綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)的法律構(gòu)造：現(xiàn)實問題與完善路徑

劉亞娟

摘要?發(fā)展綠色建筑是緩解環(huán)境資源壓力的重要途徑，但我國綠色建筑發(fā)展并未達(dá)到預(yù)期，原因主要在于綠色建筑發(fā)展的法律制度支持不夠，特別是綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)體系不夠完善，表現(xiàn)在《綠色建筑評價標(biāo)準(zhǔn)》強(qiáng)制性欠缺導(dǎo)致實踐執(zhí)行不力，以及對應(yīng)的引導(dǎo)激勵不夠?qū)е峦菩行Ч患?。要改變這一局面、推動綠色建筑快速發(fā)展，須抓住綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)這一綠色建筑發(fā)展的關(guān)鍵支撐因素，從修改完善《建筑法》和相關(guān)法律法規(guī)入手，確立綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)制度，建立強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和推薦性標(biāo)準(zhǔn)相互銜接、相互配合的綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)體系。綠色建筑強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的法理基礎(chǔ)是公民和企業(yè)的環(huán)境義務(wù)，但目前強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的直接法律依據(jù)尚不完備，需要在立法上對綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容進(jìn)行明確，奠定綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)制推行的根基。推薦性標(biāo)準(zhǔn)是綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)體系的重要組成部分，可以發(fā)揮引導(dǎo)和促進(jìn)綠色建筑快速發(fā)展的作用，并與激勵措施相配合獲得實踐效力，這需要政府積極履行職責(zé)、落實激勵措施并明確強(qiáng)制化發(fā)展方向。最終應(yīng)當(dāng)在不同層級的法律和法規(guī)中規(guī)定綠色建筑強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和推薦性標(biāo)準(zhǔn)的基本內(nèi)容、組合形態(tài)、具體類型以及實施機(jī)制，從適用的建筑類型、標(biāo)準(zhǔn)的層級等方面劃分為不同的類型，并以行政執(zhí)法制度保障強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行，以政策激勵措施保證推薦性標(biāo)準(zhǔn)的貫徹，從而構(gòu)建完善的綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)制度并確保其落實到位。以綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)為核心設(shè)計綠色建筑法律制度，強(qiáng)制推行措施和政策引導(dǎo)措施相互配合，可以為我國綠色建筑發(fā)展提供充足動力。

關(guān)鍵詞?綠色建筑;強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn);推薦性標(biāo)準(zhǔn);制度體系

中圖分類號?D912.6

文獻(xiàn)標(biāo)識碼?A?文章編號?1002-2104（2020）11-0170-09?DOI：10.12062/cpre.20200642

綠色建筑理念試圖在人與自然關(guān)系框架下重新理解建筑的功能和意義，不僅將建筑視為人類活動的場所，更注重建筑與自然環(huán)境的協(xié)調(diào)，強(qiáng)調(diào)建筑的節(jié)能環(huán)保等特征。理論上對綠色建筑有不同的界定，通常是指“在建筑的全壽命期內(nèi)，最大限度地節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境和減少污染，為人們提供健康、適用和高效的使用空間，與自然和諧共生的建筑”.①，須遵從“比典型建筑更加生態(tài)環(huán)保的設(shè)計策略”[1]。

1?問題的提出

自20世紀(jì)末綠色建筑的概念引入我國后，政府已經(jīng)出臺了一系列的政策措施和三個版本的《綠色建筑評價標(biāo)準(zhǔn)》，在綠色建筑推行方面取得了一定成效。但是，國家層面的綠色建筑法律制度仍然缺位，相關(guān)制度內(nèi)容分散在節(jié)約能源法、水法等法律法規(guī)中;地方的綠色建筑立法有較大進(jìn)展.②，但從規(guī)則內(nèi)容上看主要是促進(jìn)性立法，以政策鼓勵和引導(dǎo)為主，實施的效果有限。

人類發(fā)展的環(huán)境資源壓力呼吁更加深度的環(huán)境保護(hù)措施，不能再停留在對工農(nóng)業(yè)污染和自然資源開發(fā)的直接限制，而應(yīng)當(dāng)從發(fā)展模式乃至消費方式上進(jìn)行根本性的變革[2]，以實現(xiàn)“人類必須自覺地遵循人、自然、社會和諧發(fā)展規(guī)律”的生態(tài)文明要求[3]。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》再次強(qiáng)調(diào)要“實行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度”，也指明了環(huán)境法律制度深層變革的方向，即法律約束的范圍將從生產(chǎn)行為擴(kuò)展到生活消費行為、從直接影響環(huán)境的行為擴(kuò)展到間接影響環(huán)境的行為。綠色建筑理念提出了建筑全壽命期的環(huán)境保護(hù)要求，將環(huán)境保護(hù)約束從建設(shè)過程擴(kuò)展到建筑使用過程，回應(yīng)了生態(tài)文明建設(shè)的要求。但我國綠色建筑發(fā)展?fàn)顩r并不理想，建筑能耗高等問題并沒有根本改觀。盡管立法主義存在各種問題[4]，但在環(huán)境保護(hù)等需要價值引領(lǐng)的領(lǐng)域，立法仍是推動特定目標(biāo)實現(xiàn)的基本手段?；诖?，至少在現(xiàn)階段還需要更大力度的政策和法律支持才能有效推行綠色建筑、推進(jìn)全社會的資源節(jié)約和污染減排、助力生態(tài)文明建設(shè)。

發(fā)展綠色建筑要重視法律制度建設(shè)，應(yīng)當(dāng)依法對建筑的建造和使用等進(jìn)行管理、推行綠色建筑。從目前綠色建筑發(fā)展中《綠色建筑評價標(biāo)準(zhǔn)》所發(fā)揮的核心作用來看，標(biāo)準(zhǔn)制度當(dāng)是綠色建筑推行的重要制度，可以匯集不同方面的要求并形成對綠色建筑發(fā)展的約束和引導(dǎo)。反過來看，當(dāng)前綠色建筑發(fā)展成效不佳的制度原因，也可以在很大程度上歸結(jié)為綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)制度存在嚴(yán)重缺陷。在此以綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)為關(guān)注點，從法律角度分析綠色建筑發(fā)展的現(xiàn)實障礙、制度缺陷和制度完善問題，寄望于發(fā)現(xiàn)綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)實問題和法律構(gòu)造進(jìn)路，為綠色建筑法律制度的完善提供支點。

