煙臺市高質量打贏脫貧攻堅戰(zhàn)問題研究

李 巍

(中共煙臺市委黨校，山東 煙臺 264003)

黨的十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央從全面建成小康社會的要求出發(fā)，把扶貧開發(fā)工作納入“五位一體”總體布局、“四個全面”戰(zhàn)略布局，作為實現第一個百年奮斗目標的重點任務，全面打響脫貧攻堅戰(zhàn)[1]。“十三五”時期，是我國實現第一個“一百年”奮斗目標即到2020年全面建成小康社會的關鍵時期?！笆濉睍r期經濟社會發(fā)展，關鍵在于補齊“短板”，其中必須補好扶貧開發(fā)這塊“短板”。全面小康目標能否如期實現，關鍵取決于脫貧攻堅戰(zhàn)能否打贏。脫貧攻堅是全面建成小康社會的底線任務和標志性指標，也是重大的政治任務和第一民生工程，必須全力以赴打好打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。為了確保實現脫貧攻堅目標，近年來，煙臺市采取了一系列特色舉措，多層面多角度打出組合拳，脫貧攻堅取得顯著成效和決定性進展，為2020年底全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)奠定了堅實的基礎。

1 煙臺市脫貧攻堅取得的成效

2013年11月，習近平總書記在湖南湘西十八洞村提出精準扶貧方略。2014年，煙臺市開始實施精準扶貧工作，組織市縣鄉(xiāng)村4級扶貧干部、幫扶責任人萬余人次，逐村逐戶逐人采集信息，精準識別貧困戶。按照“應納盡納、應扶盡扶”和“即時納入、即時幫扶、即時救助、動態(tài)管理”的原則，對貧困群眾進行幫扶，取得了顯著的成效。

1.1 堅持精準扶貧，確立“332”扶貧重點

2014年，煙臺市識別了277個省扶貧工作重點村，這277個扶貧工作重點村2017年底摘帽。2018年上半年又進行了一次新的識別，確定“332”扶貧重點。所謂“332”是指3個縣(海陽、萊陽、棲霞)，30個鎮(zhèn)，200個村作為扶貧工作重點。2016年的時候識別了73個扶貧重點村，其中有14個村包含在200個村以內，所以煙臺的市扶貧工作重點村是259個，加上省扶貧工作重點村277個，共計536個扶貧工作重點村(1)數據來源于煙臺市扶貧辦。。

1.2 貧困戶和貧困人口數量大幅減少

2014年，按照山東省的扶貧標準也就是年人均純收入低于3 322元，煙臺市精準識別了貧困戶88 281戶，貧困人口144 135人。到2017年底，貧困戶減少到40 291戶，貧困人口是62 778人，5 538個村(2)數據來源于煙臺市扶貧辦。。2019年7月，按照政策，建檔立卡貧困戶是39 316戶，貧困人口是61 469人，比2018年減少了1 000多人，貧困村是5 520個村(3)數據來源于煙臺市扶貧辦。。

1.3 貧困群眾脫貧能力顯著提升

脫貧攻堅既是擺脫物質貧困的實踐過程，也是弘揚自強不息精神的實踐過程。貧困群眾在黨和政府、社會各界的大力幫扶下，精神面貌變了，不但有了干勁，而且對未來的美好生活充滿了信心，脫貧的精神動力更強了。在第一書記和幫扶責任人的幫助下，農村基層黨組織的凝聚力、戰(zhàn)斗力得到加強，農村治理水平得到提升。

2 煙臺市脫貧攻堅的特色舉措

打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，全面建成小康社會，最艱巨最繁重的任務在農村。

2.1 從貧困群眾層面，創(chuàng)新幫扶方式

煙臺市的貧困人口老弱病殘占比達90.47%，勞動能力缺失的占比達90.59%(4)數據來源于煙臺市扶貧辦。，針對這部分貧困群眾，從獎勵子女贍養(yǎng)、提供公益崗位以及醫(yī)療保障等方面提供全方位幫扶。

2.1.1 創(chuàng)新實施孝善養(yǎng)老扶貧

孝善養(yǎng)老扶貧是在2017年12月底確立，2018年1月份開始實施的。以縣為單位設立扶貧孝德基金，對簽署孝德贍養(yǎng)協(xié)議，繳納贍養(yǎng)費的家庭給予10%～20%獎補，規(guī)定一個月100～200元錢，以此激勵貧困家庭子女履行贍養(yǎng)義務，有效解決貧困老人贍養(yǎng)養(yǎng)老問題。煙臺孝善養(yǎng)老扶貧覆蓋到60周歲以上貧困老人96.36%，36 270名60歲以上貧困老人領取獎補資金(5)數據來源于煙臺市扶貧辦。。

