業(yè)主權利保護的立法解讀及思考
——以《民法典物權編(草案)》二審稿為視角

包志會

(天津師范大學 法學院,天津 300387)

《民法典物權編》草案的第六章規(guī)定了業(yè)主的建筑物區(qū)分所有權，根據近些年來普遍反映的“三難”問題作出了修改與回應。主要體現在三個方面:一是在草案第七十二條第二款中增加規(guī)定,對于設立業(yè)主大會和選舉業(yè)主委員會,居民委員會應當給予指導和協助。二是在草案第七十三條完善公共維修資金使用的表決程序,降低表決要求。三是在草案第八十一條中增加業(yè)主維權渠道,出現法律所規(guī)定的違規(guī)現象,可以向有關行政主管部門投訴。

一、業(yè)主權利保護中“三難”問題

(一)業(yè)主大會、業(yè)主委員會成立難

我國現行《物權法》充分規(guī)定了業(yè)主大會、業(yè)主委員會的權利,但在現實社會生活中,很多社區(qū)并沒有業(yè)主大會、業(yè)主委員會,社區(qū)業(yè)主自治意識薄弱,[1]業(yè)主們沒有強烈的意識去召集設立業(yè)主大會或業(yè)主委員會,在沒有涉及自身利益的情況下,通常對社區(qū)事務持有置之不理的態(tài)度。雖然最近幾年我國鼓勵當地出臺相關法規(guī)政策,鼓勵社區(qū)要積極設立業(yè)主大會、業(yè)主委員會,但社區(qū)業(yè)主對政策了解程度不夠,對于設立業(yè)主大會、業(yè)主委員會的想法也處于比較邊緣化的角度,因此很多社區(qū)要么直接不設立,要么在設立過程中直接取消。有些社區(qū)會設立業(yè)主大會、業(yè)主委員會,但是存在籌備時間特別長、設立程序不規(guī)范、不落實具體相關政策、職責履行不到位等現象,很多社區(qū)設立業(yè)主大會、業(yè)主委員會,從籌備開始到最終選舉,花費時間會超過一年。并且社區(qū)業(yè)主與物業(yè)公司之間經常會產生矛盾,甚至會出現物業(yè)公司阻撓業(yè)主發(fā)放選票或者開展籌備事項。因此為更好服務于社區(qū),業(yè)主大會、業(yè)主委員會成立難是當前社區(qū)亟待解決的問題。[2]

(二)公共維修資金使用難

公共維修資金,俗稱社區(qū)房屋的“養(yǎng)老錢”,[3]是在商品房出售并交付時,購房者按照一定的比例繳納維修資金,以便未來房屋老化之后出現需要及時修繕的情況,可以向物業(yè)公司申請利用公共維修資金進行維修?，F行《物權法》第七十九條明確規(guī)定維修資金屬于業(yè)主共有,因此可以得出社區(qū)業(yè)主對維修資金享有支配權。[4]但是,現實情況中,有很多社區(qū)的住宅房屋需要及時修補,社區(qū)業(yè)主多次向物業(yè)管理公司反映,卻遲遲無人應答,也沒有及時維修,很多住宅房屋建筑就一直處于維修期或者危房期。公共維修資金處于亟待使用的情況，很大一部分原因是因為申請維修資金的程序很繁瑣,使用門檻較高,因此維修資金就一直處于“沉睡”的狀態(tài)，不能合理使用,使得很多社區(qū)的公共建筑設施不能得到及時有效的修繕,損害了社區(qū)業(yè)主的相關利益。另外,除了維修資金收繳之后使用率低的問題,有些社區(qū)由于維修資金的管理制度不規(guī)范,會出現物業(yè)公司違規(guī)使用維修資金的情況,例如,物業(yè)公司會利用維修資金來補足物業(yè)服務費或者自身所花費的其他費用。由于維修資金使用制度不具備完善的公開程序,很多社區(qū)業(yè)主對于維修資金的使用情況知情程度不是很高,在此情況下,業(yè)主委員會和物業(yè)公司通過不規(guī)范的操作暗中勾結、相互牟利,進而損害業(yè)主們的切身利益。因此規(guī)范公共維修資金的使用程序和提高使用率才能更好地保障業(yè)主的權利。