2?綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)的定位及其制度構(gòu)造問題

我國政府介入綠色建筑發(fā)展是在21世紀(jì)初。2004年，建設(shè)部印發(fā)《全國綠色建筑創(chuàng)新獎管理辦法》，對綠色建筑工程項目和相關(guān)技術(shù)與產(chǎn)品進(jìn)行評審和獎勵，以“推動我國綠色建筑及其技術(shù)的健康發(fā)展”。2006年，建設(shè)部發(fā)布《綠色建筑評價標(biāo)準(zhǔn)》（GB/T50378—2006），并于2014年、2019年兩次修訂，目標(biāo)是“推進(jìn)綠色建筑高質(zhì)量發(fā)展”。另外，國家發(fā)展改革委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部還發(fā)布了《綠色建筑行動方案》（2013年）等政策文件推進(jìn)綠色建筑發(fā)展?？傮w而言，目前政府推行綠色建筑還主要依賴政策引導(dǎo)，其中發(fā)揮重要作用的是《綠色建筑評價標(biāo)準(zhǔn)》，相關(guān)制度建設(shè)特別是針對性的制度設(shè)計基本缺失。在此背景下，為了全面貫徹綠色發(fā)展理念、推進(jìn)綠色建筑高質(zhì)量、快速發(fā)展，當(dāng)重新審視標(biāo)準(zhǔn)在綠色建筑發(fā)展中的意義、明確綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)的法律定位、完善綠色建筑法律標(biāo)準(zhǔn)制度。

2.1?標(biāo)準(zhǔn)的法律意義與綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)的定位

標(biāo)準(zhǔn)是一個常用的法律概念，特別是在環(huán)境法上標(biāo)準(zhǔn)制度具有重要地位，但是關(guān)于標(biāo)準(zhǔn)并無法律上的嚴(yán)格界定，通常就是指標(biāo)準(zhǔn)化意義上的標(biāo)準(zhǔn)我國《標(biāo)準(zhǔn)化法》所稱標(biāo)準(zhǔn)是指“農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)以及社會事業(yè)等領(lǐng)域需要統(tǒng)一的技術(shù)要求”，并非嚴(yán)格的定義。國家質(zhì)檢總局和國家標(biāo)準(zhǔn)委2014年發(fā)布的國家標(biāo)準(zhǔn)《標(biāo)準(zhǔn)化工作指南第1部分：標(biāo)準(zhǔn)化和相關(guān)活動的通用術(shù)語》（GB/T20001.1-2014）明確，標(biāo)準(zhǔn)（standard）是指“通過標(biāo)準(zhǔn)化活動，按照規(guī)定的程序經(jīng)協(xié)商一致制定，為各種活動或其結(jié)果提供規(guī)則、指南或特性，供共同使用和重復(fù)使用的文件”。標(biāo)準(zhǔn)包括國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)和團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。。標(biāo)準(zhǔn)和法律同屬于規(guī)范的范疇，都具有規(guī)范性，即都在某種程度上為人的行為設(shè)定界限，但二者屬于不同性質(zhì)的規(guī)范[5]。法律更多直接指向人的行為，而標(biāo)準(zhǔn)作為“技術(shù)要求”間接對人的行為產(chǎn)生規(guī)范作用。

標(biāo)準(zhǔn)在現(xiàn)代法律體系中居于重要地位，特別是環(huán)境法在很多領(lǐng)域要依賴于標(biāo)準(zhǔn)才能實施。法律上對標(biāo)準(zhǔn)概念的使用表明，標(biāo)準(zhǔn)與科學(xué)技術(shù)密切相關(guān)，或者說標(biāo)準(zhǔn)本身表現(xiàn)為技術(shù)指標(biāo)或技術(shù)要求。在涉及科學(xué)技術(shù)的問題上，法律對標(biāo)準(zhǔn)形成了依賴關(guān)系[6]，法律須依賴于標(biāo)準(zhǔn)才能達(dá)到其規(guī)范目標(biāo)，或者可以說標(biāo)準(zhǔn)代表著法律目標(biāo)的技術(shù)實現(xiàn)途徑。具體來說，標(biāo)準(zhǔn)對于法律的意義在于：一是以科學(xué)、技術(shù)和經(jīng)驗為基礎(chǔ)制定的標(biāo)準(zhǔn)能夠使法律規(guī)定的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容具體化;二是標(biāo)準(zhǔn)的具體指標(biāo)可以為人們行使法律權(quán)利、履行法律義務(wù)提供具體的指向，并為實踐中判定行為違法與否提供依據(jù)[6]。因此，標(biāo)準(zhǔn)是治理制度體系的重要組成部分[7]，很多領(lǐng)域的治理創(chuàng)新需要充分重視標(biāo)準(zhǔn)的作用，其中包括環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域。

綠色建筑的發(fā)展要靠標(biāo)準(zhǔn)制度的完善。綠色建筑不僅體現(xiàn)在建設(shè)階段節(jié)約資源，更要求在整個使用期內(nèi)節(jié)約資源和減少排放，是環(huán)境保護(hù)向社會各個層面深入的重要途徑。而且，綠色建筑體現(xiàn)為對建筑建設(shè)和使用過程中的一系列技術(shù)要求，本身需要以標(biāo)準(zhǔn)的形式呈現(xiàn)出來。從國際經(jīng)驗來看，綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)也是推進(jìn)綠色建筑發(fā)展的重要途徑，國際（建筑）規(guī)范委員會主導(dǎo)制定的國際綠色建筑規(guī)范于2010年發(fā)布，作為一個通用的“基準(zhǔn)文件”，對能源利用標(biāo)準(zhǔn)、控制質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行了明確[8]。我國綠色建筑發(fā)展也主要依賴相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的推進(jìn)。

由此來看，標(biāo)準(zhǔn)在綠色建筑的發(fā)展中發(fā)揮著重要的作用，綠色建筑法律制度的完善應(yīng)當(dāng)繼續(xù)重視綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)的完善。換個角度來看，綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)可以發(fā)揮聯(lián)系環(huán)境保護(hù)目標(biāo)與建筑的建設(shè)與使用行為的作用，將環(huán)境保護(hù)的要求以技術(shù)要求的方式轉(zhuǎn)化為對建設(shè)行為和建筑使用行為的限制和約束。但是，我國綠色建筑發(fā)展過程中運用標(biāo)準(zhǔn)的情況也表明，綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)本身的立場、內(nèi)容及其與法律的關(guān)系等問題都需要進(jìn)一步厘清，才能真正發(fā)揮綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)的作用、促進(jìn)綠色建筑發(fā)展、助力生態(tài)文明建設(shè)。

2.2?我國綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)狀與問題

具體來說，我國的綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)還存在諸多問題。除了《綠色建筑行動方案》等一般性政策文件之外，《綠色建筑評價標(biāo)準(zhǔn)》是我國推進(jìn)綠色建筑發(fā)展的重要依據(jù)。《綠色建筑評價標(biāo)準(zhǔn)》于2006年首次發(fā)布，現(xiàn)行有效的是2019年第二次修訂的版本，編號為GB/T50378-2019。該標(biāo)準(zhǔn)是推薦性標(biāo)準(zhǔn)，是“對建筑全壽命期內(nèi)的安全耐久、健康舒適、生活便利、資源節(jié)約、環(huán)境宜居等性能進(jìn)行綜合評價”的依據(jù)。實踐中全國各地已經(jīng)普遍根據(jù)該標(biāo)準(zhǔn)開展綠色建筑評價，并與一定的補(bǔ)貼和獎勵政策結(jié)合推進(jìn)綠色建筑發(fā)展。從實施成效來看，雖然該標(biāo)準(zhǔn)在形式上符合“將綠色建筑相關(guān)評估標(biāo)準(zhǔn)合并為一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)體系”[9]的目標(biāo)，但由于性質(zhì)上屬于推薦性標(biāo)準(zhǔn)，實施的強(qiáng)制力不夠，仍然無法破解當(dāng)前綠色建筑推行中遇到的各種障礙。

