我國(guó)警察職權(quán)規(guī)定的演變、問題與出路

賈煥銀

(山東大學(xué)法學(xué)院，山東 威海 264209)

新時(shí)代背景下，改革開放的大力推進(jìn)，傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的深度發(fā)展，都要求重視并凸顯警察在國(guó)家治理中的作用。在建設(shè)法治中國(guó)視野中，重視并凸顯警察作用的一個(gè)基本前提，就是要將其在法律上通過(guò)立法規(guī)定下來(lái)。國(guó)家權(quán)力的實(shí)行，不論從整體上說(shuō)，還是對(duì)每一具體權(quán)種而言，為充分發(fā)揮其效能，都應(yīng)當(dāng)配置與行使并重，組織法和作用法并行。但對(duì)不同的權(quán)種來(lái)說(shuō)，這一要求的力度、廣度和強(qiáng)度并不相同。比較而言，立法權(quán)的重心應(yīng)當(dāng)置于組織法上，而司法權(quán)和行政權(quán)，從最終意義上說(shuō)，應(yīng)當(dāng)側(cè)重于作用法。司法權(quán)有民事、刑事和行政三大訴訟法、執(zhí)行上的法律、一系列司法解釋和指導(dǎo)性案例等為之張目，作為“一種特殊行政權(quán)”的警察權(quán)，雖然公安法規(guī)規(guī)章等數(shù)量大，門類也比較齊全，但其不僅基本法律需要修訂完善，而且組織法和作用法一體為用，整個(gè)警察法律體系在形式上主要仰賴于組織法，作用法卻隱而不詳。新時(shí)代，新警務(wù)，(1)有學(xué)者將新時(shí)代公安改革發(fā)展趨勢(shì)概述為如下六點(diǎn)：(1)公安信息管理體制由“以塊為主”走向“以條為主”；(2)警務(wù)行動(dòng)指揮的合成化、體系化；(3)公安機(jī)關(guān)中上層職能專業(yè)化和基層一線職能整合并存；(4)刑事調(diào)查職能日益走向融合；(5)公安組織結(jié)構(gòu)由職能型向流程型轉(zhuǎn)變；(6)警政區(qū)劃與行政區(qū)劃相對(duì)分離。參見趙煒.公安改革40年：歷程、經(jīng)驗(yàn)、趨勢(shì)[J].中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2018, (2)：1-11.當(dāng)代警察權(quán)的實(shí)行迫切需要作用法來(lái)?yè)纬?。本文立足于警察職?quán)規(guī)定這一樞紐環(huán)節(jié)，在梳理新中國(guó)成立以來(lái)演變特點(diǎn)、界定有關(guān)術(shù)語(yǔ)內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，分析警察職權(quán)與警察權(quán)概念的關(guān)系，以及我國(guó)警察職權(quán)規(guī)定存在的問題，進(jìn)而探尋我國(guó)警察職權(quán)規(guī)定的出路。

一、我國(guó)警察職權(quán)規(guī)定的演變及其特點(diǎn)

(一)我國(guó)警察職權(quán)規(guī)定的演變

新中國(guó)建立不久，中央人民政府公安部正式成立，承擔(dān)起懲治反革命分子，預(yù)防、制止其他犯罪分子的破壞活動(dòng)，維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)治安，保衛(wèi)人民民主專政的任務(wù)。由于現(xiàn)代法制建設(shè)尚未起步，當(dāng)時(shí)公安工作主要還是依據(jù)黨和國(guó)家的政策、領(lǐng)導(dǎo)人指示來(lái)開展，堅(jiān)持集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合的領(lǐng)導(dǎo)體制、強(qiáng)調(diào)政治建警、堅(jiān)持群專結(jié)合的工作方針，但適應(yīng)黨和國(guó)家中心工作，不斷滿足自身發(fā)展需要，一直是公安工作不變的主題。[1]內(nèi)蘊(yùn)于這一主題之中的法治需求引致的公安法制建設(shè)，最早發(fā)軔于1957年，是年6月，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《中華人民共和國(guó)人民警察條例》(以下簡(jiǎn)稱《人民警察條例》)。該條例雖被冠以“條例”之名，但它由全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)并由國(guó)家主席令公布后實(shí)施，因而是新中國(guó)最早的一部關(guān)于公安工作的法律。其中第5條、第6條分別規(guī)定人民警察的19項(xiàng)職責(zé)和6項(xiàng)權(quán)限，開啟了我國(guó)警察職權(quán)規(guī)定法律化的先河。其后很長(zhǎng)一段時(shí)間，整個(gè)國(guó)家陷入無(wú)法無(wú)天的混亂狀況，特別是“公安六條”的出臺(tái)與執(zhí)行，中斷了公安工作法制建設(shè)和警察職權(quán)規(guī)定的法律化進(jìn)程。

1978年召開的黨的十一屆三中全會(huì)確立了“發(fā)展社會(huì)主義民主，健全社會(huì)主義法制”的方針，中國(guó)公安法制建設(shè)重又起航，一些調(diào)控基本社會(huì)關(guān)系的重要法律陸續(xù)制定出臺(tái)，比如，1979年制定頒布的《中華人民共和國(guó)刑法》和《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》就為警察刑事偵查工作提供了基本依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。但警察基本法律直到1995年才頒布施行。1995年頒布的《中華人民共和國(guó)人民警察法》(以下簡(jiǎn)稱《人民警察法》)共有8章52條，與僅有11條的《人民警察條例》相比，內(nèi)容已經(jīng)擴(kuò)展不少，規(guī)定的警務(wù)事項(xiàng)也更為豐富，除總則和附則外，涉及警察職權(quán)、義務(wù)和紀(jì)律、組織管理、警務(wù)保障和執(zhí)法監(jiān)督，以及法律責(zé)任等6項(xiàng)內(nèi)容。該法設(shè)置專章以14個(gè)條文來(lái)規(guī)定警察職權(quán)，并在第6條規(guī)定“公安機(jī)關(guān)的人民警察”按照職責(zé)分工，依法履行14項(xiàng)職責(zé)。2012年10月，為適應(yīng)中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的新形勢(shì)新發(fā)展新需要，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《人民警察法》進(jìn)行修正，警察職權(quán)的規(guī)定只是將其第6條第11項(xiàng)修訂為“對(duì)被判處拘役、剝奪政治權(quán)利的罪犯執(zhí)行刑罰”，來(lái)適應(yīng)我國(guó)刑罰執(zhí)行機(jī)制新變化在警察法上提出的立法新需求。(2)該次修正刪除了對(duì)被判處管制和監(jiān)外執(zhí)行的罪犯執(zhí)行刑罰以及被宣告緩刑、假釋的罪犯實(shí)行監(jiān)督、考察的規(guī)定。