2.1.2 創(chuàng)新開展公益專崗扶貧

因人因需設崗，開發(fā)設置家政服務、村務服務、村莊善治、產業(yè)輔助等4類扶貧公益專崗，為有一定勞動能力的貧困人口提供就地、就近就業(yè)機會，每個月給予200～300元錢，幫助老弱病殘困難群體解決生產生活困難。

2.1.3 創(chuàng)新實施扶貧特惠保險“一站式”理賠

全面落實貧困人口基本醫(yī)保、大病保險、醫(yī)療機構減免、醫(yī)療救助、醫(yī)療商業(yè)補充保險政策“五重保障”，醫(yī)療保險賠付不設起付線，貧困戶無需來回奔波、等待報銷，出院時自動“一站式”結算，貧困群眾個人負擔醫(yī)療費用不超過5%。

2.2 從扶貧干部層面，建立制度，強化工作責任

嚴格落實脫貧攻堅責任制，堅持市縣鄉(xiāng)村四級書記抓扶貧，層層簽訂鞏固提升責任書。市級領導帶頭包聯扶貧工作重點村，市委常委17名市級領導包聯36個扶貧工作重點村，每年到村現場指導不少于2次。

2.2.1 創(chuàng)新實施“雙幫扶責任人”制度

縣級機關事業(yè)單位、國有企業(yè)黨員干部擔任貧困戶“第一幫扶責任人”，鎮(zhèn)村黨員干部、“兩代表一委員”為“第二幫扶責任人”，構建起“二幫一”“多幫一”結對幫扶網。第一幫扶人2個月進一次戶，1個月打1次電話，第二幫扶人1個月進一次戶。對幫扶責任人提出了“三清三明六個一”的幫扶責任，“三清三明”是指清楚扶貧政策、宣講明白，清楚貧困戶家底、措施明確，清楚政策落地情況、成效明顯。“六個一”是指每次入戶不少于1小時、每次入戶與貧困戶拉1次家常、打掃1次衛(wèi)生，每半年陪貧困戶吃1頓家常飯、理1次發(fā)、幫干1次農活，解決貧困戶生產生活困難。自從實行這個政策以后，貧困戶滿意度大幅提升，2018年市扶貧開發(fā)成效考核和第三方評估共走訪貧困戶5 130戶，滿意度為100%(6)數據來源于煙臺市扶貧辦。。

2.2.2 創(chuàng)新開展市縣扶貧干部駐鎮(zhèn)蹲點

煙臺市扶貧辦班子成員分別聯系指導海陽、萊陽、棲霞3個重點縣，扶貧辦干部全年駐鎮(zhèn)工作不少于3個月，與基層干部同吃同住同工作，念好“學干幫”三字經，搞好明察暗訪，摸透基層實情。

2.3 從扶貧工作層面，創(chuàng)新扶貧工作方法

做好扶貧工作，幫助貧困戶脫貧，方式方法很重要，要一切從實際出發(fā)，加強動態(tài)監(jiān)測，暢通群眾監(jiān)督渠道，深入一線調研，及時發(fā)現問題、解決問題，對困難群眾及時救助，確保不遺漏一戶貧困戶。

2.3.1 開展致貧返貧風險動態(tài)監(jiān)測

自2019年5月起，建立農村人口致貧返貧動態(tài)監(jiān)測定期調度機制，對存在致貧返貧風險人口逐戶分析研判，因戶因人實施幫扶救助政策。目前已有172戶納入線下臺賬管理，均采取具體救助措施(7)數據來源于煙臺市扶貧辦。。

2.3.2 暢通群眾監(jiān)督渠道

在山東省率先實現全市范圍內5 520個有貧困人口的村居公共場所公告公示“12317”監(jiān)督舉報電話和煙臺市縣扶貧辦電話，困難的群眾可以申請貧困戶，也可以舉報，發(fā)動群眾的監(jiān)督力量。2019年以來，共受理辦理來電、來訪和輿情131件，其中64%進行直查，辦結率100%(8)數據來源于煙臺市扶貧辦。。

2.3.3 開展“萬戶大走訪大調研”“沉一線全覆蓋抓整改促落實”等調研活動

2019年1—2月，在全省創(chuàng)新實踐“萬戶大走訪大調研”活動，市縣鎮(zhèn)3級800余名扶貧干部走訪貧困群眾10 121戶、15 391人。2019年5—7月，開展了“沉一線全覆蓋、抓整改促落實”主題調研活動，實現14個縣市區(qū)、139個有貧困人口的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、277個省扶貧工作重點村、316個省級以上財政專項扶貧資金項目全覆蓋，市里發(fā)現問題線索1 573條(9)數據來源于煙臺市扶貧辦。，全部反饋縣市區(qū)和行業(yè)部門，要求立即整改。