首先，強(qiáng)制性的缺失不利于《綠色建筑評價標(biāo)準(zhǔn)》的推行。該標(biāo)準(zhǔn)在法律性質(zhì)上屬于推薦性國家標(biāo)準(zhǔn)，沒有強(qiáng)制執(zhí)行效力。雖然其中引用了《公共建筑節(jié)能設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)》等強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，但是其立場主要在于設(shè)定綠色建筑的合格條件，是對強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)的準(zhǔn)用規(guī)范，并不是該標(biāo)準(zhǔn)本身的強(qiáng)制性內(nèi)容。由于綠色建筑提出的資源節(jié)約和污染減排等方面的要求幾乎必然增加建設(shè)和使用成本，增加建筑所有權(quán)人和使用權(quán)人的負(fù)擔(dān)和義務(wù)。雖然不能排除出于企業(yè)社會責(zé)任等方面的考慮主動提升建筑環(huán)保水平的可能，但是強(qiáng)制性的缺失無疑損害了該標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行力，無法為綠色建筑發(fā)展提供有效動力，這是當(dāng)前綠色建筑推行不理想的根本原因。

其次，評價性定位限制了《綠色建筑評價標(biāo)準(zhǔn)》作用的發(fā)揮?！毒G色建筑評價標(biāo)準(zhǔn)》以記分方式對綠色建筑進(jìn)行分級，包括基本級、一星級、二星級和三星級四個等級，其中基本級是符合全部控制項要求即可，一星級到三星級是按照評價分?jǐn)?shù)確定，包括每類指標(biāo)的單項評分分值要求和總得分分值要求。從其分類評級的基本設(shè)計來看，該標(biāo)準(zhǔn)的“評價”屬性十分突出，不僅無強(qiáng)制性要求，而且提出的目標(biāo)要求也是分層級的，其中基本級的要求即控制項要求引用了相關(guān)的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，實質(zhì)上代表著該領(lǐng)域的最低要求。該標(biāo)準(zhǔn)的評價性定位雖然有一定的社會引導(dǎo)效果，但是也可以理解為綠色建筑本身的要求并不高，在很多領(lǐng)域只要符合相關(guān)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)即可，而更高的星級并不是多數(shù)企業(yè)追求的目標(biāo)，這導(dǎo)致該標(biāo)準(zhǔn)的作用難以發(fā)揮。

再次，內(nèi)向型指向使《綠色建筑評價標(biāo)準(zhǔn)》偏離了重點?！毒G色建筑評價標(biāo)準(zhǔn)》包括五個主要方面的評價，即安全耐久、健康舒適、生活便利、資源節(jié)約、環(huán)境宜居，主要的評價指標(biāo)是內(nèi)向型的人與建筑之間關(guān)系的評價，僅資源節(jié)約的指標(biāo)主要指向人（通過建筑）與自然之間關(guān)系的外向型評價。就環(huán)境保護(hù)的最高目標(biāo)即保護(hù)公眾健康而言，內(nèi)向型指標(biāo)具有重要意義。但是放在更大的人與自然關(guān)系的框架下，不容忽視的是人和建筑系統(tǒng)與外部自然界之間的關(guān)系。事實上，綠色建筑概念的提出主要是出于節(jié)約資源特別是節(jié)約能源的需要，評價標(biāo)準(zhǔn)將指標(biāo)主要設(shè)計為對建筑使用人的直接保護(hù)，已經(jīng)偏離了綠色建筑應(yīng)當(dāng)解決的重點問題，可能損害其協(xié)調(diào)人與自然關(guān)系的價值。

最后，體系性混亂增加了《綠色建筑評價標(biāo)準(zhǔn)》執(zhí)行的難度。綜合來看，《綠色建筑評價標(biāo)準(zhǔn)》涉及對多方面目標(biāo)的考慮和量化評價，包括了對人與建筑關(guān)系、建筑與自然關(guān)系以及人與自然關(guān)系的理解和調(diào)整，而且其中涉及對相關(guān)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的引用、推薦性標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定等，表現(xiàn)出目標(biāo)多元、關(guān)系復(fù)雜、層次不一的特征。雖然目前安全耐久、健康舒適、生活便利、資源節(jié)約、環(huán)境宜居的基本劃分看起來結(jié)構(gòu)清晰，但其中不免存在重復(fù)、交叉乃至沖突等情形，也不利于理解和執(zhí)行。

總之，《綠色建筑評價標(biāo)準(zhǔn)》雖然對于我國綠色建筑的發(fā)展發(fā)揮了積極作用，但是仍不足以為綠色建筑的高質(zhì)量、快速發(fā)展提供充分支持。

2.3?綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)制度構(gòu)造的目標(biāo)與障礙

從法律的角度，由于環(huán)境問題的獨特性，環(huán)保目標(biāo)在很大程度上是新近加入法律價值目標(biāo)體系的，因此解決上述問題仍須遵循立法主義思路，即通過立法推進(jìn)綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)制度的完善，并在法律的框架之下重新設(shè)計綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)。針對當(dāng)前綠色建筑推行的強(qiáng)制性不足、綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)存在重大缺陷等問題，需要從法律上確認(rèn)綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)制性，同時注重引導(dǎo)性，形成以強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)、以引導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)為補(bǔ)充的制度體系。針對當(dāng)前綠色建筑推行的社會動力不足問題，從提升強(qiáng)制性入手增強(qiáng)綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)的效力，同時，綠色建筑發(fā)展是一個漸進(jìn)的過程，需要逐步提高標(biāo)準(zhǔn)并加以推廣，因此需要推薦性標(biāo)準(zhǔn)發(fā)揮引領(lǐng)作用。

就此目標(biāo)而言，目前的綠色建筑相關(guān)法律至少存在兩個方面的問題。一是現(xiàn)行立法為綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)制性提供的依據(jù)非常不充分，這是當(dāng)前綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)完善的基本困難。強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)必須有相應(yīng)的法律依據(jù)，法律規(guī)定了標(biāo)準(zhǔn)并賦予標(biāo)準(zhǔn)以法的規(guī)范效力[10]，但目前我國法律上并無關(guān)于綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)的直接規(guī)定，而節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)等散見于相關(guān)法律中，無法為綠色建筑強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)提供充分的法律支持。二是綠色建筑推薦性標(biāo)準(zhǔn)對應(yīng)的激勵制度不夠，是當(dāng)前綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)效力不佳的重要原因。《綠色建筑評價標(biāo)準(zhǔn)》設(shè)計的綠色建筑評價和分級標(biāo)準(zhǔn)可以發(fā)揮引導(dǎo)綠色建筑發(fā)展的作用，但是需要相應(yīng)的激勵制度的支持，即給予達(dá)到相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的建筑權(quán)利人或者使用人一定的補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)或其他激勵。政府的激勵措施需要立法的支持以明確政府職權(quán)、提供穩(wěn)定的社會預(yù)期并保證其規(guī)范性，這也依賴于激勵制度的完善。