2015年2月中央審議通過(guò)《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》，確立全面深化公安改革的總體目標(biāo)是：“完善與推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系相適應(yīng)的現(xiàn)代警務(wù)運(yùn)行機(jī)制和執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，建立符合公安機(jī)關(guān)性質(zhì)任務(wù)的公安機(jī)關(guān)管理體制，建立體現(xiàn)人民警察職業(yè)特點(diǎn)、有別于其他公務(wù)員的人民警察管理制度?！?012年的這次修正，《人民警察法》原有體例結(jié)構(gòu)和條文數(shù)量未發(fā)生變動(dòng)，內(nèi)容也基本保持不變，只是局部的個(gè)別條文修正，已經(jīng)完全無(wú)法滿足和適應(yīng)全面深化公安改革總體目標(biāo)的要求。2014年以來(lái)，公安部就著力推動(dòng)《人民警察法》再次修訂工作。在深入調(diào)研論證、反復(fù)修改完善并多次征求有關(guān)部門、專家學(xué)者和地方公安機(jī)關(guān)的意見基礎(chǔ)上，形成《人民警察法(修訂草案稿)》，并在2016年12月1日在公安部官方網(wǎng)站發(fā)布，向社會(huì)公開征求意見。

《人民警察法(修訂草案稿)》共7章109條，雖然《人民警察法》第3章“義務(wù)和紀(jì)律”被整個(gè)刪除，(3)該章共有4個(gè)條文，即第20條至第23條，公安部于2000年和2010年分別發(fā)布施行《公安機(jī)關(guān)人民警察內(nèi)務(wù)條令》和《公安機(jī)關(guān)人民警察紀(jì)律條令》兩部行政規(guī)章，將第20條、第22條、第23條關(guān)于警察紀(jì)律和內(nèi)務(wù)方面內(nèi)容的粗略籠統(tǒng)的規(guī)定系統(tǒng)化、具體化，第20條危難救助的規(guī)定，在性質(zhì)上難以被歸入“義務(wù)和紀(jì)律”名下，《人民警察法(修訂草案稿)》將其移至“職責(zé)與權(quán)力”一章予以規(guī)定。內(nèi)容成倍增加，但體例結(jié)構(gòu)基本保持不變，只是將“職權(quán)”一章名稱修訂為“職責(zé)和權(quán)力”，“警務(wù)保障”一章名稱修訂為“保障”，“執(zhí)法監(jiān)督”一章名稱修訂為“執(zhí)法和監(jiān)督”，“法律責(zé)任”一章名稱則未發(fā)生改動(dòng)。在“職責(zé)和權(quán)力”一章中，第12條規(guī)定公安機(jī)關(guān)依法履行23項(xiàng)職責(zé)，從第13條至第36條則規(guī)定了危難救助、內(nèi)部協(xié)助、外部警務(wù)協(xié)助、身份證件查驗(yàn)、行政強(qiáng)制與行政處罰、傳喚、現(xiàn)場(chǎng)處置、盤問和繼續(xù)盤問、檢查搜查、交通工具攔停、人身檢查與生物信息采集、信息收集查閱和調(diào)取、采取刑事措施、履行職責(zé)中的優(yōu)先權(quán)、保護(hù)性約束措施、交通管制、現(xiàn)場(chǎng)管制、網(wǎng)絡(luò)管制，以及警械、武器和現(xiàn)場(chǎng)工具使用等項(xiàng)警察職權(quán)內(nèi)容。

(二)我國(guó)警察職權(quán)規(guī)定演變的特點(diǎn)

首先，在職權(quán)目的問題上，能夠應(yīng)時(shí)而變。警察職權(quán)如何規(guī)定，取決于其所擔(dān)負(fù)的法定任務(wù)，警察職權(quán)規(guī)定應(yīng)當(dāng)以最大程度實(shí)現(xiàn)警察所負(fù)擔(dān)的法定任務(wù)為限。警察所負(fù)擔(dān)的法定任務(wù)，會(huì)由于時(shí)代的不同而有所差別，會(huì)由于時(shí)代的變遷而或遲或早的發(fā)生變動(dòng)。在18世紀(jì)，亞當(dāng)·斯密曾指出，警察的目的在于“確保商品的廉價(jià)、維護(hù)公安和保持清潔”[2]，特別是“確保商品的廉價(jià)”，或許是完全適應(yīng)于他所處那個(gè)時(shí)代的，而如果將其置于當(dāng)代，則會(huì)令人驚詫不已。不論是《人民警察法(修訂草案稿)》和《人民警察法》，還是粗疏簡(jiǎn)單的《人民警察條例》，都依據(jù)其所確立的警察任務(wù)來(lái)設(shè)計(jì)和規(guī)定具體的警察職權(quán)(職責(zé))事項(xiàng)內(nèi)容。

《人民警察條例》第2條規(guī)定：“人民警察的任務(wù)是依照法律懲治反革命分子，預(yù)防、制止其他犯罪分子的破壞活動(dòng)，維護(hù)公共秩序和社會(huì)治安，保護(hù)公共財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公民的權(quán)利和合法利益，以保衛(wèi)人民民主制度，保障國(guó)家的社會(huì)主義建設(shè)順利進(jìn)行?！眹@這一根本任務(wù)，在其人民警察19項(xiàng)職責(zé)規(guī)定中，我們能夠看到諸如“預(yù)防、制止、偵查反革命分子破壞活動(dòng)”“管制反革命分子”“防特”“防匪”和“進(jìn)行提高革命警惕宣傳工作”等明顯具有時(shí)代特點(diǎn)的事項(xiàng)，也囊括了現(xiàn)在看來(lái)顯然不屬于警察事務(wù)范疇的內(nèi)容，比如第13項(xiàng)“監(jiān)督公共衛(wèi)生和市容的整潔”和第17項(xiàng)“積極參加和協(xié)助進(jìn)行其他有關(guān)群眾福利的工作”等。

