日本環(huán)境外交的主體、動因和效果分析

周英

摘 要：日本是一個十分重視開展環(huán)境外交的國家，參與環(huán)境外交的行為體包括由政府和官僚機構(gòu)組成的決策層、由企業(yè)界和科學家群體組成的中間層、以及由非政府組織和公眾組成的草根層。無論是在雙邊、地區(qū)甚至全球性的環(huán)境合作領域，都能發(fā)現(xiàn)日本多元主體參與環(huán)境外交的特征。多元主體參與環(huán)境外交雖然有難以克服的弊端，但會幫助日本實現(xiàn)政治、經(jīng)濟、安全、文化、道義等多重功能，且在客觀上對全球環(huán)境合作具有一定的積極意義。

關(guān)鍵詞：日本; 環(huán)境外交; 多元主體; 動因;效果

中圖分類號：D83/87文獻標識碼：A文章編號：1004-2458-（2020）06-0001-07

DOI：1014156/jcnkirbwtyj202006001

環(huán)境外交是指在國際社會防治全球環(huán)境問題和資源危機、保護和改善人類環(huán)境的條件下產(chǎn)生的新興的、獨立的外交領域，它是環(huán)境外交主體通過外交方式調(diào)整國際環(huán)境關(guān)系的各種對外活動的總稱。執(zhí)行環(huán)境外交的主體，是指環(huán)境外交活動的承擔者或?qū)嵤┱遊1]。在以民族國家為中心的國際體系中，國家仍然是執(zhí)行環(huán)境外交的核心行為體，國際環(huán)境關(guān)系主要體現(xiàn)為國家之間的關(guān)系。隨著國際關(guān)系的演變和公民社會的崛起，主權(quán)國家不再是唯一執(zhí)行環(huán)境外交的行為體，越來越多的執(zhí)行者和參與者在環(huán)境外交中發(fā)揮主體性作用。日本是一個十分重視環(huán)境保護的國家，也最早將環(huán)境外交納入國家對外政策的范疇。在1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會之后，日本認為“地球環(huán)境問題是冷戰(zhàn)結(jié)束后國際社會構(gòu)筑新的和平與繁榮框架最重要的課題之一

”[2]。因此，日本政府和社會各界都開始提出各種構(gòu)想倡導環(huán)境保護、實施環(huán)境外交，不僅在國內(nèi)加強環(huán)保措施，還不斷推動地區(qū)性和國際性的環(huán)境合作。無論是在雙邊還是地區(qū)性的環(huán)境合作中，都能發(fā)現(xiàn)日本有多元行為體在共同參與和推進。

已有零星的研究在關(guān)注日本環(huán)境外交的行為體。Midori關(guān)注日本國家層面的行為體，認為日本國內(nèi)環(huán)境政策的三角行為體由環(huán)境省、產(chǎn)業(yè)省和最大的企業(yè)聯(lián)合即經(jīng)濟團體連合會（簡稱經(jīng)團聯(lián)）組成;而國際環(huán)境政策的行為體則是由環(huán)境省、外務省和產(chǎn)業(yè)省及其密切關(guān)聯(lián)的企業(yè)組織和團體組成[3]113。Asuka在研究日本環(huán)境援助時，在關(guān)注上述行為體的基礎上，談到地方政府和非政府組織（NGO）的作用[4]。在中國，林曉光在其研究中提及日本環(huán)境外交“行為主體層次較多”，但主要考察日本政府的環(huán)境外交，未充分介紹各行為體在環(huán)境外交中的職能和作用[5]。宮笠俐以批準《京都協(xié)定書》為案例探討了日本環(huán)境外交的決策模式，比較全面的提及各行為體及其各自考量如何影響政府決策過程，包括官僚機構(gòu)（環(huán)境省和產(chǎn)業(yè)省）、企業(yè)界，以及NGO和公眾[6]。該研究的缺陷是將這些行為體的作用和職能局限在具體案例上，而忽略了這些行為體在環(huán)境外交中發(fā)揮作用的其他方面。既有研究基本呈現(xiàn)了日本環(huán)境外交的相關(guān)行為體，但側(cè)重點是其參與環(huán)境外交的目標、具體內(nèi)容和作用這些研究包括：Hedenori Nakamura. The surprising role of local governments in international environmental cooperation： the case of Japanese collaboration with developing countries[J]. The journal of environmental development， 2011（3）： 219-250; Qinghua Zhu and Yong Geng. Green supply chain management in leading manufacturers： case studies in Japanese large companies[J]. Management research review. 2010（4）： 380-392; Kenneth E. Wilkening. Culture and Japanese citizen influence on the trans-boundary air pollution issue in Northeast Asia[J]. Political psychology， 1999（4）： 701-723; 林家彬：環(huán)境NGO在推進可持續(xù)發(fā)展中的作用——對日本環(huán)境NGO的案例分析[J].中國人口、資源與環(huán)境， 2002（2）：39-43;任斌.日本地方政府在環(huán)境政策實施中的作用[J]. 世界經(jīng)濟研究， 2012（12）： 72-78.。由于日本環(huán)境外交行為體的多元性和復雜性，現(xiàn)有研究尚未對其一一介紹。本文旨在對日本環(huán)境外交主體進行分門別類和系統(tǒng)的層次研究，在此基礎上總結(jié)分析多元主體參與環(huán)境外交的動因、效果，并總結(jié)其存在的問題。