(三)業(yè)主維權難

在社區(qū)生活關系中,需要社區(qū)業(yè)主們進行自治，[5]而在社區(qū)中,業(yè)主之間都處于相對獨立的社會關系,存在個性差異、習慣不同、利益需求不一等情況,因此一旦自治超過一定范圍,個人的“自治”行為會很容易損害他人合法利益。社區(qū)中某些業(yè)主會因個人利益進行私搭亂建、侵占公共通道,不按規(guī)定飼養(yǎng)寵物,不對自家寵物采取安全保障措施。同時,有些社區(qū)業(yè)主的行為也會使得社區(qū)環(huán)境遭到污染,隨意丟棄垃圾、任意排放污染物等。對于以上違法亂規(guī)行為如何處理,業(yè)主該如何正確維護自身權利都是需要解決的問題,自治維權的路途任重而道遠。有時即使投訴物業(yè),也不能得到及時回應和保障。對于業(yè)主而言,無論是資本力量還是專業(yè)知識的了解程度,相較于物業(yè)都是處于弱勢,獲取相關信息的途徑也會更加缺失。社區(qū)業(yè)主和物業(yè)之間缺乏一個非常有效且恰合的溝通渠道,業(yè)主不能自由表達其真實意思,即使表達真實,也無法得到相應保護。另外,對于我國而言,物業(yè)管理相關的法律法規(guī)不是很成熟完備,尚處于一個非常薄弱的探索階段,因此,對于業(yè)主的自治維權手段也不是很規(guī)范,缺乏可靠的有效機制。業(yè)主維權能力的羸弱必定會導致業(yè)主被侵害的權利和利益不能得到及時完整的保障。[6]

二、《民法典物權編(草案)》二審稿相關規(guī)定解讀

(一)明確居委會應給予指導協助

生活實踐中,很多社區(qū)并沒有成立業(yè)主大會或者業(yè)主委員會。在一個基層自治組織中,業(yè)主大會或者業(yè)主委員會的缺失,會使得業(yè)主權益更難得到保護,在業(yè)主權利遭受到侵害時,僅僅依靠業(yè)主個人能力是無法得到伸張和維權保障的,因此成立業(yè)主大會和業(yè)主委員會很有必要。對于設立了業(yè)主大會和業(yè)主委員會的社區(qū),由于對法律法規(guī)及相關政策了解不充分、程序操作不規(guī)范,使得設立業(yè)主大會或選舉業(yè)主委員會的時間較長,嚴重存在“成立難”的問題。我國現行《物權法》第七十五條雖然明確規(guī)定政府應當對設立業(yè)主大會和選舉業(yè)主委員會給予指導和協助,但是政府對于基層社區(qū)業(yè)主來說較為遙遠。同時,政府部門事務較多且繁瑣,任何事情的處理都需要花費相應的人力和物力,對于社區(qū)中業(yè)主大會或者業(yè)主委員會的成立雖然現行法明確規(guī)定需要給予指導,但在現實生活中,往往一直被擱置,得不到妥善的幫助。因此，《民法典物權編(草案)》二審稿在第七十二條專門增加了“居民委員會應當對設立業(yè)主大會、選舉居委會予以指導”。通過法律規(guī)定不僅能夠推動社區(qū)積極設立業(yè)主大會和選舉業(yè)主委員會,同時在給予指導和協助的角色上增加了居民委員會。居民委員會屬于政府和基層組織中間的群眾自治性組織,具體工作內容就是對接政府和基層社區(qū),上傳下達,同時居民委員會的工作領域離社區(qū)也是最近的,在維權保障方面更有利于業(yè)主保護自己的權利。

(二)降低公共維修金使用門檻,增加使用情形

公共維修資金的起源很早,在2007年《物權法》出臺之前,公共維修資金就已問世,開始于1998年,不斷累積20多年,公共維修資金的基數越來越大,但是使用率一直很低,社區(qū)內的公共基礎設施損壞以及業(yè)主的個人住宅問題一直得不到妥善解決。在《民法典物權編(草案)》一稿中,就針對籌集和使用建筑物及其附屬設施的維修資金作出了相關修改,但仍然存在爭議,雖然相較于現行《物權法》相應規(guī)定,適當降低了投票通過率,但是大部分學者專家都認為一審稿的修改得不到實質意義上的解決,對于公共維修資金使用率低的情形得不到明顯改善。因此四月份的《民法典物權編(草案)》二審稿在一審稿的基礎上又作了相應修改,完善了對于公共維修資金的表決程序,也降低了使用公共維修資金的表決要求,將一審稿的“雙過四分之三”修改為“雙過二分之一”,大大降低了通過表決的要求。通過法律規(guī)定來改善過去維修資金的“沉睡狀態(tài)”,來加強對社區(qū)業(yè)主權利的保護。另外,二審稿草案還增加了一款規(guī)定,在緊急情況下,業(yè)主大會或者業(yè)主委員會可以依法申請使用公共維修資金,而不用再去召集社區(qū)業(yè)主進行投票表決。這里體現了法律的人性化,比如在暴雨季屋頂漏水,此種情形下必須及時進行維修,如果還要根據法律程序進行投票表決,那么業(yè)主的切身利益將會遭受到嚴重損害,因此,很多地方紛紛出臺當地法規(guī),在緊急情形下,可以不經業(yè)主投票對公共維修資金進行使用,以便更好地保護業(yè)主權利。所以根據地方實踐的特殊情況,二審稿增加了此項內容,切實維護了業(yè)主的實質利益。