1995年《人民警察法》也在第2條規(guī)定了人民警察的任務(wù)，(4)1995年《人民警察法》第2條具體規(guī)定為：“人民警察的任務(wù)是維護(hù)國(guó)家安全，維護(hù)社會(huì)治安秩序，保護(hù)公民的人身安全、人身自由和合法財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公共財(cái)產(chǎn)，預(yù)防、制止和懲治違法犯罪活動(dòng)?！痹谄淙嗣窬?4項(xiàng)職責(zé)規(guī)定中，去除了《人民警察條例》中具有當(dāng)時(shí)時(shí)代特點(diǎn)的內(nèi)容，凸顯了自身所處時(shí)代要求的內(nèi)容，如增加了“管理集會(huì)、游行、示威活動(dòng)”和“監(jiān)督管理計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)的安全保護(hù)工作”等?！度嗣窬旆?修訂草案稿)》則將任務(wù)的主體由“人民警察”修訂為“公安機(jī)關(guān)”，增加了維護(hù)“公共安全”和“社會(huì)穩(wěn)定”等內(nèi)容，并將“合法權(quán)益”受保護(hù)主體由公民個(gè)體擴(kuò)展至“公民、法人和其他組織”。(5)《人民警察法(修訂草案稿)》第3條規(guī)定了公安機(jī)關(guān)的任務(wù)，具體內(nèi)容為“公安機(jī)關(guān)的任務(wù)是維護(hù)國(guó)家安全和公共安全，維護(hù)社會(huì)治安秩序和社會(huì)穩(wěn)定，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保護(hù)公共財(cái)產(chǎn)，預(yù)防、制止、查處和懲治違法犯罪活動(dòng)”。相應(yīng)地，在其公安機(jī)關(guān)23項(xiàng)職責(zé)規(guī)定中，增設(shè)了一些公安機(jī)關(guān)已經(jīng)在實(shí)際行使而現(xiàn)行《人民警察法》并未規(guī)定的警察職責(zé)，比如“執(zhí)行強(qiáng)制醫(yī)療”“防范和打擊恐怖主義”“調(diào)解處理民間糾紛”“監(jiān)督管理保安服務(wù)活動(dòng)”“參加聯(lián)合國(guó)警察維和行動(dòng)”等。

其次，在職權(quán)主體問題上，實(shí)現(xiàn)從模糊不清到意圖確立公安機(jī)關(guān)的主體性的轉(zhuǎn)變。1957年實(shí)施的《人民警察條例》第5條、第6條統(tǒng)一使用“人民警察”這一稱謂來(lái)分別規(guī)定警察“職責(zé)”和“權(quán)限”事項(xiàng)?！熬臁币辉~可作警察個(gè)體及其組織兩種解釋，但在《人民警察條例》中，“人民警察”到底作警察個(gè)體還是警察組織來(lái)解釋并不清楚。例如，其第6條第4項(xiàng)、第5項(xiàng)規(guī)定了警察武器使用權(quán)和在追捕人犯等情形中對(duì)機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個(gè)人的交通通訊工具借用權(quán)，這兩項(xiàng)權(quán)力明顯只能由正在履行職務(wù)的個(gè)體警察來(lái)行使，但這只是個(gè)別情況，在更多情形下，“人民警察”一詞則是作為警察組織的意思來(lái)理解要合適。這種警察主體的意思游移不定的狀況，導(dǎo)致“人民警察職責(zé)”和“人民警察權(quán)限”意義上的不確定狀況。

不同于《人民警察條例》中的這種游移狀況，1995年《人民警察法》在第2章“職權(quán)”第6條中徑行使用“公安機(jī)關(guān)的人民警察”這一短語(yǔ)來(lái)規(guī)定其應(yīng)當(dāng)履行的14項(xiàng)職責(zé)。這一表述很明確，該條所列舉14項(xiàng)職責(zé)應(yīng)當(dāng)由公安機(jī)關(guān)的人民警察來(lái)承擔(dān)和履行。2012年對(duì)《人民警察法》進(jìn)行修正時(shí)，并未對(duì)此規(guī)定進(jìn)行修正，2016年公安部公布的《人民警察法(修訂草案稿)》第12條則明確使用“公安機(jī)關(guān)”這一詞語(yǔ)來(lái)規(guī)定其應(yīng)當(dāng)履行的23項(xiàng)職責(zé)，徹底翻轉(zhuǎn)了1995年《人民警察法》第6條中警察職責(zé)應(yīng)當(dāng)由“公安機(jī)關(guān)的人民警察”承擔(dān)和履行的規(guī)定。這樣看來(lái)，在警察職權(quán)主體規(guī)定問題上，我國(guó)警察法律正在力圖實(shí)現(xiàn)從游移不定到警察個(gè)體再到公安機(jī)關(guān)的轉(zhuǎn)變。

最后，在具體表述方法問題上，雖在變動(dòng)，但依舊處于糾結(jié)不清狀態(tài)中。《人民警察條例》只有11個(gè)條文，內(nèi)容不過(guò)區(qū)區(qū)1500余字，它只是通過(guò)2個(gè)條文，用“職責(zé)”和“權(quán)限”兩詞來(lái)表述警察職權(quán)規(guī)定問題。由于該條例沒有總則—分則和章節(jié)的結(jié)構(gòu)設(shè)置與區(qū)分，僅僅通過(guò)它本身，我們無(wú)從清晰識(shí)別“職責(zé)”和“權(quán)限”的意思分別是什么。這導(dǎo)致二者之間的關(guān)系應(yīng)該如何來(lái)定性，以及它們是否從屬于一個(gè)共同的上位概念等問題都不清楚明確。

1995年《人民警察法》由于內(nèi)容大量擴(kuò)充，也有了總則—分則和章節(jié)的結(jié)構(gòu)設(shè)置，它用專門一章，即定名為“職權(quán)”的第2章，合計(jì)14個(gè)條文來(lái)表述警察職權(quán)規(guī)定問題。該章第6條使用“職責(zé)”一詞明確規(guī)定了公安機(jī)關(guān)人民警察的14項(xiàng)職權(quán)事項(xiàng)，從第7條至第17條的11個(gè)條文則規(guī)定了公安機(jī)關(guān)及其人民警察的行政處罰權(quán)、強(qiáng)制措施權(quán)、武器使用權(quán)、技術(shù)偵察權(quán)和現(xiàn)場(chǎng)管制權(quán)等具體警察權(quán)力，而第18條和第19條則分別規(guī)定了國(guó)家安全機(jī)關(guān)、監(jiān)獄、勞動(dòng)教養(yǎng)管理機(jī)關(guān)的人民警察和人民法院、人民檢察院的司法警察依照有關(guān)法律、行政法規(guī)履行職權(quán)和人民警察在非工作時(shí)間遇有緊急情況的履職義務(wù)。除第6條，其余條文，即從第7條至第19條，由于還涉及非公安機(jī)關(guān)的人民警察和司法警察職權(quán)，以及人民警察非工作時(shí)間緊急情況下的履職義務(wù)規(guī)定，并不能抽象地類型化為具體警察權(quán)力。因此，在具體表述方法上，可以認(rèn)定1995年《人民警察法》采取的是“職權(quán)”二分為“職責(zé)”加若干條文的具體表述方式。