一、日本環(huán)境外交的主體層次

按照行為體地位、作用的不同，本文將執(zhí)行和參與日本環(huán)境外交的多元行為體分為三個層次：決策層，中間層和草根層。決策層由環(huán)境省、外務省、產(chǎn)業(yè)省等官僚機構(gòu)和地方政府組成，直接參與環(huán)境外交的政策制定和決策過程。中間層由日本企業(yè)界、科學家群體和學術(shù)界組成，而非政府組織（NGO）、非營利組織（NPO） 日本非營利組織（NPO）表現(xiàn)為各種社會團體、事業(yè)單位或者民辦非企業(yè)單位等形式，在教育、文化、科技、衛(wèi)生、環(huán)境、扶貧及慈善等方面為社會公益提供服務。NPO與NGO差別不大，本文將二者一概而論，NGO更強調(diào)非政府性。和日本公眾組成了環(huán)境外交主體的草根層。各層次行為體在環(huán)境外交中的職能、表現(xiàn)和作用，以及它們之間的互動因環(huán)境議題的不同而不同。

（一）決策層：制定決策并主導外交

環(huán)境省是決策層中與環(huán)境事務最直接的一個官僚機構(gòu)，是日本環(huán)境政策的發(fā)起者和環(huán)境外交的決策者。1971年2月16日，日本國會通過法案建立環(huán)境廳，旨在解決國內(nèi)的污染問題，以控制公害和保護自然環(huán)境。環(huán)境廳成立之初在日本內(nèi)閣等級結(jié)構(gòu)中的存在感較弱，僅關(guān)注國內(nèi)的環(huán)境問題并發(fā)布年度《環(huán)境白皮書》。隨著“環(huán)境”成為一個世界性問題，環(huán)境廳在1990年7月設立全球環(huán)境部，關(guān)注的議題從國內(nèi)轉(zhuǎn)向國際，并針對全球環(huán)境問題的現(xiàn)狀提出一些加強國際合作的計劃與政策建議。同時，環(huán)境省預算少、地位低的境況得到改善，權(quán)力逐漸增大。2001年，日本參議院外交與安全調(diào)查會將環(huán)境廳升格為環(huán)境省，其職能沒有發(fā)生變化，但其地位的提升和強化促使其責任得以拓展，環(huán)境省官員也成為日本內(nèi)閣的主要成員，人員編制也有所擴充。較之其他官僚機構(gòu)，環(huán)境省更支持環(huán)境保護，因為它不涉及商業(yè)利益，但是環(huán)境省因資金有限不能參與更多關(guān)于環(huán)境保護的國際合作，其主要活動是管理國際會議項目、國際環(huán)境談判、與其他國家進行聯(lián)合研究和聯(lián)合評估、參與聯(lián)合國環(huán)境問題相關(guān)組織機構(gòu)的活動、培養(yǎng)人才等。