因此，基于我國綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)及法律制度存在的問題，應(yīng)當(dāng)從強(qiáng)制性和引導(dǎo)性兩個層面完善綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)制度并相應(yīng)改造綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容，形成相對統(tǒng)一的綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)制度和體系化的綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)，從而奠定綠色建筑發(fā)展的制度基礎(chǔ)。

3?綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)制性及其規(guī)則構(gòu)造

綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)制性是綠色建筑發(fā)展的根本動力，但在多大范圍和多大程度上可以適用強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)需要認(rèn)真考量。政府頒布的標(biāo)準(zhǔn)在形式上是行政規(guī)范性文件，但在功能上可能取代法律、行政法規(guī)等上位法決定法律關(guān)系[11]，從而決定當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容。從最終效果看，強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)所設(shè)定的義務(wù)與法律規(guī)定的義務(wù)對當(dāng)事人都有約束力，而且通常更為具體、義務(wù)邊界更加明確。而在權(quán)利話語主導(dǎo)的現(xiàn)代法律體系中，對當(dāng)事人權(quán)利的限制是需要充分的理由的，強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的出臺也需要更充分的論證以及更高層級的法律依據(jù)。

3.1?綠色建筑強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的法理基礎(chǔ)

綠色建筑制度的目標(biāo)是保護(hù)環(huán)境，其法理基礎(chǔ)須回到環(huán)境法的基本理論。環(huán)境法理論上存在權(quán)利本位還是義務(wù)本位之爭，以及對二者的某種折中觀點[12]，權(quán)利本位論認(rèn)為環(huán)境權(quán)是構(gòu)建環(huán)境法律制度的基礎(chǔ)，義務(wù)本位論認(rèn)為環(huán)境義務(wù)才是環(huán)境法律制度的核心概念。而環(huán)境權(quán)在我國屬于正在生成中的權(quán)利[13]，其法定化還存在比較多的困難和問題。從環(huán)境法律制度的主要內(nèi)容來看，不管是《環(huán)境保護(hù)法》等法律規(guī)定的環(huán)境管理制度，還是民法上的環(huán)境侵權(quán)制度，更多是從義務(wù)角度展開的。因此在環(huán)境保護(hù)具體制度層次，環(huán)境義務(wù)具有更強(qiáng)的解釋力，雖然不能因此否定環(huán)境權(quán)對于環(huán)境法律制度建構(gòu)的基礎(chǔ)性意義。

強(qiáng)制性的綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)事實上是針對建筑的建設(shè)主體、施工主體和使用主體設(shè)立的一系列義務(wù)，其理論基礎(chǔ)須從公民環(huán)境義務(wù)中發(fā)掘。公民環(huán)境義務(wù)的提出具有現(xiàn)實基礎(chǔ)，是實現(xiàn)環(huán)境問題的法律控制的基本途徑[14]，具有環(huán)境法律制度建構(gòu)意義;相關(guān)的企業(yè)環(huán)境義務(wù)也從社會個體義務(wù)的角度切入應(yīng)對環(huán)境問題，是多數(shù)環(huán)境管理制度設(shè)計的基本立足點。環(huán)境義務(wù)的證成可以深究到環(huán)境倫理層次，即與人的自然地位相關(guān)，從環(huán)境的價值中推導(dǎo)出人的環(huán)境義務(wù)[15]。推進(jìn)到法律層次，環(huán)境義務(wù)可以轉(zhuǎn)化為公共利益保護(hù)的需要，即因為污染和破壞環(huán)境的行為可能造成公共利益損害，因此需要加以限制和約束，是為公民和企業(yè)的環(huán)境義務(wù)，表現(xiàn)為減少污染、限制對自然資源的開發(fā)利用。

3.2?綠色建筑強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的法律依據(jù)

我國現(xiàn)行法沒有直接規(guī)定綠色建筑強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，但在相關(guān)立法中存在綠色建筑相關(guān)的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，《綠色建筑評價標(biāo)準(zhǔn)》也引用了部分強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，可以認(rèn)為屬于綠色建筑強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的部分依據(jù)。綠色建筑包括了節(jié)約能源、節(jié)約水資源、減少污染排放等多個方面的要求，其中部分內(nèi)容可以找到現(xiàn)行法依據(jù)。例如，節(jié)約能源的要求可以依據(jù)相關(guān)法律制定相應(yīng)的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，《節(jié)約能源法》第13條明確了國務(wù)院有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依法“制定并適時修訂有關(guān)節(jié)能的國家標(biāo)準(zhǔn)”“建立健全節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)體系”，而且在第9條從原則上規(guī)定了“任何單位和個人都應(yīng)當(dāng)依法履行節(jié)能義務(wù)”;《民用建筑節(jié)能條例》也明確規(guī)定國家要“建立健全民用建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)體系”。《公共建筑節(jié)能設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)》（GB50189-2015）依法規(guī)定了建筑設(shè)計的節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)，包括了強(qiáng)制性的內(nèi)容，屬于建筑節(jié)能的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。但是，在建筑領(lǐng)域節(jié)約水資源、減少垃圾等廢棄物排放方面，法律上主要還限于原則性、鼓勵性規(guī)定，并無制定強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的充分依據(jù)。

上述分散的強(qiáng)制性依據(jù)并不足以支持建立綠色建筑的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)體系，擴(kuò)展和充實綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)制性內(nèi)容需要更充分的法律依據(jù)?！稑?biāo)準(zhǔn)化法》第10條規(guī)定，“對保障人身健康和生命財產(chǎn)安全、國家安全、生態(tài)環(huán)境安全以及滿足經(jīng)濟(jì)社會管理基本需要的技術(shù)要求，應(yīng)當(dāng)制定強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)”，同時又對強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的制定設(shè)定了條件，以防止強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的泛濫對公民權(quán)利的過分限制，這意味著并非所有的綠色建筑技術(shù)要求都可以制定強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，或者說需要法律或者行政法規(guī)的明確規(guī)定才能制定綠色建筑強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，《標(biāo)準(zhǔn)化法》關(guān)于“生態(tài)環(huán)境安全”的技術(shù)要求可以制定強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定可以作為綠色建筑強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的原則依據(jù)。同時，《標(biāo)準(zhǔn)化法》在規(guī)定“強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)由國務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布或者授權(quán)批準(zhǔn)發(fā)布”的同時，也明確“法律、行政法規(guī)和國務(wù)院決定對強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的制定另有規(guī)定的，從其規(guī)定”，這為法律法規(guī)中明確綠色建筑的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)預(yù)留了空間。