與1995年《人民警察法》基本一致，《人民警察法(修訂草案稿)》也采取了這種具體表達(dá)方式。在其定名為“職責(zé)和權(quán)力”的第2章，合計(jì)25個(gè)條文來(lái)表述警察職權(quán)規(guī)定問題。該章第12條使用“職責(zé)”一詞明確規(guī)定了公安機(jī)關(guān)人民警察的23項(xiàng)職權(quán)事項(xiàng)，從第13條至第36條的24個(gè)條文則規(guī)定了公安機(jī)關(guān)及其人民警察的多項(xiàng)具體警察權(quán)力。與1995年《人民警察法》第7條至第19條相比，《人民警察法(修訂草案稿)》從第13條至第36條的24個(gè)條文具備更大可能被抽象地類型化為一系列具體的警察權(quán)力。因此，正如該章名稱，應(yīng)當(dāng)說(shuō)該修訂稿采取的是“職責(zé)”加“權(quán)力”的具體表述方式，但一如1995年《人民警察法》，它除了在第12條明確使用“職責(zé)”一詞外，也并沒有將其他24個(gè)條文統(tǒng)一命名在“警察權(quán)力”這一詞項(xiàng)下。

二、我國(guó)警察職權(quán)規(guī)定存在的問題

警察職權(quán)的規(guī)定具有極端重要性，它不僅是實(shí)現(xiàn)警察目的，從根本上配置落實(shí)警察任務(wù)的基本舉措，還是聯(lián)結(jié)警察組織法和警察作用法的樞紐環(huán)節(jié)。因此，辨明警察職權(quán)與相關(guān)概念的關(guān)系，厘清警察職權(quán)立法存在的問題，探討如何更好地規(guī)定警察職權(quán)，對(duì)于修改并最終出臺(tái)《人民警察法》，進(jìn)一步制定完善警察法律體系和推進(jìn)正在全面展開的公安改革都具有積極的現(xiàn)實(shí)意義。

行文至此，我們一直在用“職權(quán)”一詞來(lái)表述本文的主題，這一詞語(yǔ)的使用是否恰當(dāng)，以及它與上文中使用的“權(quán)限”“職責(zé)”“職務(wù)”等語(yǔ)詞之間的關(guān)系是什么？不弄清楚這一點(diǎn)，就無(wú)法明確在職權(quán)主體問題上，確立向公安機(jī)關(guān)的主體性轉(zhuǎn)變是否適當(dāng)，也無(wú)法精當(dāng)?shù)財(cái)M定出適應(yīng)當(dāng)代中國(guó)警務(wù)發(fā)展需要的警察職權(quán)規(guī)定來(lái)。

不論“職權(quán)”“權(quán)限”“職責(zé)”還是“職務(wù)”都共同指向警察權(quán)力這一題旨上來(lái)，它構(gòu)成我們辨明其各自意義并區(qū)別它們彼此之間關(guān)系，以便更好地?cái)M制警察職權(quán)規(guī)定的基本語(yǔ)境和前提。因此，只有研究警察權(quán)力，對(duì)其性質(zhì)、類型等問題予以討論才能有效完成這種辨別工作。

任何有用的定義都不具有完全的普遍性，而只具有特殊的適切性，關(guān)于警察權(quán)力的討論，要尋求的就是這種特殊的適切性。在當(dāng)今時(shí)代，警察權(quán)力如此重要，(6)“除軍事外，其他皆屬內(nèi)政，且冠在概括的警察權(quán)下。警察掌握了國(guó)家權(quán)力的除外權(quán)，亦即政府之權(quán)力除了明顯劃歸某一部門——軍事——來(lái)執(zhí)行外，剩余權(quán)全歸警察所有?！标愋旅?德國(guó)公法學(xué)基礎(chǔ)理論(上卷)[M].北京：法律出版社,2010.167.關(guān)于它的分析研究，自不在少數(shù)。(7)在中國(guó)知網(wǎng)(CNKI)以“警察權(quán)”為篇名檢索，從1989年有學(xué)者著述以來(lái)，截至2020年9月，共有各類文獻(xiàn)1456篇，不可謂不多。綜合既有文獻(xiàn)來(lái)看，我們認(rèn)為警察權(quán)力性質(zhì)與類型的研究，正處于由將其定性為“國(guó)家權(quán)力”向“行政權(quán)力”轉(zhuǎn)變 ，并在此前提下邏輯地展開其功能分析的歷程中。警察權(quán)力“國(guó)家權(quán)力”論者，通常主張“警察權(quán)力是一種國(guó)家權(quán)力”[3]，國(guó)家職能是警察權(quán)產(chǎn)生的前提，是由國(guó)家設(shè)置的警察組織實(shí)施警務(wù)活動(dòng)，執(zhí)行國(guó)家意志的權(quán)力，[4]是“國(guó)家為實(shí)現(xiàn)警察任務(wù)(職能)賦予警察機(jī)關(guān)實(shí)施相應(yīng)活動(dòng)的權(quán)能”[5]。邏輯地推演下來(lái)，警察權(quán)力就是國(guó)家權(quán)力的“一種分設(shè)形態(tài)”，與立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)等并列、并行的一種具體國(guó)家權(quán)力類型，其內(nèi)涵需要在與這些權(quán)力的差異性比較中才能獲致。[6]該類論者，在警察權(quán)力屬性或特征的界定上，盡管并不一致，但往往都將“政治性”列為首要的屬性或特征。(8)比如李健和教授主張，我國(guó)警察權(quán)力具有政治性、行政性、司法性和軍事性四種特征，具體參見李健和.論我國(guó)警察權(quán)力的屬性和類別——警察權(quán)力專題研究之一[J].中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2007，(3):7-11.也有學(xué)者認(rèn)為警察權(quán)力具備政治性、行政性、司法性和公共性四大屬性。孫洪波.中國(guó)警察權(quán)屬性分析[J].中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2014,(1):67-71.