外務省是拓展日本環(huán)境外交的中心。1988年，外務省首次宣稱全球環(huán)境是日本外交政策的重要議程[7]。從1989年開始，外務省在每年發(fā)布的《外交藍皮書》中有大幅介紹環(huán)境議題的內(nèi)容。外務省與環(huán)境省在環(huán)境外交上有工作領域交叉，但是外務省更強調(diào)日本對全球環(huán)境的國際貢獻和國際環(huán)境合作。外務省主要負責政府開發(fā)援助（其中環(huán)境援助）綱要的制定和實施，推進技術(shù)合作，與國際環(huán)境組織之間的聯(lián)系，并充當其他官僚機構(gòu)之間的“協(xié)調(diào)人”。外務省在實施環(huán)境外交的過程中還有相關(guān)的支持機構(gòu)，包括獨立行政法人國際協(xié)力機構(gòu)、株式會社日本國際合作銀行和駐外使館等，配合并協(xié)助外務省開展國際環(huán)境外交活動。

經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省主導日本的產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟政策，主要目標是促進經(jīng)濟增長，確保日本經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)順利發(fā)展。就環(huán)境政策而言，產(chǎn)業(yè)省的影響不可小覷。環(huán)境廳成立之初從產(chǎn)業(yè)省借調(diào)人員，這些借調(diào)人員在預算、規(guī)劃和協(xié)調(diào)等部門承擔要職，使得產(chǎn)業(yè)省能夠在環(huán)境政策制定過程中維護自身利益，對經(jīng)濟利益的考慮遠大于環(huán)境利益。產(chǎn)業(yè)省的環(huán)境哲學是“技術(shù)解決環(huán)境病”[3]139。在環(huán)境外交上，產(chǎn)業(yè)省不僅是決策團隊中的重要一員，還是環(huán)境省和日本產(chǎn)業(yè)界之間的交涉者和協(xié)調(diào)人。產(chǎn)業(yè)省環(huán)境外交的主要內(nèi)容涉及諸多復雜的技術(shù)問題，宗旨是要將環(huán)境與日本的經(jīng)濟利益結(jié)合起來。

日本其他省廳如氣象廳、農(nóng)林水產(chǎn)省、厚生勞動省等也在相關(guān)問題領域參與環(huán)境外交。各官僚機構(gòu)地位平等，在各自的職權(quán)和專業(yè)范圍內(nèi)分散進行，互相補充、互相促進。在決策層中，地方政府的作用顯著，在日本的47個省和800多個城市中，有43個省、23個城市參與了各種形式的環(huán)境外交[8]，地方政府參與環(huán)境外交的形式多樣，如培訓發(fā)展中國家的官員和專家、接受實習生和外派專家、與國際組織合作、組織聯(lián)合研究等等。且日本地方政府的環(huán)境外交可以不受中央政府政策的影響，各自決策、自行開展，如日本地方政府自發(fā)倡議了各種“城市間環(huán)境合作項目”，與其他國家在環(huán)境問題上形成姐妹城市，一方面?zhèn)鞑ト毡镜胤降沫h(huán)境治理經(jīng)驗，同時也幫助其他國家改善環(huán)境。

（二）中間層：科學研判和提出建議

由日本企業(yè)和科學家群體組成的中間層在環(huán)境外交中發(fā)揮重要作用。世界各國登記在冊的致力于環(huán)境治理的企業(yè)共有129 000所，日本占169%，高居世界第一。有環(huán)境外交項目的日本企業(yè)包括日產(chǎn)、本田、永旺集團、住友化學、佳能、豐田、陸奧銀行等，這些企業(yè)大多制定了海外經(jīng)營過程中的相關(guān)環(huán)保方針，且參與環(huán)境外交的形式多樣，如將環(huán)境標準納入企業(yè)經(jīng)營戰(zhàn)略、參與國際環(huán)境組織的生態(tài)項目、參與國際環(huán)境會議、與當?shù)卣?、企業(yè)或社會團體開展聯(lián)合項目等。在督促企業(yè)參與環(huán)境外交上，日本經(jīng)團聯(lián)發(fā)揮了重要的作用，經(jīng)團聯(lián)是一個為了企業(yè)、以企業(yè)為會員的經(jīng)濟團體，在日本產(chǎn)業(yè)界與政府之間發(fā)揮著核心的連接作用。在20世紀90年代之后，經(jīng)團聯(lián)認識到保護環(huán)境是企業(yè)存在和開展活動的必要條件，因此，從消極應對國內(nèi)公害問題轉(zhuǎn)向積極參與環(huán)境外交，理事會還在1991年通過《地球環(huán)境憲章》，呼吁企業(yè)要做世界的“優(yōu)秀企業(yè)公民”[9]。中間層中的科學家群體是由日本一些主流的環(huán)境研究所、環(huán)境教育專家和學術(shù)界人士組成，這些科研機構(gòu)或隸屬于日本省廳或為獨立機構(gòu)。與環(huán)境議題相關(guān)的研究所包括環(huán)境省下的國立環(huán)境研究所、地球環(huán)境戰(zhàn)略研究所、電力中央研究所、農(nóng)林水產(chǎn)省下的林業(yè)產(chǎn)品研究所和產(chǎn)業(yè)省下的國立產(chǎn)業(yè)技術(shù)綜合研究所等。這些科學家群體與官僚機構(gòu)之間的互動頻繁，因為官僚機構(gòu)會資助科學家的研究活動，科學家的研究成果也給政府提供政策參考和解決方案。例如，日本的環(huán)境科學家在認識到黃沙問題是一個地區(qū)性甚至國際性問題上提供了科學依據(jù)，不僅揭示了相應問題的存在從而為地區(qū)環(huán)境合作奠定基礎，還幫助提升了地區(qū)國家進行環(huán)境合作的意識。日本環(huán)境外交主體的中間層不僅與決策層之間保持緊密聯(lián)系，提供政策建議，而且能夠直接影響日本公眾，普及環(huán)境知識，引導科學地保護環(huán)境。