3 煙臺市高質量打贏脫貧攻堅戰(zhàn)面臨的問題

脫貧攻堅是一項復雜而艱巨的政治任務，全面建成小康的路上，一個也不能少，這是我們黨對人民的莊嚴承諾[2]。煙臺市脫貧攻堅雖然取得了顯著的成效，但是通過逐村逐戶調查走訪，發(fā)現還存在一些細節(jié)的問題需要解決。

3.1 “兩不愁三保障”最低標準有待全面實現

有的貧困戶脫貧后疑似住危房。健康扶貧政策落實不到位，有的貧困戶因不了解行業(yè)政策或因殘疾外出不便等原因，未申辦殘疾證或申請相關政策保障；有的貧困戶因糖尿病(屬慢性病)長期吃藥，但未辦理慢性病資格，無法享受基本醫(yī)保和扶貧特惠保險中的慢性病門診費用報銷政策，造成大額藥費負擔。有的貧困戶收入水平較低，需要核實是否應該納入低保、特困供養(yǎng)。無低保、特困供養(yǎng)的一般貧困戶，收入來源主要依靠子女贍養(yǎng)、養(yǎng)老保險金、公益專崗、孝善養(yǎng)老獎補、產業(yè)扶貧收益、結對幫扶、生產經營等，可能因子女贍養(yǎng)能力不足、生產經營減產減收等因素，導致收入下降，特別是除贍養(yǎng)費、養(yǎng)老金外無收入來源或僅有1項收入來源的貧困戶，政策支持力度較低，屬于“隱患戶、隱患人”。

3.2 貧困戶實際生活質量有待提高

小康不小康，關鍵看老鄉(xiāng)。扶貧工作效果如何，貧困戶是否脫貧，關鍵要看其生活質量如何。煙臺貧困戶當中90%以上是老弱病殘和勞動能力缺失的群體，他們的生活質量還存在一定的問題。一是貧困戶自理能力較差，實際生活質量缺乏保障。調查發(fā)現，19.4%的貧困戶沒有自理能力或者自理能力差。有錢也買不了東西，有錢也吃不上熱飯，有錢有煤也燒不了熱炕。二是貧困戶室內外環(huán)境較差。調查10 121戶貧困戶中，9 428戶基本干凈整潔，占比93.2%，693戶環(huán)境臟亂差，占比6.8%(10)數據來源于煙臺市扶貧辦。，表現在墻面污損嚴重、室內照明采光差、室內空氣不流通、地面坑洼不平、雜物胡亂堆放、畜禽散養(yǎng)、污水橫流等。

3.3 扶貧工作重點村基礎設施建設有待完善

有的貧困村客運班車停運；有的貧困村衛(wèi)生室和幼兒園不達標。脫貧攻堅要求的村村通車，不是通到家門口是通到2千米的地方就可以；衛(wèi)生室不是村村都有，但是要確保2.5千米以內，車程15分鐘到的地方有衛(wèi)生室；幼兒園也不是村村都有，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)有幼兒園，并且保證有校車接送。有的貧困村通村主干道破損嚴重，交通不暢。還有的貧困村旱澇保收田不達標，農田水利灌溉條件比較差，一些灌溉基礎設施老化失修，水源不足，水土流失，尤其遇到干旱氣候，群眾生產用水困難。

3.4 扶貧干部隊伍工作作風有待改善

幫扶責任人方面，存在未及時調整到位，“替代式”走訪，不了解扶貧政策，“三清三明六個一”政策落實不到位等問題。每一個貧困戶家中都應該有這樣一些基礎信息：幫扶責任卡、扶貧特惠投?？?、收入明細表、脫貧實錄、如果安排公益專崗應該有公益專崗協(xié)議或者勞務協(xié)議，如果有孝善養(yǎng)老要有孝善養(yǎng)老協(xié)議。在這些基礎信息工作方面，還存在脫貧實錄、收入明細表、幫扶責任卡等填寫不規(guī)范、不完善、不準確的問題。