在現(xiàn)代社會(huì)，沒有誰(shuí)能從根本上否認(rèn)警察權(quán)力是一種國(guó)家權(quán)力，正如同在立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)分析中的情形一樣，問題是，將警察權(quán)力只定性為一種國(guó)家權(quán)力，它對(duì)于我們理解、解釋和運(yùn)作警察權(quán)力有多大的解釋力？即使暫且不論放棄傳統(tǒng)權(quán)力理論預(yù)設(shè)，并未始終將權(quán)力本身錨定在國(guó)家身上，[7]而主張它是一種策略，“被運(yùn)作而非被擁有”的?？聶?quán)力理論，我們只是在以國(guó)家為錨點(diǎn)的傳統(tǒng)權(quán)力理論視域中來(lái)分析這一點(diǎn)，也足以顯現(xiàn)它的孱弱的解釋力：它將警察權(quán)力放大為國(guó)家權(quán)力，不是凝聚而是在更大程度上稀釋了警察權(quán)力本該具備的核心內(nèi)涵。我們擬定的職權(quán)規(guī)定對(duì)象不是“國(guó)家權(quán)力”而是警察權(quán)力，盡管警察權(quán)力是一種國(guó)家權(quán)力，但擬定其職權(quán)規(guī)定只有在能夠有效針對(duì)它的本該秉具的核心內(nèi)涵的層面上才能令其本身更具解釋力、適應(yīng)性和生命力。

與“國(guó)家權(quán)力”論者不同，“行政權(quán)力”論者并不將警察權(quán)力描述為獨(dú)立于立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)而存在的國(guó)家權(quán)力類型，認(rèn)為它隸屬于行政權(quán)，盡管它一直“隱蔽”于后，[8]但卻只是一種行政權(quán)。這種理論主張，不僅具備深厚的警察權(quán)發(fā)展史的支撐，[9]而且也符合我國(guó)現(xiàn)實(shí)的警察權(quán)力制度構(gòu)架，在改革開放以來(lái)，逐步成為警察權(quán)力屬性問題上的主流觀點(diǎn)。但是，特別是由于警察行使的刑事偵查權(quán)屬性界定認(rèn)識(shí)上的差異和實(shí)踐上的“錯(cuò)位”現(xiàn)象所導(dǎo)致的種種張力與困境，(9)參見張曙.錯(cuò)位與歸位:公安偵查權(quán)與行政權(quán)關(guān)系研究[J].政治與法律,2009，(4):108-114.劉方權(quán).“兩面一體”:公安行政權(quán)與偵查權(quán)關(guān)系研究——基于功能的分析[J].法學(xué)論壇,2008，(4):82-89.蔣勇,陳剛. 公安行政權(quán)與偵查權(quán)的錯(cuò)位現(xiàn)象研究——基于警察權(quán)控制的視角[J].法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)),2014,(6):75-85.致使該種理論主張并未深深扎根于當(dāng)代警察實(shí)踐的沃土之中。

警察權(quán)力屬性的厘定，還是應(yīng)該要篤定在“行政權(quán)力”論這一理論路向，繼續(xù)深掘廣拓下去。警察權(quán)力是行政權(quán)，但只是一種行政權(quán)，它并不等同于行政權(quán)本身。因此，在其研究中，應(yīng)當(dāng)始終牢記這一表述：“警察權(quán)是一種行政權(quán)?！痹谄浞治鲋校瑧?yīng)當(dāng)在“一種”一語(yǔ)上，也即在警察權(quán)力有別于行政權(quán)的獨(dú)特性上下功夫，而不是徑行將二者劃等號(hào)，將行政權(quán)一般話語(yǔ)理論直接套用來(lái)分析研究警察權(quán)力問題。警察權(quán)力屬性的厘定是直接通過(guò)它的具體特征體現(xiàn)出來(lái)的，在這一點(diǎn)上，我們不同意前引的一些學(xué)者關(guān)于警察權(quán)力特征的主張。這些主張往往將警察權(quán)力與一般行政權(quán)的區(qū)分落腳在軍事性、武裝性和強(qiáng)制性、暴力性等特征上，這不僅又將警察權(quán)力的界定拉回到“國(guó)家權(quán)力”論上去，而且也遠(yuǎn)未將其區(qū)別于一般行政權(quán)的根本屬性凸顯出來(lái)。只有通過(guò)對(duì)其基本特征的歸納總結(jié)，才能抽演出警察權(quán)力的根本屬性規(guī)定來(lái)，并以此為前提來(lái)定性、安排和解決警察法學(xué)理論上的困境和警務(wù)治理實(shí)踐中的種種難題。

以刑事偵查權(quán)屬于行政權(quán)還是司法權(quán)為例，一些學(xué)者所以在警察權(quán)力特征中列入“司法性”這一點(diǎn)，主要在于將刑事偵查權(quán)定性為司法權(quán)。在刑事案件“辦理”這一問題上，現(xiàn)行《憲法》第140條規(guī)定“法、檢、公”三機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)“分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約”。有學(xué)者認(rèn)為，這樣規(guī)定有著明顯的權(quán)力平面化傾向，過(guò)分放大了三機(jī)關(guān)彼此之間的“平等性”，[10]但中國(guó)式刑事案件辦理實(shí)踐，從未呈現(xiàn)出這樣一種僅僅限于表述上的平面化。在省思多年來(lái)奉行的偵查中心主義困境與所造成危害基礎(chǔ)上，訴訟制度改革確立了“以審判為中心”的方向，中國(guó)式刑事案件辦理實(shí)踐正在向?qū)徟兄行闹髁x這一理想型轉(zhuǎn)變。(10)此處需要說(shuō)明的是，我國(guó)《憲法》第127條第2款規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門互相配合，互相制約?！痹诒O(jiān)察機(jī)關(guān)與包括公安機(jī)關(guān)在內(nèi)的執(zhí)法機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)關(guān)系上，去除了第140條“分工負(fù)責(zé)”的表述，很顯然，在這類案件辦理上，該款確立的是一種監(jiān)察機(jī)關(guān)主導(dǎo)機(jī)制，而不是此處所說(shuō)的審判中心主義走向。這一轉(zhuǎn)變深蘊(yùn)的旨趣在于，在更多程度上，“法、檢、公”三機(jī)關(guān)關(guān)系模式應(yīng)當(dāng)通過(guò)對(duì)司法權(quán)屬性的推演及有利于其權(quán)能實(shí)現(xiàn)來(lái)選擇和界定。那么公安刑偵機(jī)關(guān)行使的刑事偵查權(quán)，將其界定為行政權(quán)還是司法權(quán)更能符合審判中心主義訴訟制度改革方向所內(nèi)蘊(yùn)的這一旨趣呢？