（三）草根層：施加壓力也影響決策

在草根層，日本環(huán)境NGO是在20世紀60年代發(fā)展起來的，20世紀80年代迅速增長，20世紀90年代之后出現(xiàn)國際化趨勢?，F(xiàn)在與環(huán)境保護有關(guān)的NGO總數(shù)達4 378個，NPO有9 743個，占日本全部法人團體的275%，主要分布在47個都道府縣，覆蓋環(huán)境保護的各個領域，如環(huán)境教育、自然保護、城市建設、森林保護及綠化、美化和清掃、全球變暖等[10]，比較活躍的有“日本熱帶行動網(wǎng)絡”“綠色地球網(wǎng)絡”和“日本環(huán)境財團”。在1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會之后，日本政府看到了NGO的作用，開始對其進行一些財政和技術(shù)支持，幫助NGO參與保護全球環(huán)境。環(huán)境NGO的活動經(jīng)費還來自民間資助、會員會費、社會各界捐贈、地方自治體提供等[11]。NGO參與環(huán)境外交的形式多樣，普及知識和啟蒙宣傳的諸多，但也參與設定環(huán)境談判議程，有些NGO會通過提供某一環(huán)境問題的科學信息，宣傳危害性，加深認識，使其被列入國際談判的議題，從而對國際環(huán)境機制的形成做出貢獻，有些環(huán)境NGO還直接開展國際合作活動等。

草根層中還包括日本的市民團體和公眾。關(guān)于日本公眾的環(huán)保意識，在1990年到1992年的民意調(diào)查中，當被問到日本在國際社會中應發(fā)揮的作用時，475%的公眾認為是“為全球環(huán)境事務做貢獻”[12]。日本內(nèi)閣府2016年對公眾環(huán)境意識的輿論調(diào)查顯示，關(guān)心地球環(huán)境問題的人高達872%[13]207。盡管NGO和公眾處在草根層，但在環(huán)境外交中的存在感并沒有被弱化，這與NGO的活動趨勢特點有一定關(guān)系，在環(huán)境NGO的最初發(fā)展階段，其活動方式大多是“問題告發(fā)型”，舉行與政府對立的市民活動，而20世紀90年代之后，NGO的活動逐漸轉(zhuǎn)向“建議型”“游說型”，新世紀之后NGO開始開展“協(xié)作型活動”，與企業(yè)、行政機構(gòu)積極對話、交流[13]209。NGO和NPO還發(fā)揮了中介組織的作用，給市民提供支援中心等工作場所，開展咨詢活動，舉辦研修會、研討會支持市民活動。這就使得草根層在環(huán)境外交中不僅是施加壓力的群體，而是能夠直接參與到政府的環(huán)境外交活動。例如，一些環(huán)境NGO和市民代表多次參加“東亞酸沉降網(wǎng)絡”在日本新瀉縣舉行的政府間會議，直接或間接的表達訴求，影響政府的環(huán)境外交行為。