(三)賦予相關部門管理義務

社區(qū)生活中,由于各方面利益觀念的差異,一些違規(guī)現象屢見不鮮,小區(qū)內私搭亂建、違反規(guī)定飼養(yǎng)寵物、侵占公共通道等違規(guī)行為時有發(fā)生,不僅侵害了社區(qū)內其他業(yè)主的相關利益,同時極有可能影響社區(qū)內的生活環(huán)境。業(yè)主個人能力有限,即便求助于物業(yè),但是物業(yè)服務公司是逐利組織,只有投出沒有回報盈利的事情只會置之不理,因此,物業(yè)雖然是服務于社區(qū),但本質上是公司,是盈利組織。即使物業(yè)公司對于其他業(yè)主的反饋作出一定的回應,但對于違規(guī)業(yè)主也不能作出非常有效的規(guī)制,不能產生及時長效的約束,不能從根本上減少此類現象的發(fā)生。針對實踐中這些情況的發(fā)生,《民法典物權編(草案)》二審稿中增加了一款,在建筑區(qū)劃內違反規(guī)定飼養(yǎng)動物、違章搭建、侵占通道等的行為人拒不履行相關義務的,有關當事人可以向有關行政主管部門投訴,有關行政主管部門應當依法處理。這表明在現實生活中,柔性的解決方式起不到良好的作用時,必須通過法律規(guī)定,增加一定的震懾力和剛性規(guī)制。該條規(guī)定不僅針對小區(qū)內的違規(guī)行為指明了投訴途徑,也明確了業(yè)主權利救濟的渠道,根據二審稿的規(guī)定內容,只要向相關部門進行投訴,該部門就應當依法作出處理,為解決小區(qū)違規(guī)現象引發(fā)的糾紛提供了法律依據。

三、完善業(yè)主權利保護的個人思考

(一)明確業(yè)主大會、業(yè)主委員會法律定位

1.賦予業(yè)主大會法人資格。我國現行《物權法》并未對業(yè)主大會的法人主體資格作出相應規(guī)定,同時《民法典物權編(草案)》二審稿對此也未作出相應的修改,因此,業(yè)主大會的主體資格一直處于比較模糊的地帶。法律充分規(guī)定了業(yè)主大會的行使權利,但如何保障權利實質行使,需要確定好業(yè)主大會的法律地位,然后依照法律規(guī)定合法行使自己的權利,賦予業(yè)主大會的法人資格是當下較為合適的選擇。賦予業(yè)主大會法人資格順應域外法律規(guī)定的潮流,美國等其他發(fā)達國家對于社區(qū)的管理制度作出了非常詳盡且相對完善的規(guī)定，[7]同時也承認了業(yè)主大會的法人資格。一方面真正確立業(yè)主大會在市場中的法律定位,才能提起訴訟并以自己的名義對外行使法律行為。另一方面也提升業(yè)主大會在社區(qū)內的權威性,才能牢牢站在法律層面制止社區(qū)內一些違規(guī)行為,更好地磨合業(yè)主大會、業(yè)主委員會和業(yè)主們的關系。

2.界定業(yè)主委員會法律性質。對于業(yè)主委員會法律性質的界定,立法上也是處于非常模糊的態(tài)度。業(yè)主委員會簡單來說是業(yè)主大會的執(zhí)行部門,一方面代表業(yè)主大會在內部對日常事務進行處理,另一方面又代表業(yè)主大會對外部履行一些職能。但在社區(qū)內建筑物區(qū)分所有權的情形下,應當明確業(yè)主委員會獨立的法律地位,能以自己的名義為一定行為,并依法提起訴訟,為業(yè)主維權。司法實踐中,對于承認業(yè)主委員會是否能作為訴訟主體的判決不一,因為立法上沒有統一的標準,有以原告不適格駁回訴訟請求的,也有承認業(yè)主委員會的訴訟主體資格進行審理案件的。業(yè)主權利受到侵害通過法律武器進行維權這在司法實踐中經常會出現,但是業(yè)主個人的力量是非常薄弱的,業(yè)主委員會的法律地位不明確,在一定程度上會嚴重減少業(yè)主的維權途徑。如何更好地維護業(yè)主的權利,需要明確業(yè)主委員會的訴訟主體資格。

