基層水利工程項(xiàng)目審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及改進(jìn)措施

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水利工程項(xiàng)目占基層審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)項(xiàng)目的比例較大，筆者通過(guò)多年審計(jì)發(fā)現(xiàn)，水利工程項(xiàng)目普遍存在行業(yè)壟斷性強(qiáng)、工程招標(biāo)流于形式、工程建設(shè)管理責(zé)任模糊等問(wèn)題?，F(xiàn)就水利工程項(xiàng)目竣工結(jié)（決）算審計(jì)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，分析其產(chǎn)生原因，并提出改進(jìn)建議。

一、水利工程建設(shè)項(xiàng)目存在的問(wèn)題

（一）項(xiàng)目立項(xiàng)工作與工程實(shí)際脫離。一是水利行業(yè)主管部門(mén)的投資方向與當(dāng)?shù)攸h政主要領(lǐng)導(dǎo)干部的建設(shè)謀劃脫節(jié)。二是立項(xiàng)文本資料與現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際脫節(jié)。水利工程項(xiàng)目立項(xiàng)過(guò)程中可行性研究、初步設(shè)計(jì)等基本建設(shè)程序通常流于形式，雖程序到位，但現(xiàn)場(chǎng)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)沒(méi)有到位，工程實(shí)施后經(jīng)常被迫調(diào)整設(shè)計(jì)方案及工程概算。

（二）項(xiàng)目招投標(biāo)與審批核準(zhǔn)文件不符。一是勘測(cè)、設(shè)計(jì)、檢測(cè)等服務(wù)類項(xiàng)目未按規(guī)定進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)，部分服務(wù)類業(yè)務(wù)直接發(fā)包，少數(shù)業(yè)務(wù)擅自變更招標(biāo)方式，名義上履行了招投標(biāo)程序，實(shí)質(zhì)上虛假招標(biāo)、明招暗定。二是在工程施工招標(biāo)文件中設(shè)置不合理?xiàng)l款，提高門(mén)檻排斥水利系統(tǒng)外企業(yè)投標(biāo)。有的水利項(xiàng)目施工招標(biāo)通過(guò)設(shè)置與工程實(shí)際需求不符的高資質(zhì)條件，限制中小企業(yè)投標(biāo)或通過(guò)設(shè)置水利工程類似業(yè)績(jī)排斥水利系統(tǒng)外民營(yíng)企業(yè)投標(biāo)。三是在工程施工投標(biāo)中圍標(biāo)串標(biāo)情況較為普遍。不同投標(biāo)人委托同一人辦理投標(biāo)事宜，不同投標(biāo)文件載明項(xiàng)目負(fù)責(zé)人為同一人，不同投標(biāo)文件相互混裝、錯(cuò)漏一致、高度雷同等。

（三）項(xiàng)目施工管理與項(xiàng)目法人責(zé)任制要求不匹配。項(xiàng)目法人責(zé)任制明確界定了項(xiàng)目法人單位及其法定代表人是項(xiàng)目的建設(shè)主體，是項(xiàng)目籌融資、建設(shè)、債務(wù)清償、資產(chǎn)移交及保值增值等工作的第一責(zé)任人。但審計(jì)發(fā)現(xiàn)，水利工程實(shí)施過(guò)程中存在責(zé)任主體不明、責(zé)任界限不清、責(zé)任考核機(jī)制缺失等現(xiàn)象，導(dǎo)致開(kāi)工前簽訂的《項(xiàng)目法人責(zé)任書(shū)》形同虛設(shè)，導(dǎo)致了施工監(jiān)理不到位、工程質(zhì)量不達(dá)標(biāo)、未及時(shí)辦理竣工驗(yàn)收等問(wèn)題。

二、產(chǎn)生問(wèn)題的原因

（一）水利建設(shè)項(xiàng)目前期工作不足。一是未深入現(xiàn)場(chǎng)實(shí)地勘測(cè)。當(dāng)?shù)厮姓鞴懿块T(mén)直接將勘測(cè)設(shè)計(jì)業(yè)務(wù)發(fā)包給上級(jí)水利部門(mén)的相關(guān)單位，而上級(jí)水利工程勘測(cè)設(shè)計(jì)院業(yè)務(wù)相對(duì)充足，對(duì)基層水利項(xiàng)目業(yè)務(wù)工作的重視程度不夠，對(duì)擬建項(xiàng)目的實(shí)際情況調(diào)查摸底不足，導(dǎo)致項(xiàng)目設(shè)計(jì)不能滿足現(xiàn)場(chǎng)施工要求，容易出現(xiàn)結(jié)算超預(yù)算、預(yù)算超概算、概算超估算的“三超工程”和邊勘測(cè)、邊設(shè)計(jì)、邊施工的“三邊工程”。二是工程脫離當(dāng)?shù)貙?shí)際。水利工程項(xiàng)目前期立項(xiàng)決策缺乏廣泛調(diào)研、征求意見(jiàn)等基礎(chǔ)性工作，導(dǎo)致項(xiàng)目上報(bào)時(shí)準(zhǔn)備不充分，脫離當(dāng)?shù)貙?shí)際。三是“條塊”溝通不足，上情下意融合不夠。省以上水利建設(shè)項(xiàng)目的方針政策，下級(jí)水利行政主管部門(mén)貫徹落實(shí)不到位，缺少與當(dāng)?shù)刂饕I(lǐng)導(dǎo)的專題匯報(bào)，上級(jí)水利部門(mén)與地方政府在水利建設(shè)目標(biāo)、建設(shè)任務(wù)、建設(shè)規(guī)模與標(biāo)準(zhǔn)等方面存在分歧，待水利項(xiàng)目建設(shè)資金下達(dá)后再提入當(dāng)?shù)卣淖h事日程，變通建設(shè)方案、更改工程設(shè)計(jì)，難以保證工程質(zhì)量和效果。