從立法技術(shù)上看，綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)制度宜規(guī)定在《建筑法》中。雖然節(jié)約能源是綠色建筑最重要的目標(biāo)，目前《節(jié)約能源法》也對建筑節(jié)能進(jìn)行了規(guī)定，具備進(jìn)一步明確建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)制度條件，但是綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是綜合性的標(biāo)準(zhǔn)，要從節(jié)約能源擴(kuò)展到節(jié)約資源、減少污染以及環(huán)境宜居等方面，是對建筑的建設(shè)和使用的整體性要求。在此意義上，對綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定應(yīng)當(dāng)在《建筑法》中規(guī)定，通過對該法的修訂擴(kuò)大建筑標(biāo)準(zhǔn)制度的范圍，即在安全標(biāo)準(zhǔn)之外明確綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)的法律地位，為制定強(qiáng)制性的綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)提供直接的法律依據(jù)，這是確立綠色建筑強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的基本途徑。同時，由于綠色建筑涉及資源節(jié)約和污染減排等多個方面，相關(guān)的法律中也可以就某一方面的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)制定做出規(guī)定，并將其作為綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)體系的組成部分。在法律修訂完成之前，可以將綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)與現(xiàn)有的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)系起來，以明確綠色建筑須符合的強(qiáng)制性節(jié)能減排等標(biāo)準(zhǔn)，并不斷提升強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)要求以加快綠色建筑發(fā)展。另外，可以在地方立法中規(guī)定公共建筑等特定類型的建筑必須符合某一級別的綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)推薦性綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)實質(zhì)上的強(qiáng)制化。

3.3?綠色建筑強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)制度的具體設(shè)計

法律上明確綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)制度只是為綠色建筑強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的出臺提供了前提和效力根據(jù)，在實踐中真正發(fā)揮綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)的作用還需要更具體的規(guī)則，一是法律規(guī)定層面，對于綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)的類型、效力進(jìn)行明確;二是具體標(biāo)準(zhǔn)層面，需要對綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)的體系和內(nèi)容進(jìn)行明確。

在法律規(guī)定層面，綠色建筑強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)制度需要明確幾個方面的內(nèi)容。一是綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)制性確認(rèn)。推薦性標(biāo)準(zhǔn)的制定主體多元、限制較少，而強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)需要明確的法律依據(jù)，因此綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)制度的核心內(nèi)容是確認(rèn)在綠色建筑領(lǐng)域可以制定國家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，并明確行使相關(guān)職權(quán)的部門。二是綠色建筑強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)基本內(nèi)容的法律規(guī)定。綠色建筑中的“綠色”體現(xiàn)在各個方面，包括建筑的場地資源占用、建筑材料的使用、建筑使用過程中的能耗等[16]，立法上明確規(guī)定綠色建筑的技術(shù)要求涉及哪些方面，是制定綠色建筑強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的直接指引。應(yīng)當(dāng)將有關(guān)節(jié)約資源、污染減排和保障人體健康的指標(biāo)設(shè)定為強(qiáng)制性要求，可以具體到節(jié)約能源、節(jié)約水資源、垃圾排放以及空氣質(zhì)量等方面。三是規(guī)定綠色建筑強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的適用范圍。例如是否要求所有新建建筑達(dá)到綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)，以及是否要求既有建筑達(dá)到綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)及時限;不同類型的建筑的適用標(biāo)準(zhǔn)，即是否分別針對公共建筑、居民住宅和商業(yè)建筑等制定強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。

在標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容層面，綠色建筑強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)從以下幾個角度展開。首先是標(biāo)準(zhǔn)的基本類型，強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)也可以分類、分級，然后對應(yīng)于不同的建筑類型，例如針對公共建筑、居民住宅可以規(guī)定不同的綠色建筑標(biāo)準(zhǔn);綜合性的綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)和綠色建筑相關(guān)的單項標(biāo)準(zhǔn)可以分別制定。其次是標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容體系，即綠色建筑不同方面的技術(shù)要求如何編排以形成指標(biāo)體系，具體標(biāo)準(zhǔn)文件要確定具體的控制項、指標(biāo)項和指標(biāo)數(shù)值等。另外是強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)與推薦性標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系等。

總之，綠色建筑的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)是綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)的基本方面，在公民和企業(yè)環(huán)境義務(wù)理論的基礎(chǔ)上，運用適當(dāng)?shù)牧⒎夹g(shù)將綠色建筑強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定在法律或者行政法規(guī)中，并對其具體內(nèi)容加以適當(dāng)展開，據(jù)以制定內(nèi)容全面、科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)文件，為綠色建筑發(fā)展提供基本支持。

4?綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)的引導(dǎo)功能及其規(guī)則構(gòu)造

綠色建筑推薦性標(biāo)準(zhǔn)主要發(fā)揮引導(dǎo)功能。在環(huán)境問題短期內(nèi)難以緩解并且局部有可能惡化的背景下，環(huán)境保護(hù)措施要逐步向社會體系的深層伸展，即不僅僅對直接的污染環(huán)境和資源開發(fā)行為進(jìn)行限制，而且要對間接帶來污染和資源浪費的日常行為進(jìn)行限制，綠色建筑的提出正是基于這一思想。但是，限制間接造成環(huán)境污染和破壞行為的緊迫性較弱，因此從法律上進(jìn)行直接強(qiáng)制的理由往往不充分。綠色建筑強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)對建筑的節(jié)約資源、污染減排和保障人體健康等只能提出基本要求，即適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件的最低要求。在此基礎(chǔ)上，綠色建筑推薦性標(biāo)準(zhǔn)可以發(fā)揮補(bǔ)充作用，在不適宜采取強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的空間內(nèi)發(fā)揮引領(lǐng)作用，以柔性手段引導(dǎo)綠色建筑的發(fā)展，從而為建筑的綠色化發(fā)展、社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展做出貢獻(xiàn)。

4.1?綠色建筑推薦性標(biāo)準(zhǔn)的地位和作用

強(qiáng)制性是法律的基本屬性，但也不排除鼓勵性、引導(dǎo)性規(guī)范可以發(fā)揮重要的社會作用，軟法規(guī)范在生態(tài)文明制度建設(shè)中也具有重要地位[17]。與之相應(yīng)，綠色建筑強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)可以提供綠色建筑發(fā)展的基本動力，但也不應(yīng)忽視推薦性標(biāo)準(zhǔn)在綠色建筑發(fā)展中的意義和作用。前已述及，強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)往往只是與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的最低限度的要求，而綠色建筑的具體技術(shù)要求應(yīng)當(dāng)隨著社會發(fā)展逐步提高，需要有一定超前性的技術(shù)要求引領(lǐng)綠色建筑的發(fā)展。特別是一些先進(jìn)的技術(shù)要求因成本等考慮不能強(qiáng)制推行時，推薦性標(biāo)準(zhǔn)可以適時引入以引領(lǐng)綠色建筑的發(fā)展，對于推進(jìn)技術(shù)進(jìn)步、提升環(huán)保水平都有重要意義。

推薦性標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)的重要組成部分。如果說可以將當(dāng)前綠色建筑發(fā)展的問題主要歸結(jié)為綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)制性不足，那么也可以將綠色建筑發(fā)展取得的成就歸功于《綠色建筑評價標(biāo)準(zhǔn)》這一推薦性標(biāo)準(zhǔn)。在此意義上，綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)包括強(qiáng)制性部分和推薦性部分，二者相互銜接和配合共同促進(jìn)綠色建筑的發(fā)展。從功能上看，強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)解決綠色建筑的最低技術(shù)要求問題，推薦性標(biāo)準(zhǔn)提出綠色建筑的目標(biāo)技術(shù)要求;從效果來看，強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)可以通過強(qiáng)制執(zhí)法等途徑得以落實，從而取得社會實效，而推薦性標(biāo)準(zhǔn)需要社會自覺或者激勵制度的配合，其效果存在不確定性。