戰(zhàn)后日本的政策決策過程，總體上為官僚主導，但也包攬多元主義，這一特點打破了政府包辦環(huán)境外交的傳統(tǒng)思維，允許企業(yè)、非政府組織、公眾等眾多行為體參與環(huán)境外交。自20世紀90年代以來，日本的環(huán)境外交形成了以政府官僚機構(gòu)（環(huán)境省、外務省、產(chǎn)業(yè)?。橹行模渌d協(xié)同推進，相關(guān)法人機構(gòu)為支持機構(gòu)，科學家群體助力，企業(yè)與商團配合參與，NGO與社會廣泛支持的特征。多元主體所處層次之間的關(guān)系如圖1所示，決策層在環(huán)境外交中發(fā)揮主要作用，制定決策，主導環(huán)境外交進程并影響其他行為體的活動，中間層能通過一定渠道與決策層保持聯(lián)系，影響政府決策，又能直接影響草根層。然而決策層的作用并非自上而下，因為許多環(huán)境問題是由科學家群體經(jīng)過論證發(fā)現(xiàn)或由草根層推動提上政策議程，各層次的關(guān)系也并非單向，正如圖1箭頭所示，它們之間的關(guān)系是雙向的、直接或間接的相互影響。

二、多元主體參與環(huán)境外交的動因

日本之所以呈現(xiàn)出多元主體參與環(huán)境外交，首先，日本的環(huán)境立法中有明確規(guī)定國家和社會各界在環(huán)境保護中的作用。1993年日本頒布的《環(huán)境基本法》和1994年的《環(huán)境基本計劃》中明確了中央政府、地方政府、公共團體、企業(yè)和個人在環(huán)境保護中的責任，這就從法律上把各個行為體都納入到環(huán)境保護的行列。其次，日本在20世紀60年代深受環(huán)境公害之苦，整個社會已經(jīng)具有一定的環(huán)保意識且養(yǎng)成一些環(huán)保習慣，如垃圾分類、日?？諝獗O(jiān)測、家庭二氧化碳排放計算等等，加上日本政府一直重視環(huán)境教育，使得這種環(huán)保意識與習慣深得人心[14]。最后，對日本各層主體而言，生態(tài)訴求絕非開展環(huán)境外交的唯一根源，環(huán)境外交較之能源、貿(mào)易、投資等領域，具有一些鮮明特點，它具有“全球性、長期性、滯后性、不確定性、公益性、科學技術(shù)性”[15]，這些特征會給實施環(huán)境外交的各層主體實現(xiàn)多元化利益訴求。日本參與環(huán)境外交的動因總體而言包括政治、經(jīng)濟、安全、文化、道義、公益等各個方面。各層次主體在對參與環(huán)境外交的訴求上有重疊之處，但因地位、角色、價值追求的不同，對這些訴求也表現(xiàn)出不同的輕重緩急。

對決策層而言，政府行為體參與環(huán)境外交與其戰(zhàn)略意圖密不可分，在國內(nèi)層面，參與環(huán)境外交對官僚機構(gòu)而言預示著新的力量和資源;而在國際層面，與民族國家的利益密不可分。冷戰(zhàn)之后，環(huán)境問題被公認為是一個影響國家生存的安全問題，在日本政府看來，環(huán)境問題不僅是一個國家安全的課題，也是一個“人的安全”的課題[16]。早在20世紀80年代日本就將環(huán)境問題納入國家“綜合安全保障戰(zhàn)略”的范疇，希望通過有效的環(huán)境外交維護本國的生存和可持續(xù)發(fā)展。21世紀之后，地球環(huán)境問題如酸雨、海洋污染、氣候變化等也成為日本政府應對“人的安全”的首要課題[17]。其次，日本在戰(zhàn)后政治、軍事力量發(fā)展受限，日本政府轉(zhuǎn)而將重點移向非傳統(tǒng)安全領域，在環(huán)境等功能性合作領域積極參與，以樹立“國際環(huán)境領導”的地位，為其“入?！焙驼未髧哪繕虽伮贰Ｔ谌毡菊磥?，“地球環(huán)保事業(yè)迄今為止尚無發(fā)揮主導作用的國家，不管是哪一國，只要在這一事業(yè)中作出最大貢獻，就理所當然的居于領導地位”[18]。再次，對經(jīng)濟持續(xù)低迷的日本來說，環(huán)境也是一個蘊含巨大商機的領域。日本政府與企業(yè)界都認識到國際環(huán)保事業(yè)的發(fā)展會對環(huán)保技術(shù)和設備形成巨大的市場需求，而日本已經(jīng)積累一定的經(jīng)驗且擁有先進的技術(shù)，因此對發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)、拉動經(jīng)濟、促進就業(yè)寄予厚望。決策層的戰(zhàn)略意圖突出體現(xiàn)在其環(huán)境外交的具體實踐中，在地緣上立足東亞，拓展至亞太，以發(fā)展中國家為重點對象;在內(nèi)容上積極參與創(chuàng)建地區(qū)性、全球性的環(huán)境制度，環(huán)保外援也主要是用于幫助日本企業(yè)出口產(chǎn)品、開發(fā)新技術(shù)，實質(zhì)是謀取更大的經(jīng)濟利益。最后，決策層的環(huán)境外交也不乏承擔國際責任與擔當國際道義的考慮。日本自戰(zhàn)后很長時間內(nèi)追求經(jīng)濟增長，對自然資源過度采伐，對當今全球的環(huán)境問題負有不可推卸的責任，為此，日本前首相宮澤喜曾表示：“創(chuàng)造一個對地球溫柔的日本是日本的國際責任?！盵19]且就環(huán)境政策而言，日本是唯一一個包含對環(huán)境受害者有補償體制的國家。