如果將其界定為司法權(quán)，它卻明確地被掌握在顯然屬于行政機(jī)關(guān)的公安刑偵機(jī)關(guān)手中，更為重要的是，在邏輯層面上，這會(huì)導(dǎo)致一種自體監(jiān)督的困局：司法機(jī)關(guān)來(lái)監(jiān)督在邏輯上屬于自身但卻由公安刑偵機(jī)關(guān)行使的權(quán)力？我們知道，權(quán)力的自體監(jiān)督即便不會(huì)造成災(zāi)難，也顯然效果不佳。而事實(shí)上，我國(guó)司法權(quán)對(duì)警察權(quán)力的監(jiān)督制約能力有限，除了逮捕外，其他限制人身自由的權(quán)力幾乎不為其監(jiān)督制約，(11)參見李海峰.《人民警察法》修改的憲法審視——兼評(píng)《人民警察法》(修訂草案稿)[A].中國(guó)法學(xué)會(huì)警察法學(xué)研究會(huì)2017年年會(huì)暨第二屆警察法治論壇論文集[C].226-236.更不消說(shuō)諸如查證身份、技術(shù)偵查，以及涉及財(cái)產(chǎn)權(quán)的扣留、保管、變賣、使用、處置和限制使用等。

而若將其界定為行政權(quán)，則不僅顯然不會(huì)產(chǎn)生前述邏輯困局，也將可能消弭在警察權(quán)力內(nèi)部權(quán)力屬性上的這種二元割裂，凸顯其作為行政權(quán)的執(zhí)行上的根本屬性。同時(shí)，這樣也會(huì)將司法權(quán)引領(lǐng)至其權(quán)能實(shí)現(xiàn)分析上來(lái)，也即在其視野中，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)權(quán)力的“被運(yùn)作而非被擁有”的性質(zhì)，將刑事偵查權(quán)更多地定位為司法權(quán)的權(quán)能權(quán)力和實(shí)現(xiàn)方式。如此的話，在邏輯上，就更為切合了審判中心主義訴訟制度改革方向所內(nèi)蘊(yùn)的上述旨趣，在執(zhí)法視域中，就可以順理成章地將警察權(quán)力區(qū)分為行政執(zhí)法權(quán)力和刑事執(zhí)法權(quán)力兩大類型。

職權(quán)是指“法律賦予機(jī)關(guān)或人員執(zhí)行職務(wù)的權(quán)力”，它產(chǎn)生對(duì)外的效力，屬于作用法范疇，是機(jī)關(guān)及其人員對(duì)外采取具體措施的權(quán)力。它與“職務(wù)”一詞是相互對(duì)應(yīng)的關(guān)系，要更好地理解警察職權(quán)，還是要分析一下“職務(wù)”一詞的具體含義。一般而言，它是指“機(jī)關(guān)分配所屬職員于其本職上處理的事務(wù)或工作”，可以將其區(qū)分為廣狹二義。廣義上是指“國(guó)家或機(jī)關(guān)依實(shí)際需要，分配給同一職稱人員所應(yīng)負(fù)擔(dān)之責(zé)任與處理之事務(wù)”，狹義上則僅指單純的工作而已。它屬于組織體內(nèi)部，并不會(huì)對(duì)外產(chǎn)生效力，與之相關(guān)的權(quán)力被稱之為“權(quán)限”。“權(quán)限”界定了組織體權(quán)力行使的范圍與界限，屬于組織法的范疇。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)在其“警察職權(quán)行使法立法說(shuō)明”中，就警察職權(quán)和警察權(quán)限專門作出了解釋：警察職權(quán)在性質(zhì)上屬于行政作用法，系指警察為達(dá)成其法定任務(wù)，在執(zhí)行職務(wù)時(shí)，所得采取公權(quán)力的具體措施。這些具體措施包括查證身份、鑒識(shí)身份、搜集資料、通知、管束、驅(qū)離、直接強(qiáng)制、物之扣留、保管、變賣、拍賣、銷毀、使用、處置、限制使用、進(jìn)入住宅、建筑物、公共場(chǎng)所、公眾得出入場(chǎng)所或其他必要之公權(quán)力措施等。警察權(quán)限則是指警察機(jī)關(guān)為達(dá)成其法定任務(wù)，所得采取公權(quán)力措施的范圍與界限，在性質(zhì)上屬于行政組織法范疇。[11]

“警察為達(dá)成法令所賦予的任務(wù)，除在組織法上揭示其權(quán)限或管轄外，尚依職權(quán)法授予具體職權(quán)?！盵12]所謂“法定任務(wù)”，不論警察職權(quán)還是警察權(quán)限都以達(dá)成警察職責(zé)為目的，前者是外向性的警察權(quán)力，主要在與作用對(duì)象關(guān)系效能評(píng)價(jià)中來(lái)考量實(shí)現(xiàn)警察職責(zé)這一目的的程度，后者是內(nèi)卷性的警察權(quán)力，考量實(shí)現(xiàn)警察職責(zé)目的的程度則主要通過(guò)自體屬性及其運(yùn)作狀況來(lái)實(shí)現(xiàn)。雖然理想狀態(tài)是二者之間的某種良性的結(jié)合與平衡，但現(xiàn)實(shí)狀態(tài)卻往往顯現(xiàn)為某種偏頗狀況，(12)李健和教授所述在現(xiàn)實(shí)中大量存在的警察權(quán)力配置上的缺位、錯(cuò)位、交叉和倒置等缺陷，不僅是警察權(quán)力配置上的，還有的體現(xiàn)在警察權(quán)限分配上的，當(dāng)然，有的缺陷二者兼而有之。參見李健和.我國(guó)警察權(quán)力配置的現(xiàn)狀、問題與原因——警察權(quán)力專題研究之二[J].中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2007，(5):6-10.這一點(diǎn)在我國(guó)早期警察權(quán)力研究者的著述中已有闡釋：“警察權(quán)通常被認(rèn)為是一項(xiàng)體現(xiàn)警察職能的國(guó)家權(quán)力,并把警察權(quán)等同于公安機(jī)關(guān)的職權(quán)……而作為人民警察依法所擁有的權(quán)力,并未引起人們的足夠注意。在執(zhí)法實(shí)踐中,警察權(quán)不僅是一項(xiàng)國(guó)家權(quán)力,也是人民警察在依法執(zhí)行職務(wù)時(shí)所享有的職務(wù)權(quán)利?！盵13]