推薦性標(biāo)準(zhǔn)對于綠色建筑的發(fā)展具有重要意義。法律的強(qiáng)制性是法律實施的基本保證，但是越來越多的法律逐步超越了強(qiáng)制性，例如軟法的登場就反映了法律意涵的演進(jìn)，并且?guī)砹朔韶?zé)任方式的變化[18]，在環(huán)境治理領(lǐng)域，以政府控制為主導(dǎo)的方式也逐步向引導(dǎo)和鼓勵的方式轉(zhuǎn)變[19]，綠色建筑推薦性標(biāo)準(zhǔn)對于綠色建筑引導(dǎo)性制度的完善也具有重要意義。通過對綠色發(fā)展和環(huán)境保護(hù)基本價值的宣示、以經(jīng)濟(jì)激勵制度為保障推行綠色建筑推薦性標(biāo)準(zhǔn)，可以彌補(bǔ)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)在綠色建筑發(fā)展中彈性不足、要求偏低的缺陷，促進(jìn)有條件的主體在建設(shè)和改造建筑的過程中提高技術(shù)要求，提升節(jié)約資源、較少污染排放和保障人體健康的水平，可以引領(lǐng)綠色建筑的發(fā)展潮流、有助于綠色建筑的快速發(fā)展和相關(guān)技術(shù)的發(fā)展進(jìn)步。

4.2?綠色建筑推薦性標(biāo)準(zhǔn)的效力提升

《標(biāo)準(zhǔn)化法》對于推薦性標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定主要是授權(quán)性和鼓勵性的，推薦性國家標(biāo)準(zhǔn)之外，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)等在性質(zhì)上都屬于推薦性標(biāo)準(zhǔn)，在實踐中也發(fā)揮著重要作用，《綠色建筑評價標(biāo)準(zhǔn)》就是推薦性標(biāo)準(zhǔn)。從法律制度層面，需要推薦性標(biāo)準(zhǔn)的配套制度來提升其實踐效力。

首先，充分發(fā)揮宣示性條款的作用，在相關(guān)法律中明確發(fā)展綠色建筑的社會導(dǎo)向。隨著法律調(diào)整手段的多樣化，宣示性條款在法律中的作用越來越重要，有學(xué)者提出行政法總則也需要“強(qiáng)制性條款與宣示性條款相互匹配”[20]，在環(huán)境管理法律制度中也存在較多的宣示性條款。宣示性條款雖然沒有直接的約束力，但是對于指導(dǎo)執(zhí)法實踐、支撐地方立法以及明確社會導(dǎo)向具有重要作用。綠色建筑推薦性標(biāo)準(zhǔn)的作用發(fā)揮，有賴于相應(yīng)宣示性條款為其提供基本的社會支持，其意義在于為社會發(fā)展指明方向、強(qiáng)調(diào)特定的社會價值。

其次，法律上明確綠色建筑推薦性標(biāo)準(zhǔn)的地位，可以為綠色建筑發(fā)展提供重要支撐。在發(fā)展綠色建筑的宣示性條款指明基本方向的前提下，相對明確的標(biāo)準(zhǔn)可以為綠色建筑發(fā)展提供更加直接的指引，推薦性標(biāo)準(zhǔn)可以發(fā)揮直接指引功能，為相關(guān)主體提供行為指引和努力的目標(biāo)。因此，在法律上明確綠色建筑推薦性標(biāo)準(zhǔn)制度、確定建設(shè)主管部門出臺推薦性行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的職責(zé)，并明確鼓勵推薦性的團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定，可以有效促進(jìn)綠色建筑推薦性標(biāo)準(zhǔn)的出臺，并將其納入法律體系之中，雖無強(qiáng)制實施力但仍有助于其效力的實質(zhì)性提升。

再次，完善綠色建筑發(fā)展的政策激勵制度，為綠色建筑推薦性標(biāo)準(zhǔn)的推行提供直接的經(jīng)濟(jì)激勵。法律對社會關(guān)系的非強(qiáng)制性調(diào)整主要通過政策激勵制度來實現(xiàn)，即主要是通過經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼、金融稅收優(yōu)惠等措施引導(dǎo)特定范圍的主體做出符合政策導(dǎo)向的行為，與法律通常采用的法律責(zé)任等懲戒性手段方向相反，本質(zhì)上是通過給予經(jīng)濟(jì)利益對特定主體進(jìn)行誘導(dǎo)，雖無強(qiáng)制性但在激勵力度足夠時仍可取得預(yù)期的效果。針對當(dāng)前我國綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)實施不力的問題，在出臺強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)直接提升其效力的同時，也需要政府制定激勵政策進(jìn)行干預(yù)，從鼓勵的角度提升其實踐效力。實踐經(jīng)驗表明，政策激勵是推行綠色建筑的關(guān)鍵動力之一[21]?！毒G色建筑評價標(biāo)準(zhǔn)》雖然在推行，但是在國家立法層面并沒有規(guī)定相應(yīng)的激勵制度，地方立法中規(guī)定的激勵措施也比較分散和籠統(tǒng)，因此實踐效果不佳。在《建筑法》中增加發(fā)展綠色建筑的宣示性條款、明確綠色建筑推薦性標(biāo)準(zhǔn)制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步在其中或者相關(guān)法律中規(guī)定相應(yīng)的政策激勵制度，是提升綠色建筑推薦性標(biāo)準(zhǔn)實踐效力的直接手段。

通過規(guī)定發(fā)展綠色建筑的宣示性條款、明確規(guī)定綠色建筑推薦性標(biāo)準(zhǔn)制度、設(shè)計推薦性制度的配套激勵制度，可以從不同層次化解推薦性標(biāo)準(zhǔn)的效力不足問題，提升綠色建筑推薦性標(biāo)準(zhǔn)的實踐效力。

4.3?綠色建筑推薦性標(biāo)準(zhǔn)制度的基本方案

從內(nèi)容上看，綠色建筑推薦性標(biāo)準(zhǔn)的基本內(nèi)容應(yīng)當(dāng)與強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)一致，其特殊價值主要體現(xiàn)在技術(shù)要求更高、更有利于保護(hù)環(huán)境和保障人體健康，當(dāng)然也不排除增加強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)未規(guī)定的技術(shù)要求的可能性。在此對綠色建筑推薦性標(biāo)準(zhǔn)制度的討論不再針對其本身內(nèi)容，主要從法律制度規(guī)則的層面考慮以下幾個方面的問題。

