為目的而建立的自治組織，無(wú)論從數(shù)量上還是創(chuàng)建速度上遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)政權(quán)組織，但是這些以動(dòng)員為目的的自治組織建立迅速消失也迅速，以人民群眾為主體的基層民主管理組織通過(guò)福利服務(wù)等措施更有利于團(tuán)結(jié)廣大人民群眾，凝聚人民群眾的力量。任何基層組織必須與居民的生活福利、日常生活結(jié)合起來(lái)，才能獲得其自主生長(zhǎng)的、持久可靠的、互為聯(lián)系的社會(huì)基礎(chǔ)[5]。

政府在城市基層管理的探索中開始嘗試將政權(quán)組織和自治組織這兩種組織結(jié)合起來(lái)，將國(guó)家意志傳達(dá)至基層的同時(shí)緊密聯(lián)系群眾參與城市基層建設(shè)，街居制的建立則有利于國(guó)家與基層人民群眾的溝通。人民群眾是歷史的創(chuàng)造者、社會(huì)物質(zhì)財(cái)富和精神財(cái)富的創(chuàng)造者以及社會(huì)變革的決定性力量，早在1922年7月，黨的二大通過(guò)的《組織章程決議案》指出，黨的一切運(yùn)動(dòng)都必須深入到廣大的群眾里面去。1943年毛澤東在為中央起草的《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)方法的若干問(wèn)題》一文中，從辯證唯物主義認(rèn)識(shí)論的高度，也對(duì)黨的群眾路線的工作方法進(jìn)行了精辟概括，新中國(guó)成立之后，以馬克思列寧主義為政黨理念的中國(guó)共產(chǎn)黨也一直秉承這一思想，黨和國(guó)家十分重視人民群眾的主體地位，將實(shí)現(xiàn)人民群眾的主體地位作為一以貫之的執(zhí)政理念和執(zhí)著追求，并把人民群眾創(chuàng)造歷史的觀點(diǎn)運(yùn)用于革命、建設(shè)和改革的實(shí)踐中。

新中國(guó)成立之前，中國(guó)共產(chǎn)黨在城市基層基礎(chǔ)薄弱，部分市民對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨提出的“當(dāng)家做主”存有一定程度的質(zhì)疑和誤讀，街居制通過(guò)提供居民有關(guān)的公共福利、解決居民糾紛意見(jiàn)、動(dòng)員街道居民參與到街道辦事處和居民委員會(huì)的民主自治組織當(dāng)中等方式來(lái)逐步消除市民的疑慮，其中街居制所表現(xiàn)的社會(huì)服務(wù)職能是功不可沒(méi)的。從街居制的服務(wù)職能來(lái)看，建立之初的首要服務(wù)對(duì)象是單位體制以外的“特殊群體”，主要管理和服務(wù)的是家庭婦女、失業(yè)人員以及各類安撫對(duì)象，街居制對(duì)于各類閑散人群和優(yōu)撫對(duì)象發(fā)揮了極為重要的福利服務(wù)作用。作為基層社會(huì)管理的體制，街居制的服務(wù)具有托底福利或救濟(jì)福利的民政性，尤其在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，在街居制的組織下，興辦了較多福利性質(zhì)的居辦經(jīng)濟(jì)和各類服務(wù)組織，在單位制各類社會(huì)保障和服務(wù)的基礎(chǔ)上，輔助治理了轄區(qū)范圍內(nèi)的治安、公共衛(wèi)生、公共安全等問(wèn)題，解決了群眾最根本、最切實(shí)際、聯(lián)系最為密切的生活環(huán)境等問(wèn)題[6]。

街居制的動(dòng)員和組織調(diào)動(dòng)了大多數(shù)城市人民群眾參與社會(huì)生產(chǎn)服務(wù)之中，以上海市普陀區(qū)為例，至1960年6月，全區(qū)參加生產(chǎn)勞動(dòng)的居民502130人，占里弄?jiǎng)趧?dòng)力的78.1%，其中參加生產(chǎn)服務(wù)的11520人，占22.2%，參加文教的15417人，占3.1%。[1]108由此可見(jiàn)，街居制所帶動(dòng)的街居集體事業(yè)極大調(diào)動(dòng)了城市廣大人民的生產(chǎn)生活積極性，即使是經(jīng)歷了城市人民公社的失敗，也沒(méi)有使生產(chǎn)組、托兒所、小學(xué)等集體事業(yè)消失，足見(jiàn)街居制為城市基層民主設(shè)施建設(shè)的貢獻(xiàn)。

街居制的貫徹實(shí)施，為居民提供了必要的生活服務(wù)，便利了居民生活，解決了除單位制之外的家庭婦女、自由職業(yè)者、無(wú)業(yè)人員等城市居民的服務(wù)管理問(wèn)題，提升了城市居民的社會(huì)責(zé)任感和社會(huì)生產(chǎn)參與度，激發(fā)了城市人民群眾參與城市建設(shè)的積極性，輔助推進(jìn)了城市絕大部分基層民主自治的實(shí)施，為城市基層民主建設(shè)凝聚了廣大人民群眾的力量，為新中國(guó)城市基層治理和社會(huì)公共服務(wù)做出了不可忽視的貢獻(xiàn)。

四、小結(jié)

在城市基層社會(huì)的基本制度框架中，街居制是以輔助性質(zhì)實(shí)施的，政府或許從來(lái)沒(méi)有預(yù)期街居制在發(fā)展過(guò)程中會(huì)是承擔(dān)起基層社會(huì)管理與服務(wù)的絕對(duì)重要載體，但是街居制的實(shí)施確實(shí)成為城市基層民主踐行的有效措施，成為落實(shí)城市基層民主的重要路徑。作為一種城市基層社區(qū)治理的組織和制度安排，街居制無(wú)論是從管理功能、服務(wù)功能，還是在財(cái)政資源的汲取等方面都經(jīng)歷了深刻的歷史變遷，在實(shí)踐與歷史變遷的過(guò)程中，雖然總是在不斷地隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而變化，但是總體上保持了相對(duì)的穩(wěn)定性，從踐行成效來(lái)看，基本達(dá)到政府推行街居制的目的。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，隨著社區(qū)建設(shè)的推進(jìn)以及城市基層社會(huì)的發(fā)展，街居制作為新中國(guó)成立初期中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)變遷的功能適應(yīng)性產(chǎn)物，受中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)重大變革等外部結(jié)構(gòu)性動(dòng)因的深刻影響，呈現(xiàn)出與社會(huì)變遷不相適應(yīng)的地方，社區(qū)制也隨之登上歷史舞臺(tái)。街居制被社區(qū)制逐步取代是情理之中的，但我們不能因街居制被取代而忽視其對(duì)新中國(guó)成立以來(lái)城市基層民主的推進(jìn)作用和城市基層社會(huì)的變革作用。