三、我國(guó)警察職權(quán)規(guī)定的出路

改革開放以來(lái)，我國(guó)警務(wù)治理能力和實(shí)踐狀況在不斷提升改善中，但不論在警務(wù)觀念和制度設(shè)計(jì)上，還是在治理實(shí)踐中，從根本上說(shuō)，這一點(diǎn)并未有多大改觀。慣常的做法依然是將警察權(quán)力錨定為國(guó)家權(quán)力并以之為邏輯起點(diǎn)，通過(guò)警察權(quán)限的視角，以警察組織法體系為載體，來(lái)構(gòu)建、確立、運(yùn)作、監(jiān)督并評(píng)價(jià)警察制度、警察機(jī)關(guān)、警察事務(wù)和警察效能。(13)2016年5月中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十四次會(huì)議審議通過(guò)的《關(guān)于深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的意見》，主要著眼“細(xì)節(jié)的細(xì)則化管理”，但其卻無(wú)法也不可能全面關(guān)照公安基層執(zhí)法實(shí)踐的復(fù)雜狀況，也未體察到這種實(shí)踐深層的內(nèi)在運(yùn)作邏輯。參見劉茂林.警察權(quán)的現(xiàn)代功能與憲法構(gòu)造難題[J].法學(xué)評(píng)論，2017，(1).2018年3月中央全面深化改革委員會(huì)第一次會(huì)議審議通過(guò)了三個(gè)公安體制改革的重要文件：《關(guān)于深入推進(jìn)審批服務(wù)便民化的指導(dǎo)意見》《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法勤務(wù)警員職務(wù)序列改革方案(試行)》《公安機(jī)關(guān)警務(wù)技術(shù)職務(wù)序列改革方案(試行)》。同樣的情形也存在并發(fā)生于第一個(gè)文件中，后兩個(gè)文件則直接隸屬于警察組織法體系建設(shè)的重要內(nèi)容。矯正上述這種偏頗狀況并克服由此產(chǎn)生的一系列警察權(quán)力困境，必須要進(jìn)行警察權(quán)力體制上的頂層設(shè)計(jì)，不僅在具體警察制度設(shè)置上，在警務(wù)治理實(shí)踐中，更為重要的是在警務(wù)理念上，要將警察權(quán)力分析錨定在前述的“一種特殊的行政權(quán)”這一邏輯上來(lái)。警察職權(quán)規(guī)定的進(jìn)路也應(yīng)當(dāng)遵循這一邏輯并在其中來(lái)展現(xiàn)它的獨(dú)特規(guī)定性基礎(chǔ)上，來(lái)修訂現(xiàn)有法律文本并確定它應(yīng)當(dāng)具備的具體內(nèi)容。

作為國(guó)家權(quán)力與作為行政權(quán)力的警察權(quán)力并不能截然區(qū)分開來(lái)，在警察學(xué)視野中，有學(xué)者將其具名為“警察權(quán)”和“警察職權(quán)”來(lái)研究處理。作為一種國(guó)家權(quán)力的警察權(quán)，是指“國(guó)家為維持公共安全與秩序，對(duì)人民行使命令強(qiáng)制的權(quán)力”；警察職權(quán)則是指法律規(guī)定警察機(jī)關(guān)行使的權(quán)力。[14]除了警察職權(quán)，警察權(quán)還有別的權(quán)種來(lái)填充，這是能夠從其作為一種國(guó)家權(quán)力的別除權(quán)的性質(zhì)中推演出來(lái)的，但僅由法律是否規(guī)定來(lái)確立警察職權(quán)實(shí)在操之過(guò)急、過(guò)粗。警察職權(quán)規(guī)定的形式應(yīng)當(dāng)是法定形式，但其本身不能僅僅通過(guò)這一形式來(lái)完全界定，還應(yīng)當(dāng)將目光移轉(zhuǎn)至法律世界本身中來(lái)，在內(nèi)部的視角下，在實(shí)證主義立場(chǎng)上，條分縷析地將其描述出來(lái)。

也就是說(shuō)，通過(guò)立法將警察職權(quán)“大寫”下來(lái)，只是警察職權(quán)規(guī)定的一個(gè)基本前提。至少還需要進(jìn)一步去思考這樣兩個(gè)基本問題——被“大寫”下來(lái)的警察職權(quán)，在警察內(nèi)部，特別是在警察組織層面上如何被規(guī)定，也即警察組織法問題，以及在警察外部，特別是在針對(duì)行使對(duì)象(對(duì)人)或客體(對(duì)物)問題上如何被規(guī)定，也即警察作用法的問題——以及二者關(guān)系如何處理的問題，抽象來(lái)說(shuō)，就是警察職權(quán)規(guī)定的立法定位問題。這個(gè)問題定性不準(zhǔn)，再?gòu)?fù)雜細(xì)致具體的警察職權(quán)規(guī)定，其效果即使不是枉然，也會(huì)大打折扣。

在修訂《人民警察法》的研究討論中，有學(xué)者主張將其定位為“組織法”，有學(xué)者主張將其定位為“作用法”，更有學(xué)者主張將其定位為所謂的“人員法”，相應(yīng)地，警察職權(quán)規(guī)定也就會(huì)被置入“組織法”“作用法”或所謂的“人員法”的窠臼中，而分別以我們前述界定的語(yǔ)詞—— “職權(quán)”和“權(quán)限”——表達(dá)出來(lái)。(14)至于在所謂的“人員法”視野中，警察職權(quán)規(guī)定應(yīng)該以哪一個(gè)名稱的語(yǔ)詞來(lái)表達(dá)并不清楚，作者也并未言及此問題。具體參見李玉華,高源.《人民警察法》的定位及立法完善[J].法學(xué)雜志,2018,(1):54-65.就現(xiàn)行《人民警察法》和《人民警察法(修訂草案稿)》的規(guī)定來(lái)看，二者均未被清晰定位為組織法或作用法，而是采用一些學(xué)者所言的綜合法模式。二者均在第2章就警察職權(quán)問題進(jìn)行規(guī)定，“職責(zé)”條款的內(nèi)容是定位在組織法上，而其余條款則主要是通過(guò)作用法的方式來(lái)書寫。就此來(lái)看，不難梳理出，其中透射出來(lái)的仍然是一種大職權(quán)觀念，也即上述我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者所謂的法定的警察職權(quán)，它是警察組織法意義上的職權(quán)和警察作用法意義上的職權(quán)的合體，有學(xué)者如此表述：“警察權(quán)具體到某個(gè)警察職位上則稱之為警察職權(quán)。”[15]