對于中間層而言，企業(yè)是一個能從環(huán)境外交中獲取利潤的群體。首先，重視環(huán)境外交意味著日本企業(yè)可以通過環(huán)境外交盈利，助力企業(yè)拓展國際市場和提升企業(yè)的國際競爭力。在這一點上，日本企業(yè)界與產(chǎn)業(yè)省的利益訴求高度一致。當然，對有些企業(yè)而言，參與環(huán)境外交也是履行企業(yè)社會責任的重要方式。例如，豐田公司在其制定的《地球環(huán)境憲章》中提出了行動方針，即在汽車的開發(fā)和生產(chǎn)活動中要最大限度的控制排放，作為社會的一員開展環(huán)境保護合作。住友化學也較早提出“責任關(guān)懷”活動，即從產(chǎn)品的開發(fā)、制造到使用后丟棄的整個過程都要考慮環(huán)境和安全[13]191。在中間層，科學家群體專注科學研究以強化對環(huán)境問題的認知并改善地球環(huán)境，更重視參與環(huán)境外交的科學研究和知識分享價值。他們通過成果匯報、信息分享、國際會議等參與環(huán)境外交，更希望在環(huán)境議題上形成“認知共同體”，從而促成各國之間形成共同的理念、信念、合法性標準和政策規(guī)劃，推進在環(huán)境議題上的合作。

對于草根層而言，參與環(huán)境外交更多是追求一種公益與道義的效應，通過參與環(huán)境外交傳播日本文化、擴大民間交流并增強自身的政治參與。“綠色地球網(wǎng)絡”所設定的活動目的是“協(xié)力在自然中生活的人們一起保護森林”;“沙漠綠化實踐協(xié)會”在中國的設立經(jīng)緯是“防止黃河現(xiàn)象以及阻止沙漠化”，旨在通過開發(fā)綠色項目來面向世界和平。為了確立可持續(xù)發(fā)展的社會，應對全球氣候變化、環(huán)境破壞等問題，受到聯(lián)合國認定的NGO組織“日本地球之友”從保護自然以及保護在自然中的生活這兩個視點來參與環(huán)境外交[20]。日本公眾濃厚的環(huán)保意識提高了對環(huán)境外交的關(guān)注和參與，且日本社會已經(jīng)形成保護環(huán)境的文化，公眾希望通過參與環(huán)境外交分享日本公害的經(jīng)驗以及教訓，傳播日本文化，達到與世界各國交流的目的。當然，對于草根層而言，參與環(huán)境外交也是參政議政、增強影響力的重要方式和內(nèi)容，在日本各級政府環(huán)境治理的相關(guān)立法和審議程序中都不乏NGO和公眾的作用。