4 煙臺高質量打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的對策

目前，脫貧攻堅進入了決戰(zhàn)決勝的關鍵時期，要針對問題、迎難而上，真抓實干、精準施策，確保脫貧攻堅任務如期完成。

4.1 脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興相結合，嚴把脫貧攻堅總目標

煙臺市脫貧攻堅的目標是：到2020年穩(wěn)定實現農村貧困人口不愁吃、不愁穿，農村貧困人口義務教育、基本醫(yī)療、住房安全有保障[3]。要實現貧困村摘帽，貧困人口脫貧就必須推進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效銜接、融合發(fā)展。加大脫貧人口后續(xù)幫扶力度，探索建立穩(wěn)定脫貧長效機制。要鞏固脫貧攻堅成果防止返貧，開展返貧監(jiān)測，組織對建檔立卡脫貧戶開展“回頭看”，對返貧人口和新發(fā)現貧困人口及時納入建檔立卡予以幫扶。鄉(xiāng)村振興相關支持政策要優(yōu)先向貧困地區(qū)傾斜，補齊基礎設施和基本公共服務短板，著力在體制機制統(tǒng)籌落實、產業(yè)發(fā)展多元鼓勵和主體意識積極培育方面精準發(fā)力；已經脫貧摘帽的縣，要通過實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，先富幫后富。

此外，要嚴把“標準關”。標準就是穩(wěn)定實現貧困人口“兩不愁三保障”。在脫貧標準上，既不能脫離實際、拔高標準、吊高胃口，也不能虛假脫貧、降低標準、影響成色。一些地方出現抬高標準、過高承諾、過度保障的問題，引發(fā)了一些新的社會矛盾。比如，把“三保障”變成上什么學都免費、看什么病都不花錢、拆舊房蓋大房住好房甚至購買商品房等等。要避免陷入“福利陷阱”，防止產生貧困村和非貧困村、貧困戶和非貧困戶待遇差距太大，造成新的社會不公。

義務教育有保障，就是要保障貧困家庭的孩子能夠接受九年制義務教育，確保他們有學上，上得起學，不是上什么學都包起來、都免費?；踞t(yī)療有保障，就是要保障貧困人口的基本醫(yī)療需求，確保貧困人口患了大病、慢性病等得到及時救治，醫(yī)藥費負擔降低到合理水平，但是基本醫(yī)療有保障不是看什么病都不花錢。住房安全有保障，保障貧困人口的住房基本條件，不是把他的房拆了蓋大房、蓋好房。要把握脫貧攻堅正確方向，確保目標不變、靶心不散，聚力解決絕對貧困問題。

4.2 用好扶貧措施“工具箱”，落實落細各項保障政策

扶貧措施“工具箱”是煙臺市脫貧攻堅的特色舉措，用好扶貧措施“工具箱”，如農村低保、特困供養(yǎng)、公益專崗、孝善獎補等有助于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。煙臺的農村低保是每個月440元，1年是5 280元。對納入農村低保的貧困人口人均收入超過當地低保標準的，應根據民政部、財政部、國務院扶貧辦《關于在脫貧攻堅三年行動中切實做好社會救助兜底保障工作的實施意見》(民發(fā)〔2018〕90號)文件要求，結合煙臺貧困人口老病殘和勞動能力缺失占比分別高達90.47%、90.59%的實際情況，落實好“漸退期”政策，將“漸退期”延長至2020年脫貧攻堅任務完成(11)數據來源于煙臺市扶貧辦。。

夯實公益專崗資金保障，因人因事設崗，推行公益專崗“不同崗不同酬”“不同績不同酬”等“差異化”分配方式。增加家政服務類公益專崗數量并適當提高誤工補貼水平，實現“扶貧”與“服貧”、脫貧與解困雙贏。

針對無低保、特困供養(yǎng)的一般貧困戶，他們的收入水平低、生活保障力度不高，要加大動態(tài)監(jiān)測力度、加大臨時救助力度，對遭遇突發(fā)事件、意外傷害、重大疾病或其他原因導致基本生活陷入困境的貧困人口及時納入臺賬，給予臨時救助，保證“應救盡救”。

4.3 激發(fā)內生動力與借助外力相結合，集中力量打贏脫貧攻堅戰(zhàn)

脫貧攻堅要調動貧困群眾脫貧積極性，激發(fā)內生動力。一是加強教育引導，強化典型示范，培訓提升技能，增強自我發(fā)展的能力和信心。二是加強政策引導，改進幫扶方式，更多采取以工代賑、以獎代補、勞務補助等方式，動員貧困群眾參與項目實施，避免簡單發(fā)錢、發(fā)物、送錢、送物，防止政策“養(yǎng)懶漢”。三是發(fā)揮村規(guī)民約作用，加強對高額彩禮、薄養(yǎng)厚葬、不贍養(yǎng)老人等不良行為的約束。鼓勵各地因地制宜，探索多種方式，激勵和引導貧困群眾靠自己努力改變命運，讓脫貧具有可持續(xù)的內生動力。四是堅持正確輿論導向，精彩講述煙臺市精準脫貧感人的好故事，鼓舞干勁，提振信心，傳遞脫貧攻堅正能量。