（二）水利建設(shè)市場(chǎng)開(kāi)放性不足。一是水利工程項(xiàng)目設(shè)計(jì)市場(chǎng)高度封閉。水利工程項(xiàng)目從可研、初步設(shè)計(jì)及概算、招標(biāo)設(shè)計(jì)、施工設(shè)計(jì)、招標(biāo)代理等中介服務(wù)全部由體制內(nèi)或與之高度關(guān)聯(lián)的單位承擔(dān)，項(xiàng)目建設(shè)從開(kāi)始就局限在水利系統(tǒng)內(nèi)，沒(méi)有放開(kāi)水利建設(shè)市場(chǎng)，項(xiàng)目建設(shè)缺乏競(jìng)爭(zhēng)力和活力。二是招標(biāo)市場(chǎng)高度壟斷、投標(biāo)市場(chǎng)自成體系，招標(biāo)與投標(biāo)業(yè)務(wù)流程相對(duì)固化、參與對(duì)象相對(duì)固定。

（三）水利建設(shè)籌融資渠道多樣化不足。水利建設(shè)投資絕大部分是中央財(cái)政資金及省級(jí)補(bǔ)助，沒(méi)有從投融資的源頭放開(kāi)，形成多渠道的投資、融資、建設(shè)、利益分享機(jī)制。

三、基層水利工程項(xiàng)目管理改進(jìn)措施

（一）提前謀劃安排，合理規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)

一是圍繞中心善謀劃。基層水利工程項(xiàng)目上報(bào)計(jì)劃應(yīng)緊貼當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，圍繞國(guó)家治理、民生福祉等目標(biāo)實(shí)施。要根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等進(jìn)行籌劃。要深入細(xì)致調(diào)查擬建水利工程項(xiàng)目在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所處的地位，對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)保護(hù)產(chǎn)生的影響，了解當(dāng)?shù)刎?cái)政收支、財(cái)務(wù)收支及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)情況，掌握項(xiàng)目需求、預(yù)測(cè)項(xiàng)目趨勢(shì)、評(píng)估項(xiàng)目是否可行、判斷項(xiàng)目是否必要。歲末年初之際要及時(shí)向當(dāng)?shù)攸h委政府匯報(bào)水利工程建設(shè)政策導(dǎo)向及項(xiàng)目啟動(dòng)工作，及時(shí)了解黨委政府下一年度的工作計(jì)劃和部署，進(jìn)一步明確項(xiàng)目計(jì)劃方向。突出重點(diǎn)、有序安排、穩(wěn)妥推進(jìn)。

二是評(píng)估資源早安排。經(jīng)過(guò)調(diào)查水利項(xiàng)目需求后，對(duì)初選項(xiàng)目應(yīng)進(jìn)行真正意義上的可行性研究，確定備選項(xiàng)目及其優(yōu)先順序。應(yīng)評(píng)估擬選項(xiàng)目周邊資源情況，了解項(xiàng)目背景、分析項(xiàng)目上報(bào)的成熟程度和立項(xiàng)條件。按項(xiàng)目在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的重要性，在當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)各界人士的關(guān)注度，評(píng)估擬選項(xiàng)目的重要程度。對(duì)于能拉動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會(huì)公眾密切關(guān)注的項(xiàng)目，應(yīng)提前安排、盡早列入項(xiàng)目上報(bào)計(jì)劃。應(yīng)通過(guò)調(diào)查了解和分析評(píng)估擬選項(xiàng)目，從項(xiàng)目所屬地域、項(xiàng)目管理模式、內(nèi)部控制狀況等方面綜合評(píng)估項(xiàng)目建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)。

三是發(fā)揮職能有作為?？h（市）級(jí)基層水利機(jī)關(guān)針對(duì)能促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、涉及民生福祉、生態(tài)保護(hù)等重要項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)列入必須上報(bào)項(xiàng)目；在水利工程項(xiàng)目可研、立項(xiàng)、勘察、設(shè)計(jì)、工程招標(biāo)投標(biāo)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)有所作為，依法依規(guī)進(jìn)行。