三、多元主體參與環(huán)境外交的效果

日本多元主體參與環(huán)境外交，不僅有助于實現(xiàn)日本多元化的利益訴求，還對地區(qū)甚至全球的環(huán)境治理問題都具有一定的積極意義。首先，推動了地區(qū)性、國際性環(huán)境機制的生成。在全球?qū)用?，多元行為體尤其是日本決策層活躍在聯(lián)合國框架下的各種環(huán)境多邊對話與合作平臺，如聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展會議、氣候變化談判系列會議等都是日本闡發(fā)環(huán)境外交、提出全球環(huán)境倡議、在環(huán)境領域發(fā)揮主導作用的重要場所，日本的參與在一定程度上助推了全球環(huán)境治理機制的形成。日本政府也曾主辦《生物多樣性公約》《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的締約方會議，其中《京都議定書》的生成與日本全方位推動環(huán)境外交所作出的努力是分不開的。在地區(qū)層面，由于日本在環(huán)境治理上有顯著優(yōu)勢，又是地區(qū)內(nèi)發(fā)達國家的代表，因此在地區(qū)環(huán)境合作議題上也發(fā)揮了中心的作用[21]。自20世紀90年代初日本政府倡議主辦“亞太環(huán)境會議”之后，日本將亞太地區(qū)作為環(huán)境外交的核心區(qū)域，不僅倡導和推動了各種地區(qū)性環(huán)境機制的建立和完善，如“中日韓環(huán)境部長會議”“東亞酸沉降監(jiān)測網(wǎng)絡”“亞太環(huán)境與發(fā)展論壇”等等，而且也是東亞所有環(huán)境多邊機制中的核心一員，提升了在地區(qū)環(huán)境合作領域的話語權(quán)。

其次，促進國家間合作，改善國際關(guān)系。日本多元行為體參與環(huán)境外交促成了日本與其他國家在功能性領域的交流與合作，改善了日本與鄰國的關(guān)系。領土、安全、歷史認知等始終是日本促進與中、韓合作的負面議題，而三國政府在環(huán)境領域更容易找到共同的戰(zhàn)略利益。日本各層次主體對中國的環(huán)境外交與環(huán)境合作對于促進中國經(jīng)濟發(fā)展都起到了積極的作用，也對改善和加強中日關(guān)系起到了很好的推進作用。同時，日本地方政府推廣的城市項目，已經(jīng)在很多地區(qū)很多國家形成了城市合作網(wǎng)絡，通過這種合作方式，日本促進了與各國的環(huán)保部門與城市的對接關(guān)系。以科學家群體和NGO為代表的中間層和草根層在東盟創(chuàng)建了大量的論壇和信息分享平臺，有助于各國在環(huán)境議題上形成共識，采取相似的環(huán)境合作方法[22]。更重要的是，多層次主體參與環(huán)境外交對國際關(guān)系的互補性作用明顯，當政府層次的關(guān)系失靈時，中間層、草根層的角色與作用能夠成為國家間關(guān)系的新突破口。例如，在日中關(guān)系、日韓關(guān)系處于“政冷經(jīng)熱”甚至“政冷經(jīng)冷”的困難時期，日本中間層與草根層通過環(huán)境合作建立的關(guān)系網(wǎng)絡起到了融合國家民眾感情 、強化聯(lián)系的紐帶作用。

最后，解決全球環(huán)境問題，贏得國際美譽。日本多元主體參與環(huán)境外交有助于環(huán)境政策的科學制定和有效落實，能給解決環(huán)境問題帶來切實好處。環(huán)境屬公共產(chǎn)品，保護地球環(huán)境是一項惠及千秋萬代的公益性事業(yè)，各國人民都能從中獲得惠益。日本通過環(huán)境外交提供公共產(chǎn)品的努力受到普遍認可，無論是新聞媒體報道還是國際機構(gòu)的輿論調(diào)查，日本的國家形象都位列前茅。外務省近些年在美洲、歐洲、東亞等國家頻繁開展輿論調(diào)查，結(jié)果都顯示各國對日本的認同感和親近感有顯著提升，尤其是東南亞地區(qū)的印尼、越南、柬埔寨、緬甸、泰國認為日本是最值得信賴的國家，在談及信賴日本的原因時，37%的受訪者論及是日本參與全球環(huán)境治理、應對氣候變化的貢獻[23]。且各層次行為體在環(huán)境外交上均享有一些國際美譽，日本曾贏得“世界環(huán)保超級大國”的美譽，聯(lián)合國環(huán)發(fā)大會秘書長莫里斯·斯特朗曾在大會中贊揚日本在全球環(huán)境治理中的表率作用，并呼吁各國學習[24]。早在1993年，日本松下電氣公司就曾榮獲美國環(huán)境保護局授予的“綠色公司”美名，而日本國民的環(huán)保意識以及生活中的環(huán)保理念和行為也是各國的佳話。