我們不能說(shuō)這種綜合法模式一無(wú)是處，但它的確是我國(guó)警察立法的根本問題所在，會(huì)將警察職權(quán)規(guī)定置于一種兩不靠的境地，通過(guò)組織法來(lái)規(guī)定還是運(yùn)用作用法來(lái)描述？必須將警察職權(quán)立法定位在更為切實(shí)的基礎(chǔ)之上，要把2006年公布的《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》中的組織機(jī)構(gòu)部分獨(dú)立出來(lái)，單獨(dú)起草擬定“公安機(jī)關(guān)組織法”，專門就各級(jí)公安機(jī)關(guān)的職責(zé)任務(wù)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、運(yùn)行機(jī)制和指揮體制進(jìn)行規(guī)范，實(shí)現(xiàn)公安組織機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序和責(zé)任的法定化，夯實(shí)組織法意義上的職權(quán)規(guī)定，更重要的是，要把“職權(quán)”的內(nèi)涵限縮并固定到作用法的意義上來(lái)，回歸到“執(zhí)行職務(wù)權(quán)力”的本意上來(lái)，充分體現(xiàn)和彰顯它的外在性特點(diǎn)。

作用法意義上的警察職權(quán)內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)通過(guò)對(duì)它的具體特征的描述體現(xiàn)出來(lái)，在“執(zhí)行職務(wù)權(quán)力”這一具體語(yǔ)境和情境中，警察職權(quán)的具體特征應(yīng)當(dāng)概述為執(zhí)行性、武裝性、公共性和規(guī)訓(xùn)性。(15)在此問題上，既有著述的認(rèn)識(shí)并不一致，有學(xué)者將其概述為法治、公共、目的、比例和責(zé)任等五個(gè)原則，具體參見羅鋒,李健和.中國(guó)警學(xué)理論[M].北京：中國(guó)人民公安大學(xué)出版社,2017.131-136.這種認(rèn)識(shí)上的差異倒在其次，重要的是在其中透射出來(lái)的混沌狀況。配置和行使或組織法和作用法不加區(qū)分，國(guó)家權(quán)力、警察權(quán)和警察職權(quán)混淆一起。警察執(zhí)行的是國(guó)家權(quán)力、國(guó)家法律法規(guī)規(guī)章、警察機(jī)關(guān)和其他國(guó)家機(jī)關(guān)具有法律約束力并應(yīng)當(dāng)由其執(zhí)行的命令、指示、決定和規(guī)定等。我國(guó)警察脫胎于軍隊(duì)，軍事化色彩濃重，與軍隊(duì)一樣都具有武裝性的特點(diǎn)，但警察具有對(duì)內(nèi)性特點(diǎn)，“去軍事化”是一個(gè)全方位的過(guò)程，[16]應(yīng)當(dāng)也必須體現(xiàn)在警察執(zhí)行職務(wù)權(quán)力這一語(yǔ)境和情境中來(lái)，匹配起與警察職業(yè)特點(diǎn)相適應(yīng)的“警察武裝性”特色。公共性是人們一致認(rèn)同的警察職權(quán)的特點(diǎn)，警察行使職權(quán)應(yīng)當(dāng)定位于社會(huì)公共區(qū)域，在其職責(zé)范圍內(nèi)，“以維護(hù)公共秩序?yàn)楸匾?，除此以外，警察?quán)不得干涉”[17]。在執(zhí)行法律前提下，警察權(quán)力的執(zhí)行行為還具有維護(hù)權(quán)威、提倡順從、強(qiáng)力控制和體現(xiàn)懲罰等社會(huì)規(guī)訓(xùn)要求。(16)關(guān)于規(guī)訓(xùn)警務(wù)的詳細(xì)說(shuō)明，參見[英] 撒特納姆·庫(kù)恩.作為社會(huì)規(guī)訓(xùn)的警務(wù)[M].左朝霞,等譯.南京：南京出版社,2013.28.

警察職權(quán)的具體規(guī)定應(yīng)當(dāng)從這四個(gè)特征所限定的核心內(nèi)涵中抽引出來(lái)并為其所涵攝，它的規(guī)定文本也應(yīng)當(dāng)據(jù)此修正和調(diào)整。首先，現(xiàn)行《人民警察法》第2章“職權(quán)”的名稱要更適合一些，畢竟從廣義上來(lái)講，“職權(quán)”一詞的內(nèi)涵是可以容納組織法意義上的“職責(zé)”內(nèi)容，以及該章所規(guī)定的作用法層面上其他內(nèi)容。與之對(duì)應(yīng)，《人民警察法(修訂草案稿)》第2章“職責(zé)與權(quán)力”的名稱，則是錯(cuò)位的，缺乏內(nèi)在一致性的一種說(shuō)法，并不合理。因此，在綜合立法模式下，在具體定名上，警察職權(quán)規(guī)定一章，還是具之為“職權(quán)”名稱為宜。其次，在職權(quán)內(nèi)容上，《人民警察法(修訂草案稿)》已經(jīng)有了比較符合新時(shí)代警務(wù)發(fā)展需要的具體規(guī)定，不僅應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)家警務(wù)改革文件，就“職責(zé)”條款內(nèi)容進(jìn)行充實(shí)調(diào)整，而且要對(duì)作用法層面上的具體規(guī)定進(jìn)一步細(xì)化、具體化和實(shí)體化。最后，當(dāng)然是我們所期待的一種理想型，即警察職權(quán)立法模式能夠采納組織法和作用法分立模式，分別制定“人民警察組織法”和“警察職權(quán)行使法”，在整體上逐步走出在立法上仰賴于組織法，新時(shí)代警務(wù)卻需要作用法來(lái)?yè)纬值漠?dāng)代警察職權(quán)規(guī)定的實(shí)踐困境。