首先，綠色建筑推薦性標(biāo)準(zhǔn)的推行需要政府積極履行職責(zé)。推薦性標(biāo)準(zhǔn)本質(zhì)上是引導(dǎo)性的，不管是法律的宣示性規(guī)定、制度框架的規(guī)定還是配套制度規(guī)定，都不能改變推薦性標(biāo)準(zhǔn)的自愿采用特征。基于此，推薦性標(biāo)準(zhǔn)的出臺和實施更需要政府的積極作為，而不能過分依賴企業(yè)和個人的自覺行動。在政府主管部門依法出臺綠色建筑的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)之外，地方立法要具體化地方政府出臺和實施綠色建筑推薦性標(biāo)準(zhǔn)的職責(zé)，并完善配套的地方管理制度;同時政府建設(shè)主管部門、生態(tài)環(huán)境主管部門等要依法確定綠色建筑發(fā)展的階段性目標(biāo)，將推薦性標(biāo)準(zhǔn)作為實現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)的重要手段加以推行。

其次，制度上推進(jìn)綠色建筑推薦性標(biāo)準(zhǔn)實施的主要途徑是落實具體的激勵措施。經(jīng)驗表明，財政稅收等激勵政策對于推動綠色建筑發(fā)展的作用顯著[22]，在政府依法積極履行綠色建筑發(fā)展職責(zé)、設(shè)定綠色建筑發(fā)展目標(biāo)的前提下，配套激勵制度即獎勵和政策鼓勵措施的出臺是推薦性標(biāo)準(zhǔn)實施的直接動力。事實上，激勵制度需要與推薦性標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合起來才能發(fā)揮作用，即以綠色建筑推薦性標(biāo)準(zhǔn)為參照，對達(dá)到特定級別的綠色建筑權(quán)利人一定的經(jīng)濟(jì)激勵或者金融稅收優(yōu)惠。目前《綠色建筑評價標(biāo)準(zhǔn)》中對綠色建筑進(jìn)行分級的規(guī)定一方面是增加引導(dǎo)的多層次性，另一方面也可以作為相應(yīng)激勵措施的參照，今后需要在完善綠色建筑分級標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上確定更具針對性的激勵政策。即，綠色建筑的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)對應(yīng)于最低級別的綠色建筑，主要依賴強(qiáng)制推行;而對于達(dá)到更高級別標(biāo)準(zhǔn)的綠色建筑，應(yīng)明確規(guī)定對應(yīng)的激勵措施，包括經(jīng)濟(jì)激勵、精神激勵以及財政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等。

最后，綠色建筑推薦性標(biāo)準(zhǔn)與強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系需要法律上的指引，明確推薦性標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)制化方向和規(guī)則。推薦性標(biāo)準(zhǔn)的指引功能還體現(xiàn)在其代表的長期趨勢上，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的提高，綠色建筑強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)當(dāng)逐步提升，這個提升的過程可以與推薦性標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合起來，即逐步將部分推薦性標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)化為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。為了給社會提供相對明確的預(yù)期，法律上應(yīng)當(dāng)規(guī)定綠色建筑推薦性標(biāo)準(zhǔn)與強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的銜接規(guī)則，即規(guī)定強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)逐步提高，并且隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步將推薦性標(biāo)準(zhǔn)的要求轉(zhuǎn)化為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。在標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容上，強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和推薦性標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)當(dāng)大致對應(yīng)，其差別主要體現(xiàn)在技術(shù)要求的指標(biāo)高低。

總之，強(qiáng)調(diào)綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)制性并不能否定推薦性標(biāo)準(zhǔn)的價值，而應(yīng)當(dāng)從法律上肯定其地位、將其作為正式制度加以表述，并且建立配套的激勵制度以提升其實踐效力，從而形成可以發(fā)揮社會導(dǎo)向作用的綠色建筑推薦性標(biāo)準(zhǔn)制度。

5?綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)制度的體系構(gòu)造

上述綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)制度的基本構(gòu)想需要表達(dá)為體系化的制度設(shè)計，并落實到綠色建筑發(fā)展中才能取得實際效果。綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)的立法表達(dá)形式、組合形態(tài)、具體類型以及運行機(jī)制等都需要進(jìn)一步理順。

5.1?綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)制度的立法表達(dá)

綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)制度首先應(yīng)當(dāng)在建筑法等國家立法中明確規(guī)定。在《標(biāo)準(zhǔn)化法》規(guī)定基本制度框架下，綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)作為建筑領(lǐng)域的專門標(biāo)準(zhǔn)須規(guī)定在相關(guān)立法中。綠色建筑是環(huán)境保護(hù)要求在建筑領(lǐng)域的體現(xiàn)，綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)實質(zhì)上環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，但是由于其內(nèi)容是圍繞對建筑的建造和使用行為展開的，因此規(guī)定在《建筑法》中是更合適的選擇。事實上，因為綠色建筑主要是對建筑本身的設(shè)計、建造和使用提出的技術(shù)要求，其基本規(guī)定特別是設(shè)計、建造的技術(shù)要求在基本的建筑管理制度中應(yīng)當(dāng)有所體現(xiàn)，包括發(fā)展綠色建筑的基本原則、政府職能等。綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)制度的基本規(guī)定應(yīng)當(dāng)納入《建筑法》中，在“建筑工程質(zhì)量管理”制度中規(guī)定綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)制度，擴(kuò)大建筑標(biāo)準(zhǔn)管理的范圍，在建筑安全標(biāo)準(zhǔn)之外確立綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)的法律地位，使綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)制度與建筑安全標(biāo)準(zhǔn)制度共同構(gòu)成建筑工程質(zhì)量管理的重要制度。綠色建筑的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)從環(huán)境保護(hù)角度對建筑質(zhì)量等提出基本要求，應(yīng)當(dāng)在《建筑法》中明確其強(qiáng)制實施規(guī)則;綠色建筑推薦性標(biāo)準(zhǔn)是對建筑質(zhì)量的更高層次要求，可以在《建筑法》中規(guī)定鼓勵性規(guī)則。從這兩個方面確立綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)制度的基本框架，作為綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)制定和推行的基本法律依據(jù)。從《建筑法》的內(nèi)容來看，建筑使用制度不是其規(guī)范重點，關(guān)于建筑使用過程中的綠色化技術(shù)要求可以不納入建筑法的規(guī)定，而由相關(guān)環(huán)境污染防治、自然資源保護(hù)以及節(jié)約能源等方面的法律規(guī)定。

環(huán)境保護(hù)法律中可以對綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)的具體方面進(jìn)行規(guī)定。綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)雖然以建筑的設(shè)計、建造為中心，但其技術(shù)要求本質(zhì)上都是為了保護(hù)環(huán)境和保障人體健康，與環(huán)境保護(hù)法律具有一致性我國《環(huán)境保護(hù)法》第1條明確規(guī)定立法目的為“保護(hù)和改善環(huán)境，防治污染和其他公害，保障公眾健康，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展”，發(fā)展綠色建筑的目的也不外乎這幾個方面。。以建筑法的規(guī)定為基礎(chǔ)，環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律包括節(jié)約能源法、污染防治法可以從自身規(guī)范領(lǐng)域?qū)G色建筑標(biāo)準(zhǔn)的部分內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定，明確包括建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)、建筑用能用水設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)、污水和垃圾排放標(biāo)準(zhǔn)的基本要求等具體的標(biāo)準(zhǔn)制度。這些標(biāo)準(zhǔn)可以獨立于綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)，也可以在制定綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)時將其納入或者加以引用，從而形成更加全面的標(biāo)準(zhǔn)體系。特別是對建筑使用過程中的環(huán)境保護(hù)要求，不是建筑法規(guī)定的重點，在環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律中規(guī)定更具合理性。