(二)完善公共維修金管理制度

1.簡化維修資金的使用程序?！睹穹ǖ湮餀嗑?草案)》二審稿完善了公共維修資金的表決程序,適當降低了使用維修資金的表決要求,是為了推動公共維修資金的使用作出的立法規(guī)定。然而，實踐中,在使用公共維修資金的時候不僅存在表決難的問題,也存在使用程序復雜的問題,在需要啟動維修資金使用時,需要消耗太多時間。例如,有些社區(qū)業(yè)主針對社區(qū)內公共設施的損壞申請啟動使用公共維修資金時,光是損壞鑒定這一項就需要排隊并且花費大半年時間,不能及時作出決策并進行表決。因此,立法上在降低使用表決難度的同時,地方立法也應跟隨適當地簡化使用程序。例如,在現在的大數據時代,可以做一個專門的社區(qū)業(yè)主APP或者建立一個數據庫,通過網上進行審核、投票、表決,從而簡化維修資金的使用程序,提高表決效率。

2.加強對維修資金的使用監(jiān)督。由于我國社區(qū)公眾對公共事務的參與缺乏積極性,業(yè)主對社區(qū)的自治程度還不是很高,對于維修資金的使用,公眾對自身知情權的意識也相當匱乏,因此,對于維修資金的使用途徑了解不夠,讓開發(fā)商和物業(yè)管理公司有了可趁之機,將社區(qū)業(yè)主所有的公共維修資金據為己有,挪為他用。這不僅嚴重損害了社區(qū)業(yè)主的知情權和切身利益,同時也大大降低了開發(fā)商和物業(yè)公司的可信度,影響業(yè)主和物業(yè)公司的關系,導致進一步僵化,也使得維修資金一直處于模糊和失控的狀態(tài)。所以,必須加強對公共維修資金使用的監(jiān)督，應從源頭開始,收繳、日常管理、使用等每個環(huán)節(jié)業(yè)主都應參與并知曉,定期公布維修資金的使用內容和收支情況。國家也可出臺有關監(jiān)督公共維修資金使用情況的監(jiān)督管理規(guī)定,從法律上進行統一規(guī)制,地方再根據當地實踐情況進行“因地制宜”。只有建立了監(jiān)督制度,社區(qū)業(yè)主才能對維修資金有一個全面掌控的視野,才能更好地保障業(yè)主的權益。

(三)增加業(yè)主維權的救濟渠道

1.建立業(yè)主投訴機制。在社區(qū)生活中,業(yè)主權利受到侵害的現象屢見不鮮,其中包括其他業(yè)主和物業(yè)服務公司。但相較于物業(yè)服務公司,業(yè)主往往是孤立無援的,自身的力量也很薄弱,所以在與物業(yè)公司的博弈和對抗中,業(yè)主是弱勢一方。另外,多方業(yè)主聯合出現進行維權的情況是非常困難的,不利于業(yè)主及時對自身利益進行維權。[8]除此之外,我國的物業(yè)管理制度仍然處于探索和培育階段,通過政府監(jiān)管不能達到落地效果,不利于切實保護業(yè)主權益。因此,需要建立業(yè)主的投訴機制,這不僅與現行《物權法》第八十二條規(guī)定的內容相契合,也能彌補《物業(yè)管理條例》中注重規(guī)定管理內容而忽略自治內容的缺憾,業(yè)主可以通過自身的渠道進行維權,有利于社區(qū)的公共治理。同時,也建議立法增加“受侵害的業(yè)主”可向政府、居委會等相關部門進行投訴,擴大原有的“業(yè)主大會、業(yè)主委員會”的投訴主體范圍,從而更好地保障業(yè)主自身權利。

2.創(chuàng)設物業(yè)服務公司的評價制度。實踐中，物業(yè)服務公司侵害業(yè)主權利的現象時有發(fā)生,由于業(yè)主處于博弈對峙中的弱勢一方，[9]社區(qū)業(yè)主受侵害時不能更好地保障自己的權益。在社區(qū)管理中,物業(yè)公司應是服務于社區(qū)的,不應當借助于自身力量的強勢而進行各方面的違規(guī)盈利行為。物業(yè)公司的服務質量如何,被服務者即社區(qū)業(yè)主最具有發(fā)言權,最能切身感受到,從而進行客觀真實的評價。創(chuàng)設物業(yè)服務公司的評價制度,不僅有利于擺正物業(yè)公司的位置,盡量平衡與社區(qū)業(yè)主的相對平等關系,適當改變原有的“強者有肉吃”的對立狀態(tài),而且有利于發(fā)展物業(yè)公司和社區(qū)業(yè)主和平友好相處的關系,提升物業(yè)服務公司的服務質量,提高業(yè)主進行自治的積極性。另外,通過此項制度更能建立物業(yè)公司與業(yè)主之間的互信模式,更好地幫助社區(qū)的服務、治理和發(fā)展,全方位地保障業(yè)主的權利不受侵害。