脫貧攻堅要借助外力，充分發(fā)揮各個行業(yè)的合力。脫貧攻堅是一項系統(tǒng)工程，包括財政、民政、人社、醫(yī)療衛(wèi)生、住建等各個部門共同參與扶貧。2019年，煙臺市各級財政專項扶貧資金1.55億元，重點向“332”扶貧工作重點縣、鎮(zhèn)、村和277個省扶貧工作重點村傾斜，支持扶貧工作重點村發(fā)展村級集體經濟、基礎設施建設；市級財政安排2 200萬元重點支持，每個重點貧困村不低于20萬元，解決貧困群眾“兩不愁三保障”突出問題(12)數據來源于煙臺市扶貧辦。。

健康扶貧要建立兜底保障機制，確保貧困群眾“看得起病”，有效遏制因病致貧、因病返貧。為全市62 778名建檔立卡貧困人口免費購買醫(yī)療商業(yè)補充保險、家庭財產保險、意外傷害保險3類扶貧特惠保險，貧困群眾個人負擔醫(yī)療費用不超過5%。脫貧不脫政策，對于全部農村貧困人口“五位一體”醫(yī)療保障待遇至2020年底(13)數據來源于煙臺市扶貧辦。。

深入推進“百企幫百村”活動，鼓勵企業(yè)、社會組織和個人參與脫貧攻堅，市屬國有企業(yè)要與貧困村開展結對共建，帶頭履行好社會責任。鼓勵農業(yè)龍頭企業(yè)到村里建立種植養(yǎng)殖生產基地，發(fā)展農產品深加工、鄉(xiāng)村旅游，引導企業(yè)就近就地培訓吸納貧困人口就業(yè)、置換流轉貧困戶土地用于生產建設，帶動貧困戶增收。煙臺市556家非公企業(yè)與451個貧困村、薄弱村結對共建。充分發(fā)揮愛心捐助資金作用，全市愛心捐助資金50%用于扶貧(14)數據來源于煙臺市扶貧辦。。

4.4 敢于較真碰硬，堅定實行最嚴格的考核評估制度確保脫貧質量

要用嚴格的制度來要求和監(jiān)督，不能做與不做一個樣、做多做少一個樣。一是繼續(xù)實施最嚴格的考核評估制度。完善考核評估辦法，改進第三方評估方式，縮小范圍，簡化程序，精簡內容，緊緊圍繞“兩不愁三保障”的總體要求，提高考核評估質量和水平。二是及時通報考核結果并整改。逐縣、逐一反饋考核情況、問題清單及限期整改要求。落實限期整改要求，加強督查巡查。三是用好考核結果。調動好基層干部積極性，讓有為者有位，讓吃苦者吃香，讓流汗流血犧牲者流芳。對在基層一線干出成績、群眾歡迎的干部，要注意培養(yǎng)使用。對那些畏苦畏難、敷衍了事、弄虛作假的干部，要加強教育管理，該撤換的撤換，該問責的問責。

4.5 以“五個特別講”精神為引領，加強扶貧干部隊伍建設

“五個特別講”是指“特別講政治、特別講精準、特別講認真、特別講情懷、特別講奉獻”。脫貧攻堅如同打仗，氣可鼓而不可泄，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)關鍵是人，必須有一支強有力的扶貧干部隊伍。要堅持發(fā)揮各級黨委總攬全局、協(xié)調各方的作用，落實脫貧攻堅一把手負責制，省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級書記一起抓，為脫貧攻堅提供堅強的組織保證。扶貧干部要增強打仗本領，要勤于學習，解決好“接天線”的問題，要學習中央、省、市各級黨委政府脫貧攻堅部署安排，學習相關行業(yè)部門的行業(yè)扶貧政策知識。要深入一線調研，解決好“接地氣”的問題。到基層去，到群眾中去，在實踐中發(fā)現問題、解決問題。要把脫貧攻堅實績作為選拔任用干部的重要依據，在脫貧攻堅第一線考察識別干部，激勵各級干部到脫貧攻堅戰(zhàn)場上大顯身手。要把貧困地區(qū)作為鍛煉培養(yǎng)干部的重要基地，對那些長期在貧困地區(qū)一線、實績突出的干部給予表彰并提拔使用。扶貧干部要增強責任感，撲下身子到村里同群眾一起干，要甘于奉獻，以“五個特別講”精神為引領，實現脫貧攻堅新作為。