地方立法可以規(guī)定綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)制度及其配套制度。由于國家層面綠色建筑立法的缺失，我國目前的綠色建筑立法主要以地方立法為主，而標(biāo)準(zhǔn)制度是地方立法推進(jìn)綠色建筑發(fā)展的基本制度之一例如2018年通過的《遼寧省綠色建筑條例》第8條第三款規(guī)定：“省住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合本省實際制定綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)，并向社會公布?！辈⑶以摌?biāo)準(zhǔn)為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)該條例第13條第一款規(guī)定：“設(shè)計單位應(yīng)當(dāng)按照綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)計，提供綠色建筑專篇。項目選用的建筑材料、建筑構(gòu)配件、設(shè)施設(shè)備應(yīng)當(dāng)符合綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)要求?！保谏衔环o明確規(guī)定的情形下有地方立法已經(jīng)規(guī)定了綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)制度。應(yīng)當(dāng)肯定地方立法的積極探索，在國家綠色建筑立法不完善的條件下積極推進(jìn)綠色建筑的地方性標(biāo)準(zhǔn)，對于綠色建筑的發(fā)展有重大促進(jìn)作用?？傮w上，地方立法應(yīng)當(dāng)在國家立法的框架下細(xì)化和補(bǔ)充綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)制度，鼓勵各地根據(jù)實際制定更高的綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)。同時，地方立法可以在綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)的配套制度方面發(fā)揮作用，建立地方的綠色建筑激勵制度，要求或者鼓勵地方政府出臺發(fā)展綠色建筑的政策措施。

5.2?綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)的類型結(jié)構(gòu)

目前為止關(guān)于綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)的討論是將其作為一個整體對待的，但具體制定的標(biāo)準(zhǔn)文件需要加以區(qū)分，不僅是強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和推薦性標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)分，而且需要從適用的建筑類型、標(biāo)準(zhǔn)的層級等方面進(jìn)行區(qū)分，形成不同內(nèi)容的綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)體系。

一是綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)須立足于強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)與推薦性標(biāo)準(zhǔn)的相互配合形成標(biāo)準(zhǔn)體系。強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)在綠色建筑的推行中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，以建筑節(jié)能減排來促進(jìn)社會整體節(jié)能減排目標(biāo)的實現(xiàn)。推薦性標(biāo)準(zhǔn)在綠色建筑發(fā)展中發(fā)揮引領(lǐng)性作用，與激勵制度相配合促進(jìn)綠色建筑的快速、高質(zhì)量發(fā)展。在具體形式上，宜將強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和推薦性標(biāo)準(zhǔn)分別制定，強(qiáng)制性的“綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)”之外，制定推薦性的“綠色建筑分級標(biāo)準(zhǔn)”。

二是綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)建立國家標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合的雙層體系。環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)形成了國家標(biāo)準(zhǔn)與地方標(biāo)準(zhǔn)相配合的體系[23]，并且以地方標(biāo)準(zhǔn)高于國家標(biāo)準(zhǔn)的定位鼓勵地方采取更嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)措施。綠色建筑的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)當(dāng)采用環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的雙層結(jié)構(gòu)，鼓勵地方制定綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)給本地建筑提出更高的要求。推薦性標(biāo)準(zhǔn)的自愿執(zhí)行屬性決定了更高的地方標(biāo)準(zhǔn)意義不大，主要應(yīng)當(dāng)通過激勵制度促進(jìn)推薦性標(biāo)準(zhǔn)在各地的執(zhí)行。

三是綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)建筑類型形成分類標(biāo)準(zhǔn)體系。根據(jù)建筑的用途、所有權(quán)主體等方面的不同，可以通過類型化方法制定不同的綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)。例如，經(jīng)過一定發(fā)展階段后，新建建筑的綠色化之外，既有建筑的綠色化日益重要[24]，但既有建筑與新建建筑在很多方面存在不同，既有建筑綠色化改造的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)區(qū)別于新建綠色建筑的標(biāo)準(zhǔn)。著力推進(jìn)重點用能建筑、政府公共建筑等適用更嚴(yán)格的綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)，以減少綠色建筑發(fā)展的阻力、提升綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)實施的效果。

5.3?綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)制度的實施機(jī)制

綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)制度的落實包括綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)的制定和執(zhí)行兩個層次，標(biāo)準(zhǔn)的制定主體特別是強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的職責(zé)主體應(yīng)當(dāng)及時組織標(biāo)準(zhǔn)的制定，相關(guān)主體要積極采取措施執(zhí)行各類綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)，才能實現(xiàn)發(fā)展綠色建筑的目標(biāo)。政府環(huán)境管理是推動綠色發(fā)展的重要機(jī)制[25]，綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)的制定和實施也需要政府管理發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。

綠色建筑國家標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)的制定須遵守規(guī)范性文件的制定程序。制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是政府的環(huán)境義務(wù)[26-28]，制定綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)當(dāng)明確為政府的具體職責(zé)。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)在形式上是一種特殊的行政規(guī)范性文件[11]，其制定應(yīng)當(dāng)遵從行政立法程序，并遵從環(huán)境行政決策的信息公開和公眾參與規(guī)定。其他主體制定推薦性綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)也需要遵守《標(biāo)準(zhǔn)化法》的規(guī)定，履行法定的程序。

綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行應(yīng)當(dāng)分強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和推薦性標(biāo)準(zhǔn)兩個方面展開。強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行實質(zhì)上納入行政執(zhí)法機(jī)制，具體通過行政許可、行政處罰等制度確保標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行。推薦性標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行須采用柔性手段，與經(jīng)濟(jì)激勵和金融財政優(yōu)惠政策結(jié)合起來執(zhí)行。

6?結(jié)?語

標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)成為法律調(diào)整社會關(guān)系不可缺少的工具和手段[29]，是支撐法律實施的重要機(jī)制、能夠獲得諸多效益[28]，綠色建筑的發(fā)展也依賴以綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)為核心的制度設(shè)計。針對當(dāng)前綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)及其法律依據(jù)存在的問題，應(yīng)當(dāng)通過修訂《建筑法》明確綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)的法律定位，并輔以地方立法的規(guī)定，形成強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)與推薦性標(biāo)準(zhǔn)相配合的綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)體系，為綠色建筑的發(fā)展提供充分的制度支持。即使在當(dāng)前綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)制性不足、推薦性標(biāo)準(zhǔn)配套措施不夠的背景下，仍可以將綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)與相關(guān)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)系起來，明確綠色建筑須符合強(qiáng)制性的節(jié)能減排等標(biāo)準(zhǔn)，并不斷提升強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的要求以達(dá)到推行綠色建筑的目的。同時，可以通過地方立法推行綠色建筑強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，并從公共建筑等特定類型的建筑入手，實現(xiàn)綠色建筑推薦性標(biāo)準(zhǔn)在實質(zhì)上的強(qiáng)制推行，推動綠色建筑的快速發(fā)展。