結(jié) 語

對抗環(huán)境問題的經(jīng)驗教訓、環(huán)境法律法規(guī)、以及社會形成的環(huán)保意識使得日本是一個非常重視環(huán)保的國家。上至國家首相下至普通市民，環(huán)境保護都深得人心，政府和社會各界都關(guān)心、關(guān)注且參與國內(nèi)外的環(huán)境事務。由日本官僚機構(gòu)和地方政府組成的決策層、科學家群體和企業(yè)界組成的中間層，以及NGO和民眾組成的草根層，利用各自可行的方式和渠道直接或間接地參與環(huán)境外交，發(fā)揮特定的作用，從而也實現(xiàn)各自對參與環(huán)境外交的多元化訴求。

環(huán)境政策的公共參與對環(huán)境發(fā)展具有重要作用。日本多元主體參與環(huán)境外交的模式不僅取得了國內(nèi)環(huán)境治理上的成效，同時提高了日本的國際聲譽，但是，這種多元主體參與的模式也存在弊端。首先，各層次主體內(nèi)部由于行為體的多樣性會存在分歧。決策層中的各官僚機構(gòu)在不同環(huán)境議題領域的地位和作用不同，如在實施政府發(fā)展援助時，外務省發(fā)揮主要作用，而在涉及能源、產(chǎn)業(yè)等經(jīng)濟領域時，產(chǎn)業(yè)省會成為主導，因此在環(huán)境外交的政策制定上有不同的訴求，環(huán)境省關(guān)注環(huán)境外交的生態(tài)功能，外務省關(guān)注政治、安全功能，產(chǎn)業(yè)省則強調(diào)經(jīng)濟功能，從而導致相互之間的利益難以協(xié)調(diào)。在決策層中，產(chǎn)業(yè)省的資源和權(quán)力巨大，在環(huán)境政策上會壓制代表更多公共利益的環(huán)境省，從而使得日本環(huán)境外交呈現(xiàn)明顯的商業(yè)利益導向。這也是日本官僚機構(gòu)的特點之一，“決策特征是以本部門的利益和業(yè)務為中心，因此各官僚機構(gòu)只關(guān)注自身利益，而很少考慮國家整體利益”[25]。其次，各層次主體之間對環(huán)境外交的訴求雖有相互重疊，但也不乏利益沖突。決策層、中間層和草根層的意見趨同才能促使環(huán)境外交政策有效率的形成和實施。由于所處地位、利益與價值觀的不同，各層次主體之間更容易產(chǎn)生意見分歧，多元行為體意味著多元的價值和利益取向，要消除分歧，就需要更多的勸說和共同討論，消耗更多的討價還價時間和成本。例如，在《京都議定書》的問題上，各層次主體就因各自訴求不同展開艱難的博弈，日本政府尾隨美國政策，在簽訂與不簽訂的問題上搖擺不定，產(chǎn)業(yè)界出于經(jīng)濟利益的考量對減排持保守態(tài)度，始終用經(jīng)濟代價勸說政府。草根層則更關(guān)注人類環(huán)境問題的有效改善，為此積極發(fā)聲，與政府持續(xù)博弈。無論如何，在復雜的利益博弈中，重要行為體勢必會將自身利益置于首要位置，掌握資源的日本政府都會基于自身地位和作用，忽視NGO和民眾對環(huán)境外交的訴求，追求更多以國家利益為導向的環(huán)境外交政策。

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[責任編輯 王雅坤]

An Analysis of the Agents， Motivations and Effects of Japans Environmental Diplomacy

ZHOU Ying

（School of International Studies/Academy of Overseas Chinese Studies， Jinan University， Guangzhou， 510632， China）

Abstract：Japan attaches great importance to environmental diplomacy， in which there are a variety of agents involved， including government agencies， local governments， corporations， academic communities， NGOs/NPOs， and the general public. The multilevel agents can be observed in bilateral， multilateral and global environmental cooperation. Although there are limits， their participation in environmental diplomacy helps Japan achieve diverse national goals and improves global environmental cooperation.

Key words：Japan; environmental diplomacy; pluralistic actors; motivation; effect