四是規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，有所不為。在調(diào)研審計(jì)需求，評(píng)估項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，論證項(xiàng)目可行性，形成水利工程項(xiàng)目計(jì)劃并上報(bào)省級(jí)立項(xiàng)批準(zhǔn)建設(shè)的過(guò)程中，要切實(shí)發(fā)揮基層水利機(jī)關(guān)在項(xiàng)目計(jì)劃中的源頭把關(guān)作用。根據(jù)調(diào)研和可研論證結(jié)果，從源頭規(guī)避項(xiàng)目上報(bào)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)立項(xiàng)、資金安排、勘察設(shè)計(jì)、招標(biāo)代理、施工、監(jiān)理等高風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)，始終秉持謹(jǐn)慎的態(tài)度，對(duì)各種人情拉攏、各種利益誘惑絕不遷就，堅(jiān)決規(guī)避因項(xiàng)目不成熟、外部不可控因素而導(dǎo)致的水利工程立項(xiàng)和建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）打破行業(yè)壁壘，引入市場(chǎng)機(jī)制

一是打破行業(yè)資質(zhì)桎梏，建立工程領(lǐng)域聯(lián)合體投標(biāo)新模式?，F(xiàn)階段，水利工程項(xiàng)目施工招標(biāo)要突破行業(yè)資質(zhì)的桎梏，創(chuàng)新思維模式，開(kāi)展“房建+水利”或“市政+水利”等聯(lián)合體投標(biāo)，由具備房屋建筑、市政公用、公路交通等資質(zhì)的公司與具備水利資質(zhì)的公司簽署聯(lián)合體投標(biāo)協(xié)議進(jìn)行投標(biāo)，明確水利工程中的土石方工程、房屋建筑工程、道路及排水工程等項(xiàng)目施工由房建或市政資質(zhì)的公司承擔(dān)施工任務(wù)及責(zé)任。

二是打破行業(yè)業(yè)績(jī)束縛，建立工程領(lǐng)域平等新觀念?；鶎铀こ檀蠖际峭潦焦こ?、鋼筋混泥土工程等通用工程技術(shù)，根據(jù)國(guó)家發(fā)展改革委等八部委2019年8月20日印發(fā)的《工程項(xiàng)目招投標(biāo)專項(xiàng)整治工作方案》，在水利工程項(xiàng)目施工招投標(biāo)環(huán)節(jié)，要堅(jiān)決落實(shí)“重點(diǎn)整治將特定行政區(qū)域、特定行業(yè)業(yè)績(jī)、獎(jiǎng)項(xiàng)作為投標(biāo)條件、加分條件、中標(biāo)條件”，取消水利行業(yè)業(yè)績(jī)要求，樹(shù)立工程領(lǐng)域大同小異的新觀念。

三是打破實(shí)體交易制約，建立電子招投標(biāo)新格局。根據(jù)《電子招標(biāo)投標(biāo)辦法》，建設(shè)統(tǒng)一的電子招標(biāo)投標(biāo)交易平臺(tái)。水利工程項(xiàng)目要破除實(shí)體交易的制約，通過(guò)電子交易平臺(tái)發(fā)布公開(kāi)招標(biāo)信息，全國(guó)各地的投標(biāo)人均可登陸電子招投標(biāo)交易平臺(tái)進(jìn)行投標(biāo)，招標(biāo)人隨機(jī)抽取專家評(píng)委，評(píng)委在招投標(biāo)平臺(tái)上獨(dú)立評(píng)標(biāo)并承擔(dān)責(zé)任，最大限度屏蔽招標(biāo)人、招標(biāo)代理、投標(biāo)人、專家評(píng)委等信息，杜絕圍標(biāo)串標(biāo)的實(shí)現(xiàn)路徑。

（三）落實(shí)法人責(zé)任，建立責(zé)任清單

一方面，實(shí)行權(quán)責(zé)利一體化的項(xiàng)目法人責(zé)任制。建議實(shí)行權(quán)責(zé)利一體化的項(xiàng)目法人責(zé)任制，水利項(xiàng)目由誰(shuí)發(fā)起就由誰(shuí)籌資、融資、建設(shè)、管理、清償債務(wù)并實(shí)現(xiàn)保值增值。另一方面，建立責(zé)任清單，強(qiáng)化績(jī)效考核。針對(duì)水利工程項(xiàng)目重建輕管的舊習(xí)慣，要強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，建立項(xiàng)目建設(shè)責(zé)任清單，明確項(xiàng)目法人對(duì)該項(xiàng)目工程質(zhì)量安全、項(xiàng)目資金使用、資產(chǎn)保值增值擔(dān)負(fù)主要責(zé)任；要壓牢建設(shè)勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等環(huán)節(jié)的各項(xiàng)責(zé)任，出現(xiàn)質(zhì)量問(wèn)題，嚴(yán)格追責(zé)問(wèn)